Реформа экологического законодательства: первые результаты и перспективы (Токмурзина Д.А., Управляющий партнер ТОО «Fortune Partners, Садртдинов Р.В., Старший менеджер юридической практики Fortune Partners)

Реформа экологического законодательства: первые результаты и перспективы

Токмурзина Дана Айтмаганбетовна

кандидат юридических наук

Управляющий партнер ТОО «Fortune Partners

Садртдинов Руслан Владимирович

магистр юридических наук

Старший менеджер юридической практики Fortune Partners

2 января 2024 года исполнилось три года со дня принятия действующего Экологического кодекса Республики Казахстан (Кодекс). Три года - это срок, когда можно подводить первые итоги, обозначать проблемы и предлагать решения, что было сделано участниками форума «Экология и бизнес», который был проведен компанией «Fortune Partners» совместно с ИС «Параграф» 24 ноября 2023 года^[1].

1.       Платить увеличенный в 8 раз платеж или получить комплексное экологическое разрешение?

С 2025 года для объектов I категории^[2], введенных в эксплуатацию после 1 июля 2021 года, необходимо получить комплексное экологическое разрешение (КЭР).

Также для 50-ти главных загрязнителей (действующих предприятий)^[3] при отсутствии КЭР с 2025 года увеличится размер платы за негативное воздействие в 2 раза, с 2028 года - в 4 раза, а с 2031 года - в 8 раз.

Одним из ключевых документов для получения КЭР являются заключения по наилучшим доступным техникам (НДТ), утверждаемые Правительством.

На конец ноября 2023 года, было разработано 16 из 30 справочников НДТ (в основном для 50-ти главных загрязнителей), которые не были утверждены. Тем не менее, ожидается, что 2024-ый год пройдет «под эгидой» выдачи КЭР для 50-ти главных загрязнителей (в первую очередь) и других объектов I категории.

В связи этим, у крупного бизнеса возникают вопросы: на что ориентироваться, при отсутствии утвержденных справочников НДТ, с учетом достаточно длительных сроков выдачи КЭР и оставшийся один год до введения в действие требований по наличию КЭР?

Кодекс предусматривает, что до утверждения Правительством заключений по НДТ операторы объектов вправе при получении КЭР ссылаться:

(i)      на справочники по НДТ по соответствующим областям их применения, разработанные в рамках Европейского бюро по комплексному контролю и предотвращению загрязнений окружающей среды;

(ii)    на решения Европейской комиссии об утверждении заключений по НДТ по соответствующим областям их применения.

При этом необходимо учитывать, что такие КЭР будут действительны и при условии соответствия заложенных в них технологических нормативов установленным в утвержденных заключениях по НДТ. Следовательно, теоретически возможна ситуация, что полученный КЭР нужно будет пересматривать после утверждения Правительством заключения по НДТ.

2.       Просрочка установки АСМ: первые штрафы ожидаются в 2024 году

Объекты I категории, введенные в эксплуатацию до 1 января 2021 г., должны были установить систему автоматизированного мониторинга эмиссий (АСМ) до 1 января 2023 г. Однако, как показала практика, установить АСМ в срок получилось далеко не у всех операторов: к осени 2023 года АСМ была установлена только на 16 из 91 объектов.

Операторы объектов I категории ссылаются на слишком сжатые сроки и объективные факторы (в том числе внешние), которые привели к нарушению сроков установки АСМ. Государственные органы со своей стороны непреклонны и считают, что о требовании по наличию АСМ было известно еще до принятия Кодекса и нет никаких оснований для переноса сроков или освобождения от ответственности.

Результаты совещаний^[4] показывают, что государство настроено решительно, вплоть до принятия мер реагирования, которые могут включать приостановку экологического разрешения. В связи с этим, ожидается, что в 2024 году начнется формирование практики по привлечению к ответственности за нарушение сроков установки АСМ.

3.       Экологические суды и оспаривание нарушений, допущенных в ходе экологических проверок

Судьи и юридические консультанты разделяют мнение, что экологические споры являются достаточно сложной категорией дел, которая требует комплексных знаний: в области юриспруденции, промышленности, химии, экологии и других отраслях.

Еще больше «усложняют» экологические споры спорные вопросы законодательства и правоприменительной практики, в том числе:

●        Возможность применения принципа охраны права на доверие в вопросах экологии (например, когда позиция уполномоченного органа противоречит заключению государственной экологической экспертизы того же органа);

●        Вопросы исторических границ санитарно-защитных зон и применения обратной силы закона для предприятий, введенных в эксплуатацию в советское время;

●        Неопределенность законодательства при определении периода нарушения в случае превышений нормативов (с момента последнего государственного или производственного контроля);

●        Невозможность обжалования отдельных действий государственных органов в ходе проверки (например, отбор проб с нарушениями и другие процедурные нарушения), а также результатов прокурорских проверок.

В связи с вышеизложенным, нам видится конструктивным предложение судьи Верховного Суда Республики Казахстан Шермухаметова Бейбута Бекмухаметовича о создании в Казахстане экологических судов на основании опыта зарубежных стран^[5]. В рамках таких судов было бы возможно комплексное рассмотрение спора с учетом взаимодействия нескольких отраслей (административное судопроизводство, производство по административным правонарушениям, гражданское судопроизводство).

Еще одним предложением, заслуживающим внимания, является введение сокращенного судопроизводства по оспариванию актов о назначении проверки, а также по нарушениям, допускаемым в ходе контроля и надзора, по аналогии с институтом следственного судьи в Уголовно-процессуальном кодексе РК. Мы надеемся, что данное изменение позволит признать незаконной проверку до ее завершения, что достаточно проблематично в сегодняшних реалиях.

4.       Запрет на добычу твердых полезных ископаемых на водных объектах

Одной из актуальных проблем Казахстана на сегодня является дефицит воды, который к 2040-ому году может достичь 12-15 млрд куб. м.^[6]. Данную проблему призван решить новый Водный кодекс Республики Казахстан.

Вместе с тем, в проекте нового Водного кодекса имеются противоречия с действующим законодательством, которые могут затронуть интересы целых отраслей экономики.

Так в проекте установлен запрет на добычу твердых полезных ископаемых на водных объектах. Как отмечает разработчик законопроекта, данный запрет не является новым и был установлен еще в Кодексе «О недрах и недропользовании»^[7]. Однако согласно переходным положениям Кодекса «О недрах и недропользовании» указанный запрет не распространяется на контракты, заключенные до 29 июня 2017 года.

Аналогичное переходное положение не предусмотрено в проекте Водного кодекса на конец ноября 2023 г., что вызывает озабоченность у недропользователей, имеющих горный отвод с объектами, которые можно условно приравнять к водным (например, места скопления талых вод).

Вопрос классификации водных объектов также вызывает вопросы, например, распространение правового режима водных объектов на искусственные пруды-накопители и пруды-испарители.

Полагаем, что все вышеуказанные вопросы следует детально обсудить при рассмотрении законопроекта в Парламенте, при этом мы отмечаем открытость депутатов Мажилиса и Сената к предложениям (с нашей стороны соответствующие предложения были направлены в Мажилис и Сенат).

5.       Отходы: приоритет переработки или пополнения бюджета?

Кодекс установил в области управления отходами принцип иерархии, который заключается в приоритете определенных действий при обращении с отходами в следующем порядке:

1) предотвращение образования отходов;

2) подготовка отходов к повторному использованию;

3) переработка отходов;

4) утилизация отходов;

5) удаление отходов.

Несмотря на указанный принцип, правоприменительная практика складывается так, что для крупных образователей отходов менее рискованным (по сути, приоритетным) является захоронение отходов (удаление), чем их переработка или утилизация.

Это вызвано следующими факторами:

●        Пробелы законодательства (до сих не утверждены правила и критерии утраты статуса отходов, неурегулированный механизм лабораторных исследований при определении опасности отходов);

●        Приоритет фискальной политики в работе государственных органов (при переработке отходов государство не получает плату за захоронение отходов, в связи с чем результаты некоторых проверок фактически создают препятствия для переработки отходов «в угоду» захоронению);

●        Неправильное понимание принципа «загрязнитель платит» и необоснованное привлечение к ответственности образователя отходов при нарушениях, допущенных организацией, осуществляющей восстановление отходов.

С учетом вышеуказанных вопросов, мы согласны с мнением Байкулова Шынболата Абдрасиловича, Председателя Казахстанской ассоциации по управлению отходами «KazWaste», что кардинально данный вопрос решит только концептуальное изменение политики государства в сфере обращения с отходами и установление KPI в виде объема переработанных/утилизированных отходов. Также считаем возможным пересмотра судебной практики, с учетом возможности применения принципа иерархии в административном судопроизводстве наряду с другими принципами.

В завершение, хотелось бы отметить, что несмотря на имеющиеся проблемы и вопросы, экологическое законодательство имеет механизмы, которые позволят соблюсти баланс между развитием бизнеса и улучшением окружающей среды Казахстана.

Ключевую роль в достижении данной цели, на наш взгляд, играет исполнительная власть, которой вероятно следует пересмотреть свои подходы в правоприменении с переходом к концепции создания благоприятной окружающей среды в Казахстане.