|
|
|
В поисках оптимальной модели
С. Журсимбаев д.ю.н., профессор
Преступления экономического характера были во все времена. Ранее борьба с преступностью в сфере с экономической направленностью в основном велась Отделом по борьбе с хищениями социалистической собственности (ОБХСС) МВД Республики. Тогда экономических и коррупционных преступлений было намного меньше, поскольку существовала плановая экономика, а также строго контролируемый порядок движения товаров и денежных средств. И самое главное, жажда наживы у большинства лиц не доминировала над интересами законности. С переходом на рыночную экономику в Казахстане произошло существенное смещение нравственных принципов. За эти годы настойчиво трансплантировались чуждые национальному менталитету ценностные ориентации. Обман, мошенничество, незаконное использование служебных положений и продажа интересов страны перестали быть для большинства особо осуждаемыми и безнравственными. В очень выгодных условиях оказались чиновники, которые имели возможность злоупотреблять доверенной им властью в личных интересах и получать неоправданную личную выгоду, льготы и преимущества, а также заниматься взяточничеством. Чем весомее должность, тем выше были получаемые дивиденды. Законность оказалась на обочине. Для успокоения населения властями использовался посыл, что «рынок обеспечит внутренне естественные стимулы соблюдения законов». Вместе с тем, становление рыночных отношений в стране потребовало существенного переустройства всей государственной системы, что повлекло и создания специализированного правоохранительного органа по борьбе с правонарушениями в сфере экономики. К сожалению, сегодняшние результаты деятельности данного органа по борьбе с теневой экономикой и преступностью в этой сфере оказались неутешительными. Как сообщил Президент Республики К.Токаев по официальным оценкам около 25% ВВП, а по данным Всемирного банка 40% - находятся в серой зоне. Обороты преступных групп, занимающихся обналичиванием денег, исчисляются триллионами тенге. Также Глава государства отметил низкий уровень собираемости таможенных платежей и о широком применении практики недостоверного декларирования. Только на границе с Китаем такое количество фактов составило около 50 тыс., и это в период пандемии и повсеместных локдаунов. Расхождение в зеркальной статистике с Китаем - более 5 млрд. долларов. В то же время если посмотреть на историю развития и формирования специализированного органа по борьбе с экономическими правонарушениями, то наглядно виден недостаточный уровень квалификации в этом вопросе уполномоченных должностных лиц в государстве. Посмотрите на этапы становления: 6 июня 1994 г. Кабинетом Министров в составе налоговой службы Министерства финансов было образовано Управление налоговой милиции. 14 августа 1996 г. Указом Президента налоговая служба была выделена из состава Министерства финансов. И был образован Государственный налоговый комитет, в составе которого находилась налоговая полиция. 22 апреля 1997 г. налоговая служба вновь включена в состав Министерства финансов в виде Департамента налоговой полиции. При этом налоговой полиции были впервые приданы функции предварительного следствия. 8 декабря 1997 г. налоговая служба представлена самостоятельными структурными подразделениями: Налоговым комитетом и Департаментом налоговой полиции с их территориальными органами в составе Минфина. 6 мая 1998 г. Указом Президента Республики на базе упраздняемых Департамента налоговой полиции Министерства финансов и Департамента экономической полиции МВД был образован Комитет налоговой полиции. Функции борьбы с экономическими и коррупционными преступлениями были объединены в один орган, а 12 октября 1998 года Комитет налоговой полиции вошел в состав вновь образованного Министерства гос.доходов РК. 22 января 2001 г. было образовано Агентство финансовой полиции как центральный исполнительный орган, не входящий в состав Правительства с передачей ему функций и полномочий упраздняемого Комитета налоговой полиции и Академии налоговой полиции Министерства гос.доходов. 22 декабря 2003 г. был подписан Указ, которым на базе Агентства финансовой полиции образовано Агентство по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция). 25 февраля 2005 г. Агентство Республики по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) стало государственным органом, непосредственно подчиненным Президенту Республики. 6 августа 2014 г. Агентство по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) было упразднено. Его функции и полномочия коррупционных правонарушений переданы: Агентству РК по делам государственной службы и противодействию коррупции; экономических и финансовых преступлений и правонарушений - Службе экономических расследований Комитета гос.доходов Минфина РК. 11 декабря 2015 г. Указом Президента Республики было образовано Министерство по делам государственной службы, в структуре которого образовано Национальное бюро по противодействию коррупции. 13 сентября 2016 г. Министерство было реорганизовано и преобразовано в Агентство Республики по делам государственной службы и противодействию коррупции. 13 июня 2019 г. Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции было реорганизовано в Агентство по делам государственной службы, а Национальное бюро по противодействию коррупции преобразовано в Агентство по противодействию коррупции. 25 января 2019 г. Служба экономических расследований Комитета государственных доходов стала Департаментом экономических расследований с передачей в Комитет по финансовому мониторингу Минфина РК. 28 января 2021 г. данный Департамент был выведен из состава Министерства финансов с образованием Агентства по финансовому мониторингу. Таким образом, орган по борьбе с экономическими преступлениями не раз подвергался перетряске. И опять произошла очередная чехарда - переименования и изменения его статуса. Думается, не последняя. Жаль, что в законе не предусмотрено противоядие от реформаторского зуда. Аргументы как всегда не убедительны, почему прежнее ведомство оказалось ущербным, не пригодным, и какие теперь положительные моменты нового ведомства станут более эффективными. Не сбылись бы опять пророческие слова И.А. Крылова «А вы друзья, как не садитесь, все в музыканты не годитесь». И что очень удивляет, мы ведь не одиноки в мире. Более 200 стран на земле, и все они давно озабочены проблемами борьбы с экономическими правонарушениями и теневой экономикой. Огромное количество международных институтов, которые издавна изучили методику борьбы с этим негативным явлением и разработали в этой сфере множество нормативно-правовых стандартов. Тем не менее, мы даже не в состоянии были взять на вооружение то, что давно уже апробировано в мире. Уже 30 лет не можем окончательно определиться, какое же ведомство в состоянии более надежно пресечь экономические правонарушения в стране. А если эти постоянные пертурбаций в свое время были ошибками, то кто же в ответе? Безнаказанность порождает безответственность. У нас давно не интересуются, во сколько обходятся налогоплательщикам изменения названия городов, улиц, ведомств и даже простых вывесок. Ведь любое учреждение нового госоргана обернется казне значительными финансовыми издержками - увеличением количества начальников и обслуживающего персонала, перерегистрацией в органах юстиции, заказами новых штампов, бланков печатей и появлением негативных факторов. В данном случае возможно положительное только то, что теперь председатель Агентства по финансовому мониторингу, непосредственно подчиненный Главе государства, самостоятельно может принимать решение об уголовном преследовании любого лица, предполагаемого в совершении правонарушения экономического характера. Вместе с тем, на наш взгляд, прибавилось немало и минусов. Теперь Министерство финансов полностью снимает с себя ответственность в этом направлении, а все фискальные подразделения вряд ли будут заинтересованы в передаче полноценной информации новому Агентству. А без их поддержки финансовый мониторинг Агентства будет неполной и усеченной, более сложной для выявления и пресечения экономических правонарушений. Вместе с тем, надеемся, что новое Агентство владеет достаточной информацией о субъектах давно занимающихся теневой экономикой. Ведь Комитет по финансовому мониторингу Министерства финансов функционирует еще с апреля 2008 г. Кроме того, Казахстан более 10 лет тому назад присоединился к Страсбургской Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности. А это обеспечивает прозрачность финансовых потоков, повышает эффективность борьбы с экономическими преступлениями, что положительно повлияет в целом на сокращение уровня теневой экономики. Давно известно, что в зарубежных счетах хранится огромное состояние. Еще более двух лет тому назад сообщили, что казахстанские резиденты официально владеют более 12 тыс. объектами недвижимости во многих странах мира. Страсбургская Конвенция обеспечивает обмен информацией об имуществе, приобретенном за рубежом, и уплате всех видов налогов в автоматическом режиме, без отправления официальных запросов и писем. Что касается граждан, имеющих деньги на счетах в иностранных банках, находящихся за пределами республики, давно были обязаны представлять декларацию, а с 1 января 2017 г. - подавать декларацию и при наличии иностранного недвижимого имущества, ценных бумаг и долей участия в иностранных юридических лицах. Так что информации об операциях с деньгами и иным имуществом, а также о сделках сомнительного характера должны были быть давно собраны и обработаны. Казахстан ратифицировал Конвенцию ООН против коррупции еще 4 мая 2008 г., согласно которой во всех развитых странах предусмотрены и свято выполняются также декларации о расходах. Пункт 20 Конвенции «незаконное обогащение» - это есть разница между задекларированными доходами и расходами. Кроме того, с 1 января 2018 г. предусмотрены меры уголовно-правового воздействия (667-671 УПК РК), позволяющие конфисковать имущество до вынесения приговора, если собраны достаточные доказательства о том, что оно получено незаконным путем. Если служащий не сможет подтвердить легальность источников дохода, то приобретенное им имущество может быть властями по иску обращено в доход государства. Однако весомых результатов в этом направлении вообще не видно. В средствах массовой информации было и немало сообщений о масштабных коррупциях и сомнительных сделках в газовых и нефтяных отраслях, а также использования оффшорных зон. Есть официальные заявления и о конкретных должностных лицах. Сотрудники Агентства должны знать, что ст.185 УПК РК обязывает зарегистрировать такие сообщения, и отказ в регистрации влечет установленную законом ответственность. Будем надеяться, что новый, более высокий независимый статус Агентства, функционирующий теперь вне исполнительной ветви власти, позволит работать более активно и результативно «невзирая на лица». Единственно непонятное и не совсем удачное - это название ведомства: Агентство Республики Казахстан по финансовому мониторингу. Ведь финансовый мониторинг - это меры по контролю за денежными операциями с целью недопущения отмывания средств. Основной целью финансового контроля является обеспечение эффективного и целевого использования финансовых ресурсов государства во всех сферах и звеньях экономики. Тогда как основная задача нового Агентства - противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и самое важное - это предупреждение, раскрытие и расследование экономических правонарушений. Такие полномочия присущи правоохранительным органам, а не ведомству, контролирующему операции с денежными средствами или иным имуществом. Финансовый контроль, как указано в Законе «О противодействии коррупции», является одним из видов системы мер противодействия коррупции. Это скорее метод и разновидность способов выявления преступлений, раскрытия и расследования преступлений экономического характера. В целом, само разделение органов финансовой полиции на два ведомства, по нашему мнению, было ошибочной. Основной целью совершения коррупционного преступления и иных правонарушений в сфере экономики является корыстный мотив, получение или извлечение имущественных благ и преимуществ для себя либо третьих лиц путем использования должностными лицами своих служебных полномочий. Во многих случаях представляется сложным в начале расследования определить умысел виновного и правильно квалифицировать его деяния. И деятельность сотрудников Агентства по финансовому мониторингу и Антикоррупционной службы часто пересекаются, поскольку оба ведомства озадачены реализацией стратегических и программных документов в сфере противодействия теневой экономике и коррупционных правонарушений. Также одинаково занимаются проведением мониторинга - сбором и обработкой информации доходов, полученных преступным путем, осуществлением оперативно-розыскной деятельности. А нахождение сотрудников в разных ведомствах порождает узковедомственные подходы - сокрытие друг от друга негласных сведений, что не позволяет более эффективно использовать источники конфиденциальной информации. Кроме того, единое ведомство с четкими разграничениями прав и обязанностей привело бы к оптимизации количества начальников, а также к необходимости централизовать объекты административного, социально-бытового и хозяйственного назначения, позволяющие улучшить материально-техническое и кадровое обеспечение. Таким образом, было бы более разумным учреждение единого органа, осуществляющего деятельность, направленную на предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование преступных и иных противоправных посягательств в сфере экономической и финансовой деятельности, а также противодействию коррупции и теневой экономике. Но если смотреть более масштабно в целом, то еще более радикальным и целесообразным было бы нахождение всех органов уголовного преследования в одном государственном органе, с обеспечением организационной и процессуальной автономности. А нахождение следователей в подчинении руководителей органов полиции, то есть в системе исполнительной ветви власти, вообще нонсенс, не укладывающийся ни в какие рамки. Многие не учитывают, что в целях реальной защиты прав и свобод личности конституционной реформой 2017 года в Основной закон были внесены существенные изменения. В новой редакции п.1 ст. 83 Конституции Республики закреплено положение о том, что «прокуратура от имени государства осуществляет уголовное преследование». Раньше, когда конституционная норма гласила, что прокуратура осуществляет уголовное преследование в порядке и пределах, установленных законом, то есть носила отсылочный характер на УПК, не было никаких споров. Но теперь данная статья в Конституции стала уже обязывающим, что уголовное преследование от имени государства осуществляет прокуратура, тем самым уполномочивая конкретный орган. Это означает, что прокуратуре отведена роль единственного органа, наделенного правом от имени государства осуществлять уголовное преследование. И в Комментарии к обновленной Конституции Республики 2017 года, подготовленной под эгидой Конституционного Совета, справедливо отмечено, что Конституция в части уголовного преследования не наделяет таким правом иные государственные органы. Ссылка отдельных лиц на действующий УПК РК не правомерна, поскольку Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории республики. Акты, противоречащие Конституции, либо отменяются, либо приводятся в соответствие с ней. Поэтому, с учетом нового конституционного требования, давно возникла настоятельная необходимость кардинального изменения места и правового статуса ключевых участников досудебного производства. В связи с этим нам представляется, чтобы следователи как основные субъекты органов уголовного преследования, согласно новой конституционной установке, оказались бы в системе органов прокуратуры, но, в тоже время сохранили бы самостоятельность. Учреждение Следственного комитета при Генеральной прокуратуре самостоятельного, с подотчетностью руководителя только Генеральному Прокурору, а оперативно-следственных работников, действующих строго в рамках уголовно-процессуального кодекса, более соответствовало бы требованию Конституции Республики. Учреждение такого ведомства позволило бы более успешно оптимизировать и синхронизировать работу по раскрытию и расследованию уголовных дел. А в составе Следственного комитета можно было бы предусмотреть действующие на сегодня Службы по раскрытию и расследованию преступлений. Комитет тогда окажется равноудаленным от других ветвей власти, в том числе, и от исполнительной власти, станет подотчетным только перед Генеральным Прокурором и Главой государства. Тем более, по Конституции органам прокуратуры, помимо высшей надзорной функции, отведена роль «ядра правоохранительной системы» и координации деятельности правоохранительных органов. Но это предложение для тех, кто заинтересован в масштабном реформировании. А пока пожелаем удачи и светлой дороги новому органу - Агентству по финансовому мониторингу.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |