Некоторые вопросы административно-правовой ответственности за нарушения антимонопольного законодательства Республики Казахстан (Бекишева Сбигуль, Докторант Московского университета МВД России, к.ю.н., доцент)

Некоторые вопросы административно-правовой ответственности за нарушения антимонопольного законодательства Республики Казахстан

Бекишева Сбигуль

Докторант Московского университета

МВД России, к.ю.н., доцент

VIII международная Атырауская правовая конференция «Актуальные вопросы и анализ практики применения законодательства в нефтегазовой отрасли Республики Казахстан» (г. Атырау, 9 апреля 2010 г.)

Вопросы административно-правовой ответственности за нарушения антимонопольного законодательства Республики Казахстан требуют особого внимания и разъяснения, что связано с существенными изменениями и дополнениями, внесенными в административное и антимонопольное законодательство Республики Казахстан.  

На момент принятия Кодекса РК об административных правонарушениях от 30 января 2001 года [1] в нем содержалась одна статья, посвященная ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.

В ст.147 «Нарушение антимонопольного законодательства» указывалось следующее:

«1. Ограничение конкуренции, недобросовестная конкуренция, злоупотребление доминирующим положением на рынке, а равно иное нарушение антимонопольного законодательства, если эти деяния не причинили крупный ущерб гражданину, организации, государству, -  

влекут штраф на граждан в размере до пятидесяти, на индивидуальных предпринимателей и должностных лиц - в размере до ста, на юридических лиц - в размере до одной тысячи месячных расчетных показателей.  

2. Те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, предусмотренного частью первой настоящей статьи, -  

влекут штраф на граждан в размере до восьмидесяти, на индивидуальных предпринимателей и должностных лиц - в размере до ста пятидесяти, на юридических лиц - в размере до тысячи пятисот месячных расчетных показателей».

Первое изменение в данную статью было внесено Законом Республики Казахстан «О внесенииизменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административныхправонарушениях» от 5 декабря 2003 года № 506-II.

Во-первых, изменилась формулировка последствий деяния: вместо словосочетания «если эти деяния не причинили крупный ущерб гражданину, организации, государству» указывается «если эти деяния не содержат признаков уголовно наказуемого деяния и не повлекли получения дохода».

В-вторых, появилась часть 3: «3. Деяния, предусмотренные частью первой настоящей статьи, повлекшие получение дохода, -

влекут штраф на граждан в размере от пятидесяти до ста, на индивидуальных предпринимателей и должностных лиц - в размере от ста до четырехсот, на юридических лиц - в размере от тысячи до двух тысяч месячных расчетных показателей с конфискацией доходов, денег, ценных бумаг, полученных вследствие совершения административного правонарушения».

В-третьих, изменились санкции в ч.2 статьи в сторону увеличения: «влекут штраф на граждан в размере от пятидесяти до ста, на индивидуальных предпринимателей и должностных лиц - в размере от ста до четырехсот, на юридических лиц - в размере от тысячи до двух тысяч месячных расчетных показателей». При этом установлены минимальные и максимальные размеры штрафа.

В соответствии с Законом РК «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» от 20 января 2006 года изменения коснулись увеличения суммы штрафа, как для физических, так и для юридических лиц, установления минимального и максимального размеров штрафа, а также дифференциации юридических лиц на субъектов малого или среднего предпринимательства, субъектов крупного предпринимательства.

Кроме того, Кодекс был дополнен статьей 147-1 «Нарушение законодательства о государственной монополии», в которой была установлена ответственность за несоблюдение субъектом государственной монополии установленных законодательством Республики Казахстан о государственной монополии ограничений, что влекло смехотворно малые размеры штрафа - в размере от двухсот до трехсот месячных расчетных показателей.

Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам контроля и регулирования деятельности субъектов естественной монополии и субъектов рынка, занимающих доминирующее положение на соответствующем товарном рынке» от 7 июля 2006 года существенно дополнил содержание КоАП РК по вопросам установления ответственности за нарушения антимонопольного законодательства.

Сущность внесенных изменений и дополнений заключалась в выделении нескольких самостоятельных составов нарушений антимонопольного законодательства из когда-то единой и единственной статьи 147, посвященной нарушениям антимонопольного законодательства. Появилось несколько новых статей: статья 147-2 «Неправомерные действия субъектов рынка при экономической концентрации», статья 147-3 «Невыполнение решений антимонопольного органа. Нарушение обязательств по предоставлению информации и создание препятствий доступу в помещения и на территорию», статья 147-4 «Антиконкурентные действия государственных органов, недобросовестная конкуренция», статья 147-5 «Нарушение законодательства о естественных монополиях».

Сама статья 147 изменила наименование и содержание. Она стала называться «Антиконкурентные соглашения (согласованные действия) субъектов рынка, злоупотребление доминирующим (монопольным) положением».

Статьи 147-2 «Неправомерные действия субъектов рынка при экономической концентрации» и статья 147-3 «Невыполнение решений антимонопольного органа. Нарушение обязательств по предоставлению информации и создание препятствий доступу в помещения и на территорию» существенно усилили позицию антимонопольного органа.  

Так, в ст.147-2 «Неправомерные действия субъектов рынка при экономической концентрации» установлена административная ответственность за экономическую концентрацию субъектов рынка без получения разрешения антимонопольного органа в случае, если наличие такого разрешения необходимо, за невыполнение субъектами рынка, участвующими в экономической концентрации, требований и обязательств, которыми было обусловлено решение о предоставлении разрешения на экономическую концентрацию.

В ст.147-3 «Невыполнение решений антимонопольного органа. Нарушение обязательств по предоставлению информации и создание препятствий доступу в помещения и на территорию» предусмотрены санкции за невыполнение решения (предписания) или выполнение его не в полном объеме, непредоставление информации либо предоставление информации в неполном объеме антимонопольному органу в установленные сроки, за предоставление недостоверной и (или) ложной информации антимонопольному органу, за создание препятствий должностным лицам антимонопольного органа, проводящим расследование, в доступе в помещения и на территорию.

Также согласно Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам контроля и регулирования деятельности субъектов естественной монополии и субъектов рынка, занимающих доминирующее положение на соответствующем товарном рынке» от 7 июля 2006 года была выделена самостоятельная статья 147-4 «Антиконкурентные действия государственных органов, недобросовестная конкуренция», предусматривающая ответственность за антиконкурентные действия государственных органов и за недобросовестную конкуренцию.

КоАП РК дополнен статьей 147-5 «Нарушение законодательства о естественных монополиях».

Последние изменения и дополнения были внесены в КоАП РК Законом РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам конкуренции» от 25 января 2008 года. Они были обусловлены принятием нового Закона РК «О конкуренции» от 25 декабря 2008 года [2], который определяет правовые основы защиты прав субъектов рынка и потребителей от монополистической деятельности, ограниченной настоящим Законом, антиконкурентных действий государственных органов и недобросовестной конкуренции.  

Статья 147 теперь носит название «Монополистическая деятельность» и повторяет некоторые положения Закона РК «О конкуренции».

Статья состоит из четырех частей против одной в предыдущей редакции.

В первой части предусмотрена ответственность за антиконкурентные соглашения субъектов рынка, запрещенные законодательным актом Республики Казахстан в области защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния. Во второй части - за Антиконкурентные согласованные действия субъектов рынка, запрещенные законодательным актом Республики Казахстан в области защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния. В третьей - за злоупотребления субъектами рынка своим доминирующим или монопольным положением, запрещенные законодательным актом Республики Казахстан в области защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния. В четвертой части предусмотрена повторность правонарушения: за действия, предусмотренные частями первой, второй и третьей настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания предусмотрено более суровое наказание.

Изменились размеры штрафов для нарушителей. Тогда как для индивидуальных предпринимателей сумма штрафа стала более определенной - в размере ста пятидесяти месячных расчетных показателей (в старой редакции было предусмотрено - от ста до двухсот месячных расчетных показателей), то для юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, наказание ужесточилось: если раньше был предусмотрен штраф в размере десяти процентов от дохода (выручки), полученного в результате осуществления монополистической деятельности, то теперь помимо указанной суммы штрафа возможна конфискация монопольного дохода, полученного в результате осуществления монополистической деятельности не более чем за один год.

Кроме того, в данной статье теперь предусмотрена ответственность и для должностных лиц. Так, по ч.1, 2 и 3 на них может быть наложен штраф в размере ста пятидесяти месячных расчетных показателей.

По ч.4 ст.147 размеры штрафов для нарушителей удваиваются: «Действия, предусмотренные частями первой, второй и третьей настоящей статьи, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, - влекут штраф на должностных лиц, индивидуальных предпринимателей в размере трехсот месячных расчетных показателей, на юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства, — в размере десяти, на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, — в размере двадцати процентов от дохода (выручки), полученного в результате осуществления монополистической деятельности, с конфискацией монопольного дохода, полученного в результате осуществления монополистической деятельности не более чем за один год». При этом для юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства однозначно предусмотрена конфискация монопольного дохода, полученного в результате осуществления монополистической деятельности не более чем за один год.

Новым является и то, что к данной статье появилось примечание:

«Субъект рынка, совершивший административное правонарушение в виде антиконкурентного соглашения или антиконкурентных согласованных действий, может быть освобожден судьей от конфискации монопольного дохода при совокупном соблюдении следующих условий:

1) к моменту, когда субъект рынка заявляет антимонопольному органу об антиконкурентных соглашениях или согласованных действиях, антимонопольный орган не получал информации о данных антиконкурентных соглашениях или согласованных действиях из других источников;

2) субъект рынка предпринимает срочные меры по прекращению своего участия в антиконкурентных соглашениях или согласованных действиях;

3) субъект рынка сообщает полную информацию о фактах антиконкурентных соглашений или согласованных действий на протяжении всего расследования с момента заявления;

4) добровольного возмещения субъектом рынка ущерба потребителям, причиненного в результате совершения антиконкурентных соглашений или согласованных действий».

Статьи 147-1 «Нарушение законодательства о государственной монополии» и 147-2 «Неправомерные действия субъектов рынка при экономической концентрации» остались без очередных изменений.

Статья 147-3 «Невыполнение предписания антимонопольного органа. Нарушение обязательств по предоставлению информации и создание препятствий доступу в помещения и на территорию» подверглась небольшому изменению. Так, если раньше говорилось о невыполнении решения (предписания) антимонопольного органа, то теперь речь идет только о невыполнении предписания. И это вполне оправдано. Дело в том, что решения антимонопольного органа могут быть различными, например, решение о прекращении расследования нарушения антимонопольного законодательства, вряд ли физические лица, должностные лица, индивидуальные предприниматели либо юридические лица-предприниматели, станут оспаривать данное решение и препятствовать ему.  

Что же касается предписаний, то они, являясь мерами административного пресечения, могут быть невыполненными или выполненными не в полном объеме со стороны хозяйствующих субъектов и государственных органов.

Статья 147-4 «Антиконкурентные действия государственных органов, недобросовестная конкуренция» также претерпела изменения. Она была дополнена частью 3:

«3. Действие, предусмотренное частью второй настоящей статьи, совершенное повторно в течение года после наложения административного взыскания, —

влечет штраф на должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, на юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства, — в размере от трехсот пятидесяти до четырехсот, на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, — в размере от тысячи пятисот до двух тысяч месячных расчетных показателей».

Существенно расширено содержание статьи 147-5 «Нарушение законодательства Республики Казахстан о естественных монополиях и регулируемых рынках». Здесь появились новые положения, предусматривающие ответственность за непредоставление субъектом естественной монополии в уполномоченный орган, осуществляющий руководство в сферах естественных монополий и на регулируемых рынках, информации, отчета, уведомления установленных форм, а равно предоставление информации, отчета, уведомления установленных форм с нарушением установленных сроков, за те же действия (бездействие), совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, предусмотренного частью первой настоящей статьи, несоблюдение субъектом естественной монополии ограничений, а равно неисполнение или ненадлежащее исполнение субъектом естественной монополии обязанностей, установленных законодательством Республики Казахстан о естественных монополиях и регулируемых рынках, повлекшие получение дохода (выручки).

Анализ изменений, внесенных в КоАП РК по вопросам административно-правовой ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, а также самого антимонопольного законодательства, позволяет сделать несколько выводов.

Во-первых, до сих пор открытым остается вопрос о том, следует ли разграничивать антимонопольное законодательство и законодательство о естественных монополиях и регулируемых рынках, так как наряду с Законом РК «О конкуренции» действует Закон Республики Казахстан «О естественных монополиях и регулируемых рынках» от 9 июля 1998 года № 272-I [3].  

Некоторые авторы считают, что «в антимонопольное законодательство не входят многочисленные нормативные акты в сфере государственных и естественных монополий. Этой сфере присущ особый режим регулирования конкуренции и монополии, в рамках которого конституционный принцип свободы экономической деятельности ограничивается в пользу публичных интересов, экономической эффективности, соображений фискального или социального характера, научно-технического прогресса и т.д.» [4].

Исходя из анализа содержания некоторых норм об административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства РК, можно прийти к такому же выводу, так как наказания в данной сфере для субъектов государственной монополии сильно отличаются от наказаний для иных субъектов. Так, несоблюдение субъектом государственной монополии установленных законодательством Республики Казахстан о государственной монополии ограничений влечет за собой штраф в размере от двухсот до трехсот месячных расчетных показателей, тогда как для иных субъектов рынка за антимонопольные правонарушения предусмотрены гораздо большие штрафы, особенно для юридических лиц (например, для субъектов малого или среднего предпринимательства, - в размере пяти, для субъектов крупного предпринимательства, - в размере десяти процентов от дохода (выручки), полученного в результате осуществления монополистической деятельности).

Во-вторых, налицо взаимосвязь и взаимодополнение административного и антимонопольного законодательства Республики Казахстан.  

Первая редакция ст.147 КоАП РК требовала дополнительного толкования, так как в ней в сжатой форме перечислялись такие нарушения, как ограничение конкуренции, недобросовестная конкуренция, злоупотребление доминирующим положением на рынке, а равно иное нарушение антимонопольного законодательства. В чем же конкретно проявлялись данные деяния - в статье не указывалось. Однако в антимонопольном законодательстве РК давался подробный перечень правонарушений в данной области. Например, в ст.37 Закона РК «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности» от 7 июля 2006 года указывалось, что нарушениями данного закона являются: 1) антиконкурентные соглашения (согласованные действия); 2) злоупотребление доминирующим (монопольным) положением; 3) антиконкурентные действия государственных органов; 4) невыполнение решения (предписания) антимонопольного органа либо выполнение его не в полном объеме; 5) экономическая концентрация без получения соответствующего разрешения антимонопольного органа в случае, если наличие такого разрешения необходимо; 6) непредоставление информации антимонопольному органу в установленные сроки либо предоставление информации не в полном объеме; 7) предоставление недостоверной и (или) ложной информации антимонопольному органу; 8) создание препятствий должностным лицам антимонопольного органа в доступе в помещения и на территорию проверяемого субъекта рынка, государственного органа, в отношении которых проводится расследование, при выполнении ими своих функций; 9) невыполнение участниками экономической концентрации требований и обязательств, которыми было обусловлено решение о предоставлении разрешения на экономическую концентрацию.

В настоящее время указанные правонарушения охвачены статьями КоАП РК, хотя в самом Законе РК «О конкуренции» от25 декабря 2008 года отдельный перечень антимонопольных правонарушений уже не приводится.

В-третьих, не ясна природа мер антимонопольного реагирования. Согласно ст.69 Закона РК «О конкуренции» всоответствии с установленными полномочиями антимонопольный орган вправе:

1) давать субъектам рынка обязательные для исполнения предписания о:

- прекращении нарушений настоящего Закона и (или) устранении их последствий;

- восстановлении первоначального положения;

- расторжении или изменении договоров, противоречащих настоящему Закону;

- заключении договора с другим субъектом рынка в случае, если нарушением является необоснованный отказ, либо уклонение от заключения договора с определенными продавцами (поставщиками) либо покупателями;

2) давать государственным органам обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении принятых ими актов, о прекращении нарушений, а также расторжении или изменении заключенных ими соглашений, противоречащих настоящему Закону;

3) рассматривать дела об административных правонарушениях в области защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности и налагать административные взыскания в порядке, установленном Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях;

4) обращаться в суд с исками и заявлениями, а также участвовать в процессах при рассмотрении судами дел, связанных с применением и нарушением антимонопольного законодательства Республики Казахстан.

Меры воздействия на субъектов монополистической деятельности, связанные с выдачей предписаний, можно отнести к мерам административного пресечения, так как они также выносятся в административном порядке, поскольку имеют публично-правовой характер и исходят от административных органов. Однако, некоторые из них (восстановление первоначального положения, расторжение договора или внесение в него изменения, предписание о заключении договора с другим субъектом рынка) по сути совпадают с гражданско-правовыми санкциями.

В-четвертых, вызывает искреннее недоумение содержание Главы 9 «Выявление нарушений антимонопольного законодательства Республики Казахстан» Закона РК «О конкуренции». Уже сама терминология, используемая здесь («предварительное рассмотрение сведений о нарушениях антимонопольного законодательства», «расследование нарушений антимонопольного законодательства»), позволяет проводить аналогию с уголовным расследованием («предварительное следствие» («предварительное расследование»). Непонятно, почему у Антимонопольного комитета столько полномочий?  

Например, Антимонопольный орган проводит предварительное рассмотрение сведений о нарушениях антимонопольного законодательства Республики Казахстан в срок, не превышающий одного месяца со дня их поступления. В случае недостаточности фактических данных, позволяющих антимонопольному органу сделать вывод о наличии или об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства Республики Казахстан, антимонопольный орган для сбора и анализа дополнительных фактических данных вправе продлить срок предварительного рассмотрения, но не более чем на один месяц.

Само расследование нарушений антимонопольного законодательства Республики Казахстан проводится в срок, не превышающий двух месяцев со дня издания приказа о проведении расследования нарушений антимонопольного законодательства Республики Казахстан. Срок расследования дела может быть продлен антимонопольным органом, но не более чем на два месяца.

Возникает вопрос, почему обычная проверка в рамках государственного контроля превратилась в особую форму производства? Ведь для проверок установлены определенные сроки, а здесь сроки сродни срокам уголовного преследования.  

Объем полномочий Антимонопольного органа, осуществляемый при расследовании нарушений антимонопольного законодательства, также находится «на грани фола», так как весьма и весьма напоминает оперативно-розыскную деятельность, которая может осуществляться только специально уполномоченными органами государства.

Список литературы:

1. Кодекс РК об административных правонарушениях от 30 января 2001 года. - Алматы, 2010.

2. Закон РК «О конкуренции» от 25 декабря 2008 года /Справочная правовая система ЮРИСТ.  

3. Закон РК «О естественных монополиях и регулируемых рынках» от 9 июля 1998 года /Справочная правовая система ЮРИСТ.  

4. Еременко В.И. Источники российского антимонопольного законодательства //Адвокат. 2000. № 1.