Законодательное обеспечение инвестирования в окружающую природную среду (Балюк Г.И., Киевский национальный университет имени Тараса Шевченко, доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент НАПрН Украины)

Законодательное обеспечение инвестирования в окружающую природную среду

Балюк Галина Ивановна

Киевский национальный университет

имени Тараса Шевченко,

доктор юридических наук, профессор,

член-корреспондент НАПрН Украины

Выступление на XV Юбилейной Международной Атырауской правовой конференции «Недропользование - основа экономики Республики Казахстан» (28 апреля 2017 года)

Одной из наиболее важных составляющих правовой системы государств СНГ является экологическое законодательство, неотъемлемой частью которого выступает горное законодательство (законодательство о недрах). Участникам XV Юбилейной Международной Атырауской правовой конференции «Недропользование - основа экономики Республики Казахстан» предложено к рассмотрению в рамках одной сессии тему «Недропользование и инвестиционный климат в Республике Казахстан: вызовы времени».

Отметим, однако, что недра это всего лишь один из, хотя и чрезвычайно важных, объектов законодательного регулирования нормами экологического законодательства и других отраслей.

В связи с этим предлагаем расширить сферу обсуждаемых проблем, которые, на наш взгляд, являются общими для государств, представленных участниками конференции и объединяющими их, в частности речь идет об инвестировании в окружающую природную среду.

Следует констатировать тот факт, что многие вопросы, касающиеся правовых основ экологии, до сих пор остаются недостаточно разработанными на теоретическом уровне, что сказывается на процессе подготовки и принятия нормативно-правовых актов в этой области. Подчеркнем еще раз, что одним из таких важных вопросов, имеющих значение не только для отдельно взятого государства, а - международное значение, является инвестирование в окружающую природную среду.

Состояние окружающей природной среды заставляет сегодня по-новому подойти к определению правовых основ взаимодействия общества, человека и природы. И решение проблем, связанных с загрязнением среды обитания человека, истощением и удорожанием природных ресурсов возможно, на наш взгляд, при одновременном решении экологической, социальной и экологической составляющих деятельности общества.

Возникают вполне закономерные вопросы, имеющие как теоретическое, так и практическое значение, касающиеся, например, понятийного аппарата, в частности таких понятий, как: «инвестиции в окружающую среду», и «инвестирование в окружающую природную среду»; состав правоотношений в сфере инвестирования в окружающую природную среду, соответственно: субъекты, объекты, содержание указанных правоотношений; виды договоров инвестирования в окружающую природную среду; понятие договора инвестирования в окружающую природную среду и ряд других.

Поиск ответов на эти вопросы может объединить наши творческие коллективы ученых и практиков различных государств. А пока, с целью инициировать дискуссию по ряду проблем, позволим высказать некоторые соображения, которые никоим образом не являются категоричными и завершенными.

На наш взгляд, инвестирование в окружающую природную среду - это все виды имущественных и интеллектуальных ценностей, вкладываемых в объекты окружающей природной среды и направленных на снижение и ликвидацию негативного и антропогенного влияния на окружающую среду, сохранение, улучшение и рациональное использование природных ресурсов и обеспечение экологической безопасности в интересах жизни и здоровья людей.

При предложенном выше понимании «инвестирования в окружающую природную среду», изложенном выше, можно было бы предложить и другое понятие: «инвестирование в окружающую природную среду», понимая последнее как деятельность граждан, юридических лиц и государства касательно реализации инвестиций, направленных на снижение и ликвидацию негативного антропогенного влияния на окружающую природную среду, сохранение, улучшение и рациональное использование природных ресурсов, а также обеспечение экологической безопасности в интересах жизни и здоровья населения.

Что касается такого элемента состава правоотношений в сфере инвестирования в окружающую природную среду, как субъекты указанных правоотношений, на наш взгляд, в первую очередь, ими являются: 1) государство в лице государственных органов; 2) инвесторы и участники инвестиционной деятельности, которыми могут быть физические лица (граждане Украины, иностранные граждане, лица без гражданства), юридические лица Украины и иностранных государств, государства, объединения граждан; 3) негосударственные организации (например, Фонд целевых (зеленых инвестиций); 4) международные организации.

Еще один вопрос, на который, на наш взгляд, необходимо дать ответ: что выступает (или может выступать) в качестве объекта правоотношений в сфере инвестирования в окружающую природную среду?

Считаем, что объектом таких правоотношений является окружающая природная среда, включающая в себя совокупность природных и природно-социальных условий и процессов, природные ресурсы, как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и те, которые не используются в данный период (земля, недра, воды, атмосферный воздух, лес и другая растительность, животный мир), ландшафты и другие природные комплексы.

Особо хотелось бы выделить международные объекты окружающей среды, такие как: атмосферный воздух, озоновый слой, космическое пространство, Антарктида, Мировой океан.

Это еще одно доказательство того, что решение проблемы инвестирования в окружающую природную среду требует четкого взаимодействия национальных норм с международно-правовыми нормами универсального, регионального и локального характера.

Особого внимания требует изучение правовой природы договора в сфере инвестирования в окружающую природную среду, как одного из видов эколого-правового договора. Договор в сфере инвестирования в окружающую природную среду является договором, конкретизирующим договорные отношения в сфере экономико-правового механизма охраны окружающей среды.

И, безусловно, хотелось бы, в порядке обмена опытом, остановиться на проблемах, связанных с инвестированием в окружающую среду в Украине.

Основой для формирования государственно-правовой экологической политики в целом и государственно-правовой политики инвестирования в окружающую природную среду в частности послужили, на наш взгляд, ряд событий международного уровня (Стокгольмская конференция по вопросам окружающей природной среды (1972 г.), Всемирная конференция в Рио-де-Жанейро (1992 г.), Конференции министров экологии государств Европы (1991, 1993, 2003 г.г. и др.).

Кроме того, Конституция Украины, принятая в 1996 году (с последующими изменениями) содержит достаточно широкий комплекс норм, определяющих основы современного экологического законодательства Украины.

Закон Украины «Об основных началах (стратегии) государственной экологической политики Украины на период до 2020 года» целью национальной экологической политики определяет стабилизацию и улучшение состояния окружающей природной среды государства путем интеграции экологической политики в социально-экономическое развитие Украины для гарантирования экологической безопасности окружающей среды для здоровья и жизни населения, внедрения экологически сбалансированной системы природопользования и сохранения природных экосистем.

Вероятно, нет необходимости доказывать очевидное: окружающая природная среда требует сегодня значительных капиталовложений.

Принимая во внимание критическое состояние окружающей природной среды в Украине, а также сложную экономическую ситуацию в Украине, вполне закономерно стоит задача поиска дополнительных источников финансирования мероприятий касательно охраны, оздоровления, обеспечения экологической безопасности окружающей природной среды.

Одним из источников такого финансирования является инвестирование в окружающую природную среду. В Законе Украины, указанном нами выше, предусмотрено, что среди основных инструментов реализации национальной экологической политики находятся экономические и финансовые механизмы, среди которых названо и инвестирование в окружающую природную среду.

Анализ законодательства Украины в сфере инвестирования в окружающую природную среду свидетельствует об отсутствии единой системы нормативно-правового регулирования этой сферы общественных отношений. Подтверждением такого вывода является реальная действительность состояния нормативного массива в этой сфере, который свидетельствует о наличии, как минимум, четырех групп нормативно-правовых актов: 1) нормативно-правовые акты экологического законодательства; 2) нормативно-правовые акты в сфере инвестиционной деятельности; 3) нормативно-правовые акты по вопросам иностранного инвестирования; 4) международные договоры.

Однако до настоящего времени государственно-правовая политика в сфере инвестирования в окружающую природную среду является недостаточно определенной (отсутствует нормативно-правовой акт, который предусматривал бы механизм осуществления инвестирования в окружающую природную среду, льготы при инвестировании в указанную среду, условия предоставления государственной поддержки; отсутствует и главный орган в системе центральных органов исполнительной власти по вопросам формирования и реализации политики инвестирования в окружающую природную среду и др.).

Статистика свидетельствует, что основными инвесторами в окружающую природную среду в Украине являются юридические лица - субъекты частного права, а не государственные органы. Однако действующим законодательством Украины не предусмотрены эффективные механизмы привлечения инвестиций, вкладываемых указанными субъектами в окружающую среду, что еще раз свидетельствует о несовершенстве законодательства, определяющего правовую природу инвестирования в окружающую природную среду.

И еще один вопрос. Инвестирование в окружающую среду тесно связано с задачей обеспечения экологической безопасности граждан. Основной Закон Украины закрепляет положение о том, что обеспечение экологической безопасности и поддержание экологического равновесия на территории Украины, предотвращение последствий Чернобыльской катастрофы - катастрофы планетарного масштаба, сохранение генофонда Украинского народа является обязанностью государства (ст.16). Безусловно, это важная норма, однако с позиции сегодняшнего дня ее терминология и содержание вызывают ряд вопросов. Что касается терминологии, на наш взгляд, вряд ли правомерно сохранять в Конституции за государством обязанность поддерживать экологическое равновесие. Объяснить можно это тем, что достижение указанной выше цели, как, кстати, и само понятие «поддержание экологического равновесия», являются проблематичными, прежде всего исходя из теории систем, синергетики и естественных наук и поэтому не может исходить как требование Конституции, которая закрепляет правовые нормы наивысшей юридической силы.

На наш взгляд, чтобы государство служило народу, в Конституции должны быть закреплены реально выполнимые обязанности государства, обеспечивающие социальную и экологическую ориентацию его экологии. Анализ зарубежного законодательства свидетельствует о том, что в конституциях некоторых государств такое требование (пусть и частично) учитывается. Например, Конституция Республики Беларусь устанавливает, что «государство осуществляет регулирование экологической деятельности в интересах человека и общества, обеспечивая направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях» (ч.5 ст.13).

Главная идея, лежащая в основе принципа социального государства - государство несет ответственность за обеспечение основных потребностей своих граждан. Одной из наиважнейших потребностей каждого человека является потребность в чистой, благоприятной для жизни и здоровья окружающей среде, в частности окружающей природной среде. Это требует закрепления в Конституции обязанности государства гарантировать своим гражданам не просто достойный жизненный уровень, общественную и экономическую безопасность, но, что особенно важно, - безопасность экологическую. Для того, чтобы государство выполняло такую обязанность, оно должно проводить стабильную регулятивную политику в экономической, социальной и экологической сферах деятельности, особая роль в реализации которой принадлежит инвестированию в окружающую природную среду.

Важная роль в решении поднятых вопросов, принадлежит представителям эколого-правовой науки Украины. К сожалению, сегодня есть основания говорить о том, что экологическое законодательство в своем развитии фактически перестало опираться на научные разработки. Углубился разрыв между тем, что предлагала и предлагает наука экологического права, и как развивалась и развивается законодательная практика. Но эта тема уже отдельного разговора.