Что должно регулироваться законами, а что – подзаконными актами? (Канатбек Сафинов, директор Института парламентаризма при УДП РК)

Что должно регулироваться законами, а что – подзаконными актами?

Канатбек Сафинов

директор Института парламентаризма при УДП РК

Выступая на открытии сессии парламента с посланием к народу Казахстана 1 сентября 2020 года Президент Республики Казахстан К.К. Токаев обратил внимание на проблему, которая обнаружилась незадолго до этого – в разгар коронавирусной пандемии. Глава государства отметил, что во время карантина выявилась «неповоротливость правовой системы, которая породила эффект «узкого горлышка». По словам Президента, в быстро меняющемся мире «низкая скорость принятия решений становится угрозой национальной безопасности». В связи с этим было указано, что «излишняя законодательная регламентация деятельности исполнительной власти» вследствие излишней детализации норм законов и постановлений, тормозит работу госаппарата и загружает Парламент. Поэтому необходимо путем изменения законодательства обеспечить баланс между уровнями правовой регламентации.

Надо отметить, что проблема разграничения предметов регулирования законов и подзаконных актов является общей и имеет давнюю историю. Практически все современные правовые системы мира не строятся по принципу «законов XII таблиц», а представляют собой сложные, структурированные иерархические системы многочисленных источников права. На верхнем уровне этих систем, как правило, находятся законодательные акты (законы), принимаемые высшим представительным и законодательным органом государства (Парламентом). Все иные акты, принимаемые Правительством, отдельными государственными органами в пределах своей компетенции, признаются подзаконными и должны соответствовать законам.

Но что именно должно регулироваться законами, а что – подзаконными актами? Общего, универсального ответа на этот вопрос нет.

В советский период наряду со сравнительно небольшим числом законодательных актов, принимаемых Верховными Советами Союза ССР и союзных республик, действовали десятки тысяч постановлений правительства и так называемых «ведомственных» нормативных правовых актов, в которых положения законов нередко ограничивались, а то и попросту «выхолащивались» или тормозились. Например, в союзных Основах гражданского законодательства 1961 года было закреплено право граждан на возмещение вреда, причиненного незаконным привлечением к уголовной ответственности. При этом, однако, было предусмотрено, что возмещение производится в соответствии с отдельно утверждаемым «порядком». А сам этот подзаконный акт был издан только в 1981 году – через двадцать лет.

Можно напомнить, что Гражданский кодекс Казахской ССР включал примерно в два раза меньше статей, чем ГК независимого Казахстана. Все важнейшие отношения, такие как поставка товаров и продукции и другие виды обязательств, отношения, связанные с авторским и изобретательским правом и многие другие регулировались не кодексами и другими законами, а в основном постановлениями союзного правительства.

С обретением независимости, с началом строительства в республиках демократических, правовых государств, усилением роли парламентов, как представительных и законодательных органов, возросла и роль законов, принимаемых парламентами, и являющихся актами прямого действия.

Вместе с тем, было очевидно, что не все вопросы, требующие правового регулирования, могут быть решены на уровне законов. Иначе говоря, совсем без «подзаконных актов» обойтись невозможно.

Конституция Республики Казахстан 1995 года содержит базовый, ориентировочный «водораздел». В пункте 3 статьи 61 Конституции закреплено, что Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц; режима собственности и иных вещных прав; основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы и т.д. Всего – по 11 подпунктам. Здесь же закреплено, что «все иные отношения регулируются подзаконными актами».

Но Конституция, являясь не чисто юридическим, а в большей степени политико-правовым актом, задает только некие общие направления правового развития, не давая конкретных ответов и однозначных решений. Так, Конституцией не раскрывается содержание понятий «важнейших общественных отношений» и «основополагающих принципов и норм». Какие общественные отношения являются «важнейшими», а какие нет, какие нормы следует признавать «основополагающими», а какие просто нормами и т.д.

Даже с этими одиннадцатью сферами, перечисленными в пункте 3 статьи 61, не все просто. Например, правильно ли принимать законы «О культуре» или «О геодезии и картографии» и многие другие, коль скоро такие сферы в статье 61 не упомянуты? Кстати сказать, в СССР эти вопросы на уровне законов и не регулировались. Тут же заметим, что помимо пункта 3 статьи 61, на вопрос о предмете регулирования законодательных актов отвечает и ряд других норм Конституции, в которых предусматривается, какие вопросы должно регулироваться законами или конституционными законами. Например, статьей 39 Конституции предусмотрено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами, пункт 3 статьи 89 устанавливает, что организация и деятельность местного самоуправления в Казахстане регулируются законом и т.д.

Все названные общие, базовые конституционные положения должны были найти развитие в Законе «О правовых актах» (ранее – Закон «О нормативных правовых актах»). Но, к сожалению, не нашли. Нормы закона, по существу, просто повторяют положения Конституции. Взять, хотя бы, определения законов и подзаконных актов.

Частичные ответы давались Конституционным Советом Казахстана. Например, в нормативном постановлении от 15 октября 2008 года Конституционный Совет попытался описать, что следует понимать под «основополагающими принципами законодательной деятельности» и т.д.

Казахстанская правотворческая практика по данному вопросу имеет давнюю историю, но, к сожалению, не отличается единообразием подходов. Поиск «баланса» шел, преимущественно, эмпирическим путем.

Например, никаких подзаконных актов не имеют Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях, процессуальное законодательство (гражданское, уголовное и т.д.). Причем, зачастую в этих актах указывается, что соответствующие отраслевые нормы могут содержаться только в этом законодательством акте.

В отношении других отраслей права и законодательства такой четкой позиции не выработано.

Правовая политика республики в этом направлении также не отличалась стабильностью.

Так, в Концепции правовой политики 2002 года по вопросу о соотношении законов и подзаконных актов было отмечено, что «законодательные акты содержат большое количество бланкетных (отсылочных) норм, позволяющих государственным органам принимать подзаконные акты, содержание которых не соответствует воле законодателя, а порой и прямо противоречит ей». Отмечалось, что такая ситуация приводит к фактической подмене законов подзаконными актами, в связи с чем предлагалось уменьшение количества отсылочных норм и оптимально возможной конкретизацией законов».

В этом направлении Правительством была проделана определенная работа. В качестве примера можно привести Налоговый кодекс, в который были включены многочисленные положения, ранее регламентировавшиеся разного рода «инструкциями», «правилами» и тому подобными актами, издаваемыми налоговыми органами.

Однако, с течением времени стал намечаться крен в обратную сторону. В большинстве законов, принятых в последние годы, стали преобладать так называемые «бланкетные» нормы, которые не содержат какого-либо определенного правила поведения, а предоставляют государственным органам полномочия самим устанавливать эти правила. По многим вопросам законы и законопроекты, вносимые в Парламент в порядке законодательной инициативы Правительства, не предусматривают прямого регулирующего воздействия, а закрепляют право государственных органов решать эти вопросы своими ведомственными актами.

Такая практика продолжается и в настоящее время.

Кроме того, в законодательные акты стали включаться положения, определения не правового, а нормативно-технического или даже чисто технического и технологического характера.

Соответственно возросло и количество подзаконных актов, «реализующих» законы. Но главная проблема заключается не в количественном соотношении законов и подзаконных актов. Более насущным является соотношение их содержания.

В общем и целом, в казахстанском нормотворчестве соблюдается принцип о том, что права, обязанности и какие-либо меры ответственности должны содержаться только в законах или в первую очередь в законах. Но такое правило срабатывает не всегда.

В своем ежегодном послании о состоянии конституционной законности в июне 2019 года Конституционный Совет Республики Казахстан отмечал, что «в действующем законодательстве все еще имеются подзаконные нормативные правовые акты, которыми регулируются важнейшие общественные отношения, указанные в пункте 3 статьи 61 Основного Закона, включая и механизм применения некоторых мер государственного принуждения, что недопустимо».

В качестве примера можно взять законодательство о так называемых регламентированных закупках. В сфере государственных закупок все более или менее ясно. Есть Закон, есть Правила. Но вот в сфере закупок недропользователей закона нет. Есть только отсылочные нормы в Кодексе о недрах и недропользовании, что закупки недропользователей осуществляются в соответствии с неким порядком. А уже в Правилах, утвержденных министерством, предписывается, как проводить закупки, кто может принимать участие, какие документы должны быть представлены и т.д. Является ли это установлением на уровне ведомственного подзаконного акта новых прав, обязанностей, ограничений прав? Может ли закон (законодатель) вообще «делегировать» регулирование каких-либо вопросов исполнителей власти?

Все эти вопросы, имеющие не только теоретическое, но и практическое значение, привлекают внимание как ученых-юристов, так и законодателей. Последние сталкиваются с этими вопросами в своей повседневной деятельности. Так, осенью 2019 года в Сенате Парламента Республики Казахстан состоялись Парламентские слушания на тему «Дальнейшее совершенствование законотворческого процесса». В рекомендациях этих Парламентских слушаний первым вопросом, требующим разрешения, было указано необходимость «более четкого разграничения вопросов, подлежащих регламентации на законодательном и подзаконном уровнях».

Концепция правовой политики Республики Казахстан до 2030 года, утвержденная Указом Президента Республики Казахстан от 15 октября 2021 года № 674, в разделе 4 об основных направлениях развития национального права, говоря о совершенствовании нормотворчества, отмечает, что «обстоятельства, обусловленные пандемией коронавируса, обозначили необходимость оперативного реагирования на кризисные ситуации, в том числе посредством правового обеспечения деятельности государства. В целях обеспечения баланса между уровнями правовой регламентации и гибкостью принятия управленческих решений необходимо провести ревизию законов на предмет выявления детализированных норм, которые необходимо пересмотреть, предоставить отдельным государственным органам дискреционные полномочия для принятия подзаконных нормативных правовых актов с единовременным установлением целей принятия, принципов и механизмов контроля за законностью таких актов, а также предусмотреть упрощенный порядок принятия нормативного правового акта».

По сути, в Концепции правовой политики лишь повторена задача, поставленная Главой государства в послании народу 1 сентября 2020 года.

Указом Президента Республики Казахстан от 13 апреля 2022 года № 872 «О мерах по дебюрократизации деятельности государственного аппарата» Правительству Республики Казахстан поручено обеспечить предоставление государственным органам права принятия нормативных правовых актов в целях реализации возложенных задач без излишней (чрезмерной) конкретизации на законодательном уровне компетенций, функций и полномочий.

После 2020 года в Закон «О правовых актах» был внесен ряд изменений и дополнений. Их анализ показывает, что проблема поиска и установления баланса между уровнями правовой регламентации еще далека от своего разрешения.

Между тем, в связи с проводимыми в Казахстане масштабными реформами, затрагивающими политические, экономические, социальные и иные сферы государства и общества, вопросы совершенствования правотворчества приобретают особую актуальность. В том числе, о соотношении «уровней правового регулирования» и нахождения оптимального баланса между ними.

В стране принимаются меры, направленные на децентрализацию государственного управления, повышение самостоятельности и ответственности государственных органов и должностных лиц, введение административного усмотрения (дискреции).

В настоящее время уполномоченными государственными органами проводится ревизия действующих законодательных актов (около 260) с целью выявления и исключения из законодательных актов «излишне детализированных норм». Причем эта работа возложена на сами министерства и иные государственные органы, деятельность которых связана с исполнением тех или иных законов.

Представляется, что «опытным» путем, на основе произвольного, субъективного взгляда, нельзя отделить «излишне детализированные нормы» от «неизлишне детализированных».

Поиск баланса – всегда достаточно сложная работа, поскольку крен в любую сторону грозит проблемами и рисками. В данном случае, с одной стороны, существует опасность излишней законодательной «заурегулированности», чрезмерной нормативной избыточности, замедления нормотворческого процесса, с одной стороны, - опасность административного произвола, преобладании ведомственных интересов при принятии подзаконных актов, увеличения коррупционных рисков.

Полагаем, что в законодательстве должны быть закреплены четкие, ясные, объективные и единые критерия разграничения законов и подзаконных актов, их предметов регулирования, соотношения друг с другом. Даны и раскрыты соответствующие понятия.

Такие критерии должны быть обязательно научно-обоснованными, учитывающими, в том числе, предыдущие ошибки, действующие правовые принципы, зарубежный опыт, современные юридические технологии. Как сказал Президент Казахстана К.К. Токаев на заседании Курултая в июле 2023 года, «эффективность государственного управления во многом зависит от качества аналитического обеспечения» и «государство остро нуждается в комплексных исследованиях и рекомендациях для решения социально-значимых проблем и обеспечения всестороннего прогресса страны».