Экспертное заключение «О рассмотрении на соответствие Конституции Республики Казахстан части второй пункта 44 Правил перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа и почтовых отправлений железнодорожным транспортом, утвержденных приказом Министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 30 апреля 2015 года № 545» (Хасенов Муслим Ханатович, PhD по юриспруденции, ассоциированный профессор Associate Professor Maqsut Narikbayev University, член Научно-консультативного совета при Конституционном Суде РК)

Экспертное заключение

Хасенов Муслим Ханатович,

PhD по юриспруденции, ассоциированный профессор

Associate Professor Maqsut Narikbayev University,

член Научно-консультативного совета

при Конституционном Суде РК

Настоящее экспертное заключение подготовлено на основании определения судьи Конституционного Суда Республики Казахстан № 30-О от 03.04.2025 года Е.А. Онгарбаева о проведении правового исследования в рамках конституционного производства по обращению Букушева Е.Б. о рассмотрении на соответствие Конституции Республики Казахстан части второй пункта 44 Правил перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа и почтовых отправлений железнодорожным транспортом, утвержденных приказом Министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 30 апреля 2015 года № 545 (далее - Правила), проведено научно-правовое исследование согласно поставленным вопросам[1].

Вопросы, поставленные перед экспертом:

1) Можно ли считать требование повторного предъявления справки об инвалидности (части второй п. 44 Правил) противоречащим п. 2 ст. 67 Закона РК «О железнодорожном транспорте» (далее - Закон)? Если да, в чем именно заключается это противоречие?

2) Нарушает ли требование предъявлять справку при посадке конституционные принципы равенства и недискриминации (ст. 14 Конституции РК)? В чем выражается дискриминационный характер данной нормы?

3) Существуют ли объективные основания для повторного запроса справки об инвалидности при посадке в поезд, если ее уже проверили при покупке билета? Является ли это избыточным требованием?

4) Соответствует ли практика повторного предъявления справки международным стандартам защиты прав лиц с инвалидностью (например, Конвенции о правах инвалидов ООН)?

5) Можно ли рассматривать требование повторного предъявления справки как неоправданное затруднение для лиц с инвалидностью, которое ставит их в неравное положение по сравнению с другими пассажирами?

6) Имеет ли правомерность введение таких дополнительных требований подзаконным актом (Правилами), если в Законе такой обязанности нет? Не выходит ли данный подзаконный акт за пределы своей компетенции?

В соответствии с поставленными вопросами для проведения научно-правового исследования применялись следующие общенаучные и частнонаучные методы: общий философский метод диалектики, в том числе обобщение и абстрагирование, анализ и синтез (в том числе как теоретические, так и эмпирический), аналогия, логический метод (прежде всего, приемы формальной логики), сравнение, классификация.

Из частнонаучных, т.е. специальных методов правового исследования применялись формально-юридический (юридико-догматический, герменевтический) методы, а также методы толкования правовых норм (описание, установление признаков классификаций правовых явлений).

Ответ на вопрос №1 (Можно ли считать требование повторного предъявления справки об инвалидности (части второй п. 44 Правил) противоречащим п. 2 ст. 67 Закона РК «О железнодорожном транспорте» (далее - Закон)? Если да, в чем именно заключается это противоречие?).

Указанная норма Закона РК «О железнодорожном транспорте» устанавливает только три обязанности пассажира при посадке в поезд и в пути следования:

1) предъявить документ, удостоверяющий личность, за исключением поездов пригородного сообщения;

2) иметь проездной документ (билет);

3) соблюдать общественный порядок, правила пользования пассажирскими вагонами и объектами, предназначенными для обслуживания перевозок пассажиров, а также бережно относиться к имуществу перевозчика и соблюдать правила пожарной безопасности как в пути следования, так и в местах ожидания.

Указанная норма не предполагает обязанность пассажира при посадке в поезд и в пути следования предоставлять какие-либо иные документы, подтверждающие социальный статус или состояние здоровья.

При этом на основании пункта 2 пункта 1 статьи 67 Закона РК «О железнодорожном транспорте», пассажир вправе получить место в вагоне поезда согласно приобретенному проездному документу (билету).

Пункт 2 статьи 17-2 Закона РК «О железнодорожном транспорте» предусматривает, что в составе поезда должен быть вагон с подъемными устройствами для посадки и высадки лиц, передвигающихся на креслах-колясках, со специализированными местами для лиц, передвигающихся на креслах-колясках.

Пунктом 8 Правил предусмотрена продажа проездных документов (билетов) на места в специализированном купе, предназначенного для проезда лиц с ограниченными возможностями. Оформление проездных документов (билетов) производится согласно пункту 12 Правил и при предъявлении документов, указанных в пункте 13 Правил, и документа, подтверждающего инвалидность, либо документа, выданного медицинским учреждением, в содержании которого указано, что пассажир нуждается в сопровождении.

Однако часть вторая пункта 44 Правил расширяет установленный законом перечень обязанностей пассажира при посадке в поезд и в пути следования, дополнительно требуя пассажирам с инвалидностью предъявить документ, подтверждающий инвалидность, либо документ, выданный медицинским учреждением, в содержании которого указано, что пассажир находится в тяжелом состоянии и нуждается в сопровождении.

При этом в перечне оснований для недопуска к посадке, предусмотренных Правилами, указаны только проезд без наличия проездных документов (билетов) (пункт 56 Правил) и несоответствие фамилии, инициалов или имени, отчества пассажира данным, указанным в предъявляемом проездном документе (билете) или отображенными в МТП, при изменении (исправлении) фамилии, инициалов или имени, отчества в проездном документе (билете) (пункт 45 Правил).

Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Закона РК «О железнодорожном транспорте», перевозчик не вправе отказать в перевозке пользователям услуг, оплатившим и правильно оформившим перевозочные документы на проезд или перевозку багажа, груза, грузобагажа и почтовых отправлений, кроме случаев, предусмотренных настоящим Законом и международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан.

Анализ указанных норм позволяет прийти к выводу о том, что все вопросы приобретения (покупки) проездных документов (билетов), в том числе, на места в специализированном купе, предназначенном для проезда лиц с ограниченными возможностями, определяются исключительно Правилами, которыми предусмотрен перечень документов, необходимых для оформление проездных документов (билетов). В то же время права и обязанности пассажиров при посадке в поезд и в пути следования определяются Законом РК «О железнодорожном транспорте», которому Правила не могут противоречить, расширяя круг обязанностей пассажиров при посадке в поезд и в пути следования.

Таким образом, требование повторного предъявления справки об инвалидности при посадке на поезд, предусмотренное частью второй пункта 44 Правил, противоречит пункту 2 статьи 3 и пункту 2 статьи 67 Закона РК «О железнодорожном транспорте», пункту 1 статьи 24 Закона РК «О правовых актах», а также положениям самих Правил, определяющим перечень случаев недопуска пассажиров к посадке.

Ответ на вопрос №2 (Нарушает ли требование предъявлять справку при посадке конституционные принципы равенства и недискриминации (ст. 14 Конституции РК)? В чем выражается дискриминационный характер данной нормы?)

Конституционный принцип равенства всех перед законом и судом означает, что закон един для всех, каждый имеет доступ к правосудию и закон превыше всего.

Данная конституционная норма устанавливает равенство прав и обязанностей личности, равную защиту государством этих прав и равную ответственность каждого перед законом. Равенство перед законом означает, что именно в законах определяются конкретные условия и обстоятельства, позволяющие реализовать права и свободы человека и гражданина[2].

По определению В.С. Нерсесянца, правовое равенство - это равенство свободных и независимых друг от друга субъектов права по общему для всех масштабу, единой норме, равной мере. Правовое равенство - это равенство свободных и равенство в свободе, общий масштаб и равная мера свободы индивидов. Право говорит и действует языком и средствами такого равенства и благодаря этому выступает как всеобщая и необходимая форма бытия, выражения и осуществления свободы в совместной жизни людей. В этом смысле можно сказать, что право - математика свободы. Правовое равенство в свободе как равная мера свободы означает и требование соразмерности, эквивалента в отношениях между свободными индивидами как субъектами права[3].

Вместе с тем, в данной конституционной норме речь идет о формальном равенстве, т.е. равенстве юридическом. Право позволяет каждому иметь равные возможности несмотря на фактическое неравенство, позволяет «слабого» уравнять с «сильным». При этом степень фактического неравенства субъектов может быть причиной для более преимущественного правового положения социально уязвимых категорий населения по сравнению с другими гражданами.

Как отмечается в юридической науке, формальное правовое равенство по общему правилу не отступает перед фактическим неравенством. Но в ряде случаев фактическое неравенство субъектов достигает такого уровня, который право не может далее игнорировать, поскольку справедливость требует, чтобы к фундаментально разным явлениям право не применяло единый правовой стандарт. Ведь принцип правового равенства требует равного отношения к равному, но к существенно неравному принцип справедливости может требовать от права относиться по-разному. Поэтому там и тогда, где и когда правопорядок сталкивается с существенным фактическим неравенством, он реагирует таким образом, чтобы выровнять дисбаланс[4].

В этой связи принцип равенства всех перед законом и судом, закрепленный в пункте 1 статьи 14 Конституции РК, допускает возможность государства устанавливать дополнительные меры социальной защиты для отдельных категорий граждан в зависимости от различных обстоятельств. Подобная дифференциация правовых статусов обусловлена значимыми конституционными и политико-правовыми аргументами.

Указанная норма означает, в данном случае, что независимо от состояния здоровья и социального статуса в Республике Казахстан субъекты имеют одинаковые права и должны выполнять одинаковые обязанности, а также располагают равной защитой этих прав со стороны государства и несут равную ответственность по закону и суду[5].

В соответствии с Социальным кодексом РК, никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства, возраста, состояния здоровья, в том числе инвалидности, или по любым иным обстоятельствам (ст.4). Лица с инвалидностью в Республике Казахстан обладают всей полнотой социально-экономических и личных прав и свобод, закрепленных Конституцией, другими законодательными актами, включая права на обеспечение доступа к объектам инфраструктуры, информатизации, к транспорту, информации, зрелищным культурно-массовым мероприятиям, спортивным соревнованиям и государственным услугам (ст.154)[6].

Согласно Закону РК «О транспорте», при перевозке грузов, пассажиров, багажа, почтовых отправлений и при осуществлении транспортно-экспедиционных услуг перевозчик обязан обеспечивать лицам с инвалидностью доступность пассажирских перевозок, услуг перевозчиков, информации по обслуживанию, создавать необходимые удобства и условия при оказании им услуг по перевозке (ст.11)[7].

Дискриминация, что является общепризнанным, - это ограничение лица в правах либо лишение его права в результате каких-либо субъективных причин. Это означает, что в основе дискриминации (которая может иметь разные формы - от ограничения прав до предоставления необоснованных преимуществ) лежит сравнение между собой двух разных субъектов (или их групп), находящихся в одной и той же жизненной ситуации[8].

В этой связи можно определить, что дискриминация представляет собой нарушение принципа правового равенства без наличия какого-либо политико-правового аргумента или социально значимой цели для установления определенных различий в правовом статусе субъектов общественных отношений.

Прямая дискриминация» имеет место тогда, когда к какому-либо лицу относятся менее благосклонно, чем к другому лицу, находящемуся в аналогичном положении, по причине иного личного статуса, связанного с запрещенным основанием. Прямая дискриминация также включает в себя причиняющие вред действия или бездействие на запрещенных основаниях в тех случаях, когда сопоставимая аналогичная ситуация отсутствует[9].

Недискриминация является основополагающим принципом всех договоров по правам человека и основой основ Конвенции о правах инвалидов. Она в принципе запрещает дискриминацию в отношении любого лица по признаку инвалидности ввиду того, что дискриминация лишает людей возможности пользоваться своими правами наравне с другими. Однако, на сегодняшний день недискриминация трактуется как гораздо более широкий принцип, включающий в себя взаимосвязь с остальными принципами Конвенции и который охватывает не только запрещение актов дискриминации, обеспечивает равенство и доступность, но и предусматривает шаги по защите от возможной в будущем дискриминации[10].

Концепцией инклюзивной политики в Республике Казахстан на 2025 - 2030 годы предусмотрено принятие обязательств по обеспечению качества доступности, внедрение национальных стандартов, регламентирующих доступность объектов инфраструктуры и услуг для населения, являются основами актуализации работ по созданию безбарьерной среды центральными государственными и местными исполнительными органами, организациями, оказывающими услуги населению[11].

Применительно к рассматриваемому вопросу пассажиры при посадке на поезд, находятся в одинаковой жизненной ситуации, которая дает им равное право на проезд в железнодорожном транспорте.

При этом наличие различных требований к пассажирам в зависимости от их состояния здоровья (в т.ч. инвалидности) представляет собой прямую дискриминацию.

Таким образом, требование предъявлять справку об инвалидности при посадке нарушает конституционные принципы равенства и недискриминации, установленные ст. 14 Конституции РК, поскольку ставят лиц с инвалидностью в заведомо неблагоприятное положение по сравнению с другими лицами, для которых не требуется подтверждать свое состояние здоровья, социальный статус, включая законные основания (право) на льготный проезд.

Ответ на вопрос №3 (Существуют ли объективные основания для повторного запроса справки об инвалидности при посадке в поезд, если ее уже проверили при покупке билета? Является ли это избыточным требованием?)

Международные стандарты и государственная политика РК исходят из обеспечения инклюзивности и доступности среды для лиц с инвалидностью без каких-либо ограничений.

Как справедливо отмечается в руководстве ООН, рассмотрение проблематики инвалидности через призму прав человека подразумевает эволюцию в мышлении и поведении государств и всех слоев общества[12].

Защита и поощрение их прав не сводятся только к предоставлению особых услуг, связанных с инвалидностью. Они заключаются в принятии мер для изменения отношения и поведения, связанных со стигматизацией и маргинализацией инвалидов. Они заключаются также в принятии на вооружение политики, законов и программ, устраняющих барьеры и гарантирующих осуществление гражданских, культурных, экономических, политических и социальных прав инвалидами[13].

В 1993 году Генеральная Ассамблея приняла Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов. Эти правила, цель которых заключалась в том, чтобы «девочки, мальчики, мужчины и женщины, являющиеся инвалидами, как члены общества имели бы те же права и обязательства, что и другие лица», накладывали на государства обязательства по устранению препятствий, мешающих инвалидам участвовать на равных условиях в жизни общества. Он стал главным документом Организации Объединенных Наций, который должен был направлять деятельность государств в области прав человека и инвалидности, и представляли собой важный регламентирующий документ, устанавливающий обязательства, которые возлагались на государства на основании существующих инструментов в области прав человека[14].

В правиле 5 Стандартных правил речь идёт о доступе инвалидов к материальному окружению, а также доступе к информации и коммуникации. Однако проект дополнения к Стандартным правилам предлагают государствам включить в национальные программы в интересах инвалидов ещё одно измерение - доступ к общественной среде, предполагающее принятие мер по устранению всех препятствий, обусловленных незнанием и отрицательным отношением к инвалидам.

Государственная политика Казахстана также исходит из обеспечения безбарьерной среды для лиц с инвалидностью.

Так, в соответствии с Концепцией инклюзивной политики в Республике Казахстан на 2025 - 2030 годы, правозащитная модель рассматривает инвалидность с точки зрения защиты и обеспечения прав лиц с инвалидностью наравне с другими гражданами. Видение инклюзивной политики Казахстана на 2025 - 2030 годы основывается на признании инвалидности как социального явления с концептуальным переходом от традиционной и медицинской моделей понимания инвалидности к социально-правозащитной модели. Для этого планируется устранение существующих барьеров, ограничивающих права людей с инвалидностью, во всех аспектах - социальном, физическом, правовом, институциональном, информационном, в том числе в сферах общественной и частной жизни: здравоохранении, образовании, занятости, общественно-политической, социальной и культурной деятельности, а также в повседневной жизни[15].

Анализ Правил перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа и почтовых отправлений железнодорожным транспортом показывает, что предъявление справки об инвалидности необходим для приобретения билетов по льготной цене.

Так, для оформления льготного или бесплатного проездного документа (билета) необходимо предъявить документ, дающий право на льготы или бесплатный проезд. Лицам всех групп инвалидности, а также детям с инвалидностью устанавливается льгота на проезд по социальным значимым сообщениям в размере 50% (пятидесяти) от стоимости проездного документа (билета), а по коммерческим маршрутам по усмотрению перевозчика (пункт 17). Все проездные документы (билеты), в том числе выданные бесплатно и льготные, не подлежат передаче другим лицам и действительны только при предъявлении одного из документов пассажира, указанных в пункте 13 настоящих Правил (пункт 18).

Исходя из указанных положений, повторное требование справки об инвалидности при посадке в поезд, учитывая, что проездной билет оформляется на основании данной справки, и соответствующие идентифицирующие данные пассажира (фамилия, имя и при наличии отчество) включаются в проездной документ, противоречит инклюзивной политике и общепризнанным стандартам доступа к общественной среде, а также принципу достаточности и соразмерности.

Данное требование не обусловлено объективной причиной, поскольку в любом случае пассажир обязан предоставить проездной документ (билет), который проверяется на соответствие документу, удостоверяющему личность. Поэтому справка об инвалидности либо ее отсутствие в данной ситуации не может каким-либо образом предопределять или исключать право пассажира на посадку в поезд.

Таким образом, отсутствуют объективные основания для повторного запроса справки об инвалидности при посадке в поезд, учитывая, что она подлежит предъявлению при покупке билета, поскольку это является избыточным требованием.  

Ответ на вопрос №4 (Соответствует ли практика повторного предъявления справки международным стандартам защиты прав лиц с инвалидностью (например, Конвенции о правах инвалидов ООН)?)

Конвенция о правах инвалидов ООН (КПИ, Конвенция) стала основным достижением международного сообщества в вопросах поощрения и защиты прав инвалидов в XXI веке. КПИ отражает принцип инклюзивного отношения к инвалидам, олицетворяет современный уровень международных гарантий обеспечения и защиты прав инвалидов, даёт государствам ориентиры совершенствования национального законодательства и правоприменительной практики, а также системы мер, направленных на удовлетворение нужд и потребностей инвалидов. Впервые в истории цель полного и равного участия, а также равноправия инвалидов закрепляется в международном договоре и обеспечивается защитой со стороны международного сообщества. КПИ стала первым юридически обязательным международно-правовым документом, предусматривающим гарантии равенства всех членов общества перед законом. КПИ отражает существенно изменившееся отношение международного сообщества к вопросу об инвалидности, поскольку ориентирована на обеспечение равных возможностей для инвалидов, стимулируя государства к созданию условий для такого равенства[16].

В основе Конвенции лежат 8 руководящих принципов:

- уважение достоинства, присущего человеческой личности, личная самостоятельность, включая свободу делать свой собственный выбор, и независимость лиц;

- недопущение дискриминации;

- полная и эффективная интеграция в общество; - уважение различий и принятие инвалидов как части человеческого многообразия, гуманность;

- равенство возможностей;

- доступность;

- равенство между мужчинами и женщинами;

- уважение развивающихся способностей детей-инвалидов и уважение права детей-инвалидов сохранять свою индивидуальность.

Согласно Конвенции, инвалид - это лицо, с устойчивыми физическими и психологическими, интеллектуальными и сенсорными нарушениями, которые при взаимодействии с различными барьерами могут мешать их полному или частичному эффективному участию в жизни общества наравне с другими

В преамбуле Конвенции отмечается, что «инвалидность - это эволюционирующее понятие и что инвалидность является результатом взаимодействия, которое происходит между имеющими нарушения здоровья людьми и средовыми барьерами»[17].

«Дискриминация по признаку инвалидности» определяется Конвенцией (ст.2) как «любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой иной области. Она включает все формы дискриминации, в том числе отказ в разумном приспособлении».

Особое внимание в КПИ уделяется специализированным правам лиц с инвалидностью, которые не нашли отражения в других международных договорах ООН в области защиты прав человека. Так, Конвенция провозглашает право лиц с инвалидностью на абилитацию, индивидуальную мобильность, защиту личной целостности, самостоятельный образ жизни[18].

В науке отмечается, что понятия инвалидность и инвалид стоит рассматривать с точки зрения взаимодействия общества и инвалидов. Данные понятия не подменяют друг друга, они тесно взаимодействуют между собой. По своему содержанию понятие «инвалидность» шире, так как включает как составную часть понятие «инвалид»[19].

Ключевым понятием в вопросах недискриминации является правоспособность.

Как отмечается в Замечаниях общего порядка Комитета по правам инвалидов ООН, право на правоспособность является пороговым правом, которое необходимо для осуществления почти всех других прав, закрепленных в Конвенции, в том числе права на равенство и недискриминацию. Статьи 5 и 12 неразрывно связаны между собой, поскольку равенство перед законом предполагает наличие у всех инвалидов правоспособности наравне с другими. Дискриминация посредством отказа в правоспособности может осуществляться разными путями, в том числе исходя из состояния инвалида, его функциональных способностей или ожидаемых результатов его решений. Отказ в праве на принятие решений по причине инвалидности на основании любого из этих соображений является дискриминацией[20].

Одно из основных различий между обязательством обеспечивать разумное приспособление в соответствии со статьей 5 Конвенции и обязательством оказывать поддержку инвалидам для реализации своей правоспособности на основании статьи 12 (3) заключается в том, что закрепленное в статье 12 (3) обязательство не допускает никаких ограничений. Тот факт, что оказание поддержки в реализации правоспособности может повлечь за собой несоразмерное или неоправданное бремя, не отменяет требование предоставлять ее[21].

Принцип недискриминации тесно связан с еще одним принципом, это «доступность». Обязанность по обеспечению доступности предусмотрена в статье 9 Конвенции о правах инвалидов, которая предусматривает, что государства «принимают надлежащие меры для обеспечения людям с инвалидностью доступа наравне с другими к физическому окружению, к транспорту, к информации и связи, включая информационно-коммуникационные технологии и системы, а также к другим объектам и услугам, открытым или предоставляемым для населения».

Принцип доступности имеет целью устранение преград, препятствующих тому, чтобы инвалиды могли полноценно пользоваться своими правами и вести независимую жизнь в обществе[22].

Комитет по правам инвалидов ООН провел разграничение между «обязанностью обеспечивать разумное приспособление» и «обязанностью обеспечения доступности»[23]. Если разумное приспособление предоставляется на индивидуальном уровне, то «обязанности в отношении доступности касаются целых групп лиц и должны осуществляться постепенно, но безоговорочно». Таким образом, доступность преимущественно упоминается как обязанность и ответственность государства. Тем не менее Комитет по правам инвалидов разъяснил, что в определенных обстоятельствах отказ в доступности может представлять собой одну из форм дискриминации. Комитет определил две ситуации, в которых необеспечение доступности должно рассматриваться как запрещенный акт дискриминации: а) «случаи введения в действие услуги или сооружения после принятия соответствующих стандартов доступности»; и b) «случаи наличия возможностей для обеспечения доступа к сооружению или услуге (при их создании) посредством разумного приспособления»[24].

Комитет проводит различие между безотлагательным обязательством государств обеспечить доступ к вновь созданным объектам, инфраструктуре, товарам, продуктам и услугам и обязательством устранить барьеры для доступа к тем, что уже существуют. Комитет далее разъясняет, что обеспечение доступности представляет собой обязанность ex ante, которая не требует индивидуального запроса о доступе, и безусловную обязанность, поскольку необеспечение доступа не может быть оправдано ссылкой на бремя, возлагаемое на поставщика услуг; в обоих этих аспектах обеспечение доступности отличается от предоставления разумного приспособления. В своем принятом впоследствии замечании общего порядка № 6 (2018) Комитет проводит различие между «автоматически возникающей системной обязанностью» по обеспечению доступности и «персонифицированной обязанностью, возникающей в связи с необходимостью» предоставить разумное приспособление[25].

Комитет подробно уточнил содержание обязательства, установленного статьей 9 Конвенции. В своем замечании общего порядка № 2 (2014) Комитет отмечает, что доступность неразрывно связана с запретом дискриминации, заявив следующее: До тех пор пока товары, продукты и услуги открыты или предоставляются для населения, они должны быть доступны для всех... Люди с инвалидностью должны иметь равный доступ ко всем товарам, продуктам и услугам, открытым или предоставляемым для населения таким образом, чтобы обеспечить их эффективный и равный доступ и уважение их человеческого достоинства. Этот подход основан на запрете дискриминации; лишение доступа должно рассматриваться как акт дискриминации независимо от того, является ли виновный государственным или частным субъектом[26].

Комитет по правам инвалидов отметил, что право на разумное приспособление означает незамедлительное требование и применяется «в таких ситуациях, когда потенциальный носитель обязанностей должен был понимать, что лицо, о котором идет речь, имеет инвалидность и что... могут понадобиться соответствующие меры приспособления»[27].

В своем замечании общего порядка № 2 (2014) Комитет по правам инвалидов пояснил, что «[д]оступность следует рассматривать в качестве подтверждения социального аспекта права на доступ конкретно для людей с инвалидностью», установленного, в частности, в пункте с) статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах. Комитет также провел параллель с обязательством обеспечить равный доступ к любому месту или любому виду обслуживания, предназначенному для общественного пользования, которое предусмотрено в пункте f) статьи 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации[28], признав при этом разницу между отказом в доступе на основании предрассудков и отказом, который является результатом физических или других уже существующих барьеров[29].

В 2024 году в Комитете ООН по правам инвалидов (КПИ) рассмотрен Первоначальный доклад Республики Казахстан о выполнении Конвенции о правах инвалидов. В частности, Комитет с обеспокоенностью отмечает широко распространенные отношенческие барьеры, с которыми сталкиваются лица с инвалидностью как в государственном, так и частном секторах[30].

В этой связи международным обязательством Республики Казахстан является приведение законодательства в соответствии со стандартами ООН, в том числе, предусмотренными в Конвенции о правах инвалидов и содержащимся в толковании норм Конвенции Комитетом ООН о правах инвалидов.

Таким образом, практика повторного предъявления справки об инвалидности при посадке в поезд противоречит международным стандартам защиты прав лиц с инвалидностью, включая Конвенцию о правах инвалидов ООН.

Ответ на вопрос №5 (Можно ли рассматривать требование повторного предъявления справки как неоправданное затруднение для лиц с инвалидностью, которое ставит их в неравное положение по сравнению с другими пассажирами?)

Дискриминация представляет собой нарушение принципа правового равенства без наличия какого-либо политико-правового аргумента или социально значимой цели для установления определенных различий в правовом статусе субъектов общественных отношений.

В юридической науке доказано, что инвалидность, сочетающая биологические, медицинские и социальные аспекты, есть результат взаимодействия между имеющим нарушения здоровья инвалидом и барьерами, мешающими его полному и эффективному участию в жизни общества наравне с другими, а также комплекса личностных факторов, влияющих на здоровье инвалида, и социальным и физическим окружением, в котором он находится[31].

Любая форма дискриминации, ограничения и исключения, включая немотивированный отказ в разумном приспособлении, которые ограничивают права лиц с инвалидностью или препятствуют их равноправному доступу к гражданским и основным свободам, не допустимы. Лицам с инвалидностью гарантировано равенство с остальными гражданами при осуществлении их прав на доступ к правосудию, образованию, труду, свободному выбору рода деятельности и профессии, другим общественным благам. Физическая и информационная доступность окружающей среды, транспорта, услуг и технологических решений является базовым условием личной самостоятельности людей с инвалидностью и их полноценного участия в общественной жизни. Доступность является параметром качества любого объекта и услуги для населения, включая лиц с инвалидностью.

Таким образом, требование повторного предъявления справки об инвалидности представляет собой неоправданное затруднение для лиц с инвалидностью, которое ставит их в неравное положение по сравнению с другими пассажирами, а также ущемляет их право на уважение человеческого достоинства.

Ответ на вопрос №6 (Имеет ли правомерность введение таких дополнительных требований подзаконным актом (Правилами), если в Законе такой обязанности нет? Не выходит ли данный подзаконный акт за пределы своей компетенции?)

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона РК «О правовых актах», не допускается установление в подзаконном нормативном правовом акте нормы, выходящей за пределы норм, установленных законами. В данном случае часть вторая пункта 44 Правил выходит за пределы нормы, установленной пунктом 2 статьи 67 Закона РК «О железнодорожном транспорте». На основании пункта 3 стать 10 Закона РК «О правовых актах», каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня не должен противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней.

Таким образом, является неправомерным и незаконным введение дополнительных требований к гражданам (пассажирам) в подзаконным акте (Правилами) при отсутствии таких обязанностей в Законе. Наличие дополнительных обязанностей пассажиров в Правилах свидетельствует о том, что данный подзаконный акт выходит за пределы нормы, установленной Законом РК «О железнодорожном транспорте».

_______________________________________________________________________

[1] Перед обращением в орган конституционного контроля гражданин обращался в органы прокуратуры, однако не получил ответа. Иск в суд также не привел к желаемому результату - ему было отказано в удовлетворении исковых требований. После обращения в Конституционный Суд Республики Казахстан было возбуждено конституционное производство. В ходе производства были направлены запросы в государственные органы и научные организации. Генеральная прокуратура Республики Казахстан, изучив обращение, пришла к выводу о противоречии Правил Закону «О железнодорожном транспорте» и направила протест в уполномоченный орган об устранении нарушения. В результате, Министерство транспорта Республики Казахстан приняло приказ о внесении изменений, который вступил в силу 11 апреля 2025 года, и отменило необоснованное дополнительное требование при посадке казахстанских граждан, имеющих инвалидность. Таким образом, конституционная проверка стимулировала исполнительный государственный орган к проактивному устранению нарушения до принятия итогового решения по результатам проверки. В связи с устранением нарушения в ведомственном приказе Конституционный суд прекратил производство.

[2] Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 29 марта 1999 года № 7/2 «Об официальном толковании пункта 2 статьи 13, пункта 1 статьи 14, пункта 2 статьи 76 Конституции Республики Казахстан».

[3] Нерсесянц В.С. Философия права: Учебник для вузов. - М.: Норма, 2005. С.18.

[4] А.Г. Карапетов, А.О. Рыбалов, С.В. Сарбаш. Комментарий к статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации. В кн.: Основные положения гражданского права: постатейный комментарий к статьям 1-16.1 Гражданского кодекса Российской Федерации [Электронное издание. Редакция 1.0] / А.В. Асосков, В.В. Байбак, Р.С. Бевзенко [и др.]; отв. ред. А. Г. Карапетов. - Москва: М-Логос, 2020. С.62.

[5] См.: Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 9 июля 2001 года № 11 «О представлении Сарыаркинского районного суда города Астаны о признании неконституционными положений нормативных правовых актов о введении повременного учета стоимости услуг местных сетей телекоммуникаций».

[6] Социальный кодекс Республики Казахстан от 20 апреля 2023 года № 224-VII ЗРК [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/K2300000224 (дата обращения 09.04.2025)

[7] Закон Республики Казахстан от 21 сентября 1994 года № 156 «О транспорте в Республике Казахстан» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z940007000_ (дата обращения 09.04.2025)