Научные проблемы проведения экспертиз проектов международных договоров Республики Казахстан (по аграрным и энергетическим вопросам) (Сарсембаев Марат Алдангорович, главный научный сотрудник Института законодательства РК, доктор юридических наук, профессор)

Научные проблемы проведения экспертиз проектов международных договоров Республики Казахстан
(по аграрным и энергетическим вопросам)

Сарсембаев Марат Алдангорович,

главный научный сотрудник отдела международного законодательства

и сравнительного правоведения Института законодательства РК,

доктор юридических наук, профессор

Из массы международных договоров, к которым официально готовится присоединиться Республика Казахстан, мы решили вычленить международные договоры и соглашения по аграрным и энергетическим вопросам потому, что эти две отрасли сегодня являются наиболее приоритетными в национальной экономике нашей страны. Мы должны стремиться к тому, чтобы проекты международных договоров для экспертных заключений передавались заранее, чтобы у экспертов было время для составления экспертиз, у разработчиков - для устранения замечаний, которые делают им эксперты. Мы официально должны ставить вопрос перед органами Евразийского экономического союза через наши министерства и ведомства, Правительство Республики Казахстан о том, чтобы наши эксперты принимали участие в первоначальной разработке договоров и соглашений по разнообразным экономическим вопросам, в том числе по вопросам аграрной и энергетической направленности. Тогда на уровне экспертного анализа подготовленного текста проекта того или иного международного договора (соглашения) ЕАЭС, участником которого наряду с другими государствами-членами является Республика Казахстан, замечания будут не особо принципиальными и устранять их не составит большого труда.

Одной из проблем, с которыми сталкивались эксперты текстов международных договоров и соглашений по энергетическим, аграрным и иным экономическим вопросам, было навязывание спешки при подготовке экспертного заключения по тому или иному договору. Так было при экспертизе проектов соглашений по вопросам авторского права, интеллектуальной собственности, технических регламентов и некоторых других экономических соглашений и протоколов, которые в той или иной степени подготавливали основу для разработки Договора о Евразийском экономическом союзе.

Находясь даже в таком режиме наши эксперты старались отстоять интересы страны, тем не менее, надо поставить вопрос о том, чтобы на подготовку экспертизы по каждому международному договору, соглашению ЕАЭС предоставлялось не менее 10 рабочих дней. В таких условиях эксперты могли бы составлять более качественные экспертные заключения.

Проекты соглашений экономического характера, в том числе по аграрным и энергетическим вопросам, в последние годы в рамках евразийской интеграции подвергались экспертному анализу, формулировались замечания по поводу недостатков в текстах этих документов. К сожалению, эти замечания не всегда учитывались разработчиками. В этой связи, думается, есть смысл поставить вопрос о том, чтобы разработчики в обязательном порядке реагировали на сделанные замечания по поводу недостатков как всего международного договора или соглашения в целом, так и отдельных его положений. Разработчики и эксперты должны встречаться, обмениваться своими мнениями, дискутировать, выдвигать свои аргументы и контраргументы. Весь этот процесс должен быть подробно и тщательно запротоколирован. Этот протокол должен прикладываться к проекту экспертируемого договора или соглашения. Это позволит специалистам в Министерстве юстиции Республики Казахстан, в Правительстве и депутатам Парламента Республики Казахстан определить, чьи аргументы более весомы и убедительны. По результатам сопоставления, изучения аргументов официальные руководители этих высоких учреждений должны письменно уведомлять разработчиков и экспертов о своих мнениях и предложениях. Если эти высшие государственные органы сочтут, что эксперты правы по соответствующим пунктам договора или соглашения ЕАЭС, то разработчики должны эти недостатки в договоре устранить. Если замечания экспертов не поддерживаются, то текст соответствующего договора проходит все законотворческие инстанции без особых изменений. Разумеется, текст международного договора может изменяться и дополняться с учетом критических выступлений депутатов обеих палат Парламента. Было бы желательно участие экспертов и разработчиков в работе заседаний комитетов палат, на пленарных заседаниях Мажилиса и Сената Парламента страны.

Теперь хотелось бы перейти к анализу конкретных проектов международных соглашений Республики Казахстан, имеющих прямое отношение к сельскохозяйственным и энергетическим вопросам, а также к анализу экспертных заключений по этим соглашениям.

Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Китайской Народной Республики о создании условий по ускоренному прохождению сельскохозяйственной продукции в пунктах пропуска находится на стадии обсуждения с тем, чтобы в конечном итоге решить вопрос о его ратификации. Как показывает практика, качество китайских товаров и аграрной продукции оставляет желать лучшего. Автор этой статьи специально расспрашивал европейцев по поводу качества китайских товаров в их странах: они отвечали, что качество китайских товаров, поставляемых в Европу, достаточно низкое. Подписание такого Соглашения, которое предоставляет китайской сельскохозяйственной продукции «зеленый коридор», представляет собой достаточно рискованную акцию. Риск первый: угроза здоровью казахстанского населения. Риск второй: удар по отечественному сельхозпроизводителю, малому и среднему бизнесу, фермерам, занятым в казахстанской аграрной сфере.

Эксперты рекомендуют уполномоченному органу, таможенным учреждениям республики, специализированным учреждениям республики ужесточить контроль за качеством китайской сельскохозяйственной продукции. Было бы желательно в пунктах пропуска Бакты (РК) и Покиту (КНР) на казахстанско-китайской границе создать независимую международную комиссию по проверке качества такой продукции с включением в нее казахстанских и китайских специалистов. Эти предложения можно сформулировать в виде положений статьи 2 анализируемого Соглашения. Кроме того, эксперты считают, что было бы целесообразно до заключения данного Соглашения подписать другое Соглашение об обеспечении надлежащего качества сельхозпродукции обеих сторон.

Было бы целесообразно обучать молодых казахстанских экспертов правильному составлению экспертных заключений по международным договорам Республики Казахстан, указывая на типичные недостатки, недочеты, допускаемые разработчиками при разработке текстов международных соглашений республики. В этой связи мы хотели бы рассмотреть два соглашения сельскохозяйственного и энергетического характера в совокупности.

В частности, типичным недостатком многих текстов международных экономических соглашений Казахстана является отсутствие статьи по малопонятным терминам, допускающим двусмысленность словам, фразам. Вот в статье 1 анализируемого казахстанско-китайского Соглашения приводится только один термин «зеленый коридор». В тексте данного Соглашения встречаются другие термины, которые следовало бы пояснить в отдельной статье с учетом специфики данного Соглашения: «карантин растений», «карантин животных», «ветеринарный сертификат» и привести соответствующие определения к ним.

Нами внимательно изучен текст Соглашения между Правительством Республики Казахстан и Международным банком реконструкции и развития (МБРР) о гранте по проекту «Повышение энергоэффективности в Казахстане», которое состоит из 6-ти статей и приложений объемом 20 страниц. Целью данного Соглашения должно быть обеспечение надлежащего, своевременного и качественного финансирования со стороны МБРР проекта под названием «Повышение энергоэффективности в Казахстане». Целью данного Соглашения со стороны Республики Казахстан является качественная реализация задач предложенного проекта. Поскольку данное Соглашение еще не ратифицировано по линии Республики Казахстан, можно сделать некоторые предложения по усовершенствованию его текста.

В Приложении 1 ничего не говорится о целях Соглашения, хотя само Соглашение указывало на это. В этой связи мы рекомендуем в статье 2 Соглашения подробно изложить цели данного Соглашения.

При таком подходе исполнителям было бы легче понимать содержание данного Соглашения и исполнять его положения. Поэтому в порядке дополнения цели Соглашения можно было бы изобразить так: «Цель данного Соглашения состоит в обеспечении со стороны МБРР надлежащего, своевременного и качественного финансирования проекта «Повышение энергоэффективности в Казахстане»; цель данного Соглашения со стороны Республики Казахстан состоит в качественной реализации задач данного проекта». Молодые эксперты должны иметь в виду, что в целом ряде других международных экономических соглашений республики интеграционного характера, не всегда указываются цели соглашения. Еще раз подчеркнем, что цели указывать необходимо, поскольку исполнители того или иного соглашения должны ясно представлять эти цели, что позволит им более четко и правильно имплементировать положения данного Соглашения.

Статья 3 Соглашения между Казахстаном и Китаем закрепляет: «Уполномоченные (компетентные) органы Сторон совместно, в соответствии с Гармонизированной системой описания и кодирования товаров, согласовывают и определяют перечень сельскохозяйственной продукции, которая будет перемещаться через зеленый коридор, и вправе вносить изменения по мере необходимости». Мы настоятельно рекомендуем, чтобы перемещение сельскохозяйственной продукции обеих сторон через зеленый коридор происходило на паритетной (равной) основе. Если на территорию Казахстана Китай ввез сельхозпродукцию, к примеру, на 100 миллионов долларов, то на такую же сумму Казахстан должен ввезти свою сельхозпродукцию в Китай. В этой связи мы рекомендуем в порядке дополнения в статью 3 Соглашения включить следующее положение: «Перемещение сельскохозяйственной продукции обеих сторон через зеленый коридор происходит на паритетной (равной) основе в стоимостном выражении». Начинающие эксперты должны иметь в виду, что при таком подходе реализуется общепризнанный принцип равенства и равноправия субъектов международного права.

Другой общепризнанный принцип международного права нашел свое выражение в ином Соглашении между Казахстаном и МБРР. И называется он принципом невмешательства во внутренние дела государства. Попробуем вникнуть в суть взаимного соединения ситуации Соглашения и данного принципа. В борьбе с коррупцией и коррупционерами Казахстан не может и не должен руководствоваться положениями Руководства МБРР по противодействию коррупции, также Руководством по закупкам. Тем временем МБРР считает приведенное Руководство своеобразной панацеей от коррупции. Казахстан не может руководствоваться этим документом: поскольку в силу своего суверенитета он, естественно, будет руководствоваться собственным Уголовным кодексом. Положение в Дополнении к Приложению 2 данного Соглашения мы рекомендуем пересмотреть, поскольку статья 8 Конституции Республики Казахстан гласит, что Республика Казахстан уважает принципы и нормы международного права, проводит политику невмешательства во внутренние дела другого государства. Таким образом, ни иностранное государство, ни межправительственная организация не вправе вмешиваться во внутригосударственные процедуры предупреждения и наказания за коррупционные преступления. В противном случае возникает возможность осуществления международной организацией следственных действий на территории Республики Казахстан в отношении граждан Казахстана, что недопустимо. Можно понять обеспокоенность МБРР по поводу возможных коррупционных действий в Казахстане, которые могут заблокировать надлежащее обеспечение эффективности электроэнергетики в Казахстане. Нужно просто письменно и детально расписать действия по гарантированию энергоэффективности в стране, под которые этим международным Банком выдаются конкретные суммы, после чего Банк может производить систематические проверки каждого потраченного доллара. В случае ненадлежащего исполнения или неисполнения соответствующих действий по эффективности электроэнергетики в Казахстане, конкретные юридические и физические лица будут привлечены к административной или уголовной ответственности.

Согласно пункту 4 статьи 6 казахстанско-китайского Соглашения, «реализация данного Соглашения не исключает защиту здоровья человека, защиту животных и растений». Мы считаем, что подобного рода формулировки не приемлемы для международно-правового документа, который должен беспокоиться в первую очередь о правах человека, в данном случае о праве человека на охрану здоровья. Поэтому фраза на эту тему должна быть целенаправленной и жесткой, предусматривающей ответственность за нарушение права человека на охрану здоровья. В этом контексте мы полагаем, что в статье 6 Соглашения должны быть следующие положения: «Реализация данного Соглашения должна быть направлена на защиту здоровья человека, защиту животных и растений». Статья 6 Соглашения должна быть завершена следующим дополнительным положением: «В случае группового, а также массового отравления населения негодной сельхозпродукцией ввозимой стороны договаривающиеся стороны решают вопрос о привлечении к ответственности поставщиков данной сельхозпродукции и сотрудников таможенного и специализированного контроля стороны, пропустивших на свою территорию такую сельхозпродукцию. Поставщики такой продукции лишаются права поставлять сельхозпродукцию через линию казахстанско-китайской государственной границы».

Представляется целесообразным включить в Соглашение между Казахстаном и МБРР дополнительное положение о консультациях в связи со спорами, поскольку отсутствие механизма урегулирования споров между Сторонами в вопросах исполнения Соглашения не соответствует принципу международного права о мирном разрешении споров и общим требованиям Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года. Было бы желательно сформулировать отдельную статью на эту тему: «Республика Казахстан и МБРР соглашаются проводить консультации по просьбе любой из них в целях разрешения любых споров или обсуждать любой вопрос, относящийся к толкованию или применению настоящего Соглашения». Такая статья содействовала бы решению вопросов повышения энергоэффективности в Республике Казахстан. Аналогичную проблему в казахстанско-китайском Соглашении эксперты предлагают решить несколько иначе. В тексте данного Соглашения нет статьи, посвященной разрешению возможных споров между сторонами. В свете изложенных выше сложных проблем Соглашения, механизм решения споров по поводу толкования и применения данного Соглашения был бы кстати. В этой связи в отдельной статье можно прописать следующие положения: «Споры между сторонами по поводу толкования и применения данного Соглашения можно решать путем переговоров и консультаций; в случае недостижения договоренностей стороны прибегают к посредничеству, добрым услугам третьих государств, межгосударственному арбитражу». Для сведения начинающих экспертов говорим, что цивилизованное в соответствии с нормами международного права разрешение споров и разногласий дает возможность сторонам снимать возникающие противоречия, прояснять недопонимание тех или иных статей Соглашения, устранять недоразумения. Немаловажным является и то, что такое решение международных споров и разногласий способствует укреплению деловых отношений между партнерами, государствами-контрагентами по соглашению.

В Дополнении к Приложению 2 «Национальные конкурсные торги - Изменения» Соглашения между Казахстаном и МБРР сказано: «Процедурой осуществления закупок, которая соблюдается в рамках национальных конкурсных торгов, является процедура «Государственные закупки через тендер», изложенная в Законе Получателя «О государственных закупках»...; однако при условии, что такая процедура должна соответствовать положениям Раздела I, пунктам 3.3 и 3.4 Раздела III и Приложению 1 «Руководства по закупкам» и следующим дополнительным положениям». Далее следуют 18 положений МБРР, которые в процессе национальных торгов должны соблюдаться. Поскольку национальные конкурсные торги осуществляются в соответствии с национальным законодательством Республики Казахстан, то мы рекомендовали бы включить в Приложение Соглашения детальный, четкий и ясный механизм проведения национальных конкурсных торгов, отвечающий требованиям МБРР. При этом надо ответить на вопрос, какое положение (международное или казахстанское) будет действовать на торгах в случае возникновения противоречия между нормами казахстанского права и положений МБРР по вопросам конкурсных торгов. Мы также рекомендуем Дополнение к Приложения 2 Соглашения дополнить следующими положениями: 1) разработать и включить в Приложение Соглашения детальный, четкий и ясный механизм проведения национальных конкурсных торгов, отвечающий требованиям МБРР; 2) в случае возникновения противоречий между нормами казахстанского права и положениями МБРР по вопросам конкурсных торгов, будут действовать положения Руководства МБРР по закупкам. Такой подход оказывал бы реальное содействие в реализации всех проектов МБРР, в том числе рассматриваемого проекта об обеспечении эффективности электроэнергетики в Казахстане.

Раздел IV «Снятие средств Гранта» Приложения 2 к Соглашению говорит о том, что в рамках пункта «А» (подпункт 2) приводится Таблица, в которой пунктом (2) на товары, услуги консультантов, неконсультационные услуги, обучение и операционные расходы выделяются 4 063 000 долларов. Неясно, что за товары в рамках пункта (2) Таблицы должны быть закуплены, кто кому и какие именно консультационные и неконсультационные услуги должен оказать. Непонятно, кто кого и чему будет обучать в рамках данного Соглашения. Было бы желательно статью расходов в сумме 4 063 000 долларов в пункте (2) Таблицы полностью аннулировать и всю эту сумму перенести в пункт (1) этой же Таблицы. Пусть каждый участник проекта сам определяет свои организационные, операционные действия и расходы, связанные с ними. По моему убеждению, такая статья расходов явно не будет содействовать повышению энергоэффективности в Казахстане.

В тексте Соглашения и его Приложениях отсутствуют сведения о том, на каких именно энергетических объектах Республики Казахстан будет сопоставляться энергоэффективность по отношению друг к другу и к международным показателям; какие энергетические объекты республики нуждаются в усовершенствовании и повышении энергоэффективности. Без такого предварительного анализа и без подготовки еще одного Приложения на поднятую тему есть опасение, что выделенные Банком финансовые средства могут распылиться и тогда вряд ли можно будет утверждать о высокой эффективности вложенных финансовых средств. Было бы желательно сведения об энергетических объектах Республики Казахстан, которые нуждаются в повышении энергоэффективности, усовершенствовании, в виде списка и примерных сумм по каждому объекту сконцентрировать в отдельном Приложении к анализируемому Соглашению.

В тексте рассматриваемого Соглашения нет нормы о том, что данный международно-правовой документ составляется на английском, казахском и русском языках и что все три текста являются аутентичными, и не определено, какой язык будет использован при толковании Соглашения и рассмотрении споров о его исполнении, как того требует Венская конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 года. Целесообразно в договоре поместить отдельную статью следующего содержания: «Настоящее Соглашение составлено на английском, казахском и русском языках и все три текста являются равно аутентичными. При толковании Соглашения и рассмотрении споров о его исполнении используется текст Соглашения на английском языке».

Молодым экспертам нужно иметь в виду, что каждое международное экономическое соглашение, каждое соглашение ЕАЭС может нести в себе идеи и положения, которые можно и нужно использовать для совершенствования казахстанского законодательства. Поэтому они должны при составлении экспертных заключений по международным экономическим договорам проводить сравнительно-правовой анализ схожих норм соответствующего международного экономического договора и внутреннего казахстанского законодательства.

Статья 3 казахстанско-китайского Соглашения гласит: «Уполномоченные (компетентные) органы Сторон совместно, в соответствии с Гармонизированной системой описания и кодирования товаров, согласовывают и определяют перечень сельскохозяйственной продукции, которая будет перемещаться через зеленый коридор...». Пункт 14 статьи 1 Закона Республики Казахстан «О Государственной границе Республики Казахстан» от 16 января 2013 года гласит: «Пункт пропуска через Государственную границу (далее - пункт пропуска) - территория (акватория) в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала или станции, морского или речного порта, международного аэропорта или аэродрома, а также иной специально выделенный в непосредственной близости от Государственной границы участок местности с соответствующей инфраструктурой, на котором осуществляется пропуск лиц, транспортных средств, грузов и товаров». Было бы желательно пункт 14 статьи 1 Закона Республики Казахстан «О Государственной границе Республики Казахстан» завершить так: «; упрощенный порядок пересечения Государственной границы через пункт пропуска возможен только на основании договора (соглашения) с сопредельным государством».

В статье 2 (пункты 1 и 2) данного Соглашения записано: «Стороны согласились определить в пунктах пропуска Бакты (РК) - Покиту (КНР) зеленый коридор для ускоренного прохождения сельскохозяйственной продукции. Стороны могут определить отдельным протоколом и другие пункты пропуска на казахстанско-китайской границе для ускоренного прохождения сельскохозяйственной продукции». В статье 20 Закона Республики Казахстан «О Государственной границе Республики Казахстан» от 16 января 2013 года сказано: «Упрощенный порядок пропуска через Государственную границу устанавливается непосредственно в местах пересечения Государственной границы, на которых оборудуются пункты упрощенного пропуска в соответствии с международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан». Целесообразно дополнить статью 20 Закона Республики Казахстан «О Государственной границе Республики Казахстан» так: «Для лиц, пользующихся режимом упрощенного порядка Государственной границы, выезд осуществляется только через тот пункт пропуска, через который был осуществлен въезд».

Соглашение между Казахстаном и МБРР, посвященное финансированию повышения энергоэффективности в Казахстане, стимулирует улучшение текста статьи 169 «Использование связанных грантов» Бюджетного кодекса Республики Казахстан от 4 декабря 2008 года. В данной статье нет такого действия государственного органа-получателя гранта как осуществление национальных конкурсных торгов. Желательно статью 169 Бюджетного кодекса Республики Казахстан дополнить фразой: «осуществлять национальные конкурсные торги в пределах сумм предоставленных международных грантов». Тогда пункт 2 статьи 169 Кодекса мог бы выглядеть так: «2. Государственные организации - получатели связанных грантов обязаны: 1) своевременно исполнять принятые на себя обязательства, предусмотренные соглашением о связанном гранте; 2) обеспечить целевое и эффективное использование полученных связанных грантов; 3) обеспечить постановку на баланс оборудования и материалов, приобретенных за счет связанных грантов; 4) своевременно осуществить таможенное декларирование при импорте товаров, закупаемых за счет грантов; 5) осуществлять национальные конкурсные торги в пределах сумм предоставленных международных грантов; 6) ежемесячно предоставлять в уполномоченный орган по исполнению бюджета информацию об использовании связанных грантов».

Дополнение к Приложению 2 Соглашения «Национальные конкурсные торги» в виде нормы «Конфиденциальность: процесс оценки конкурсных предложений является конфиденциальным до момента оглашения информации о присуждении контракта» наталкивает на мысль о целесообразности внесения соответствующего изменения в Закон Республики Казахстан от 4 декабря 2015 года «О государственных закупках». Хотя в тексте данного Закона присутствуют термины «конфиденциальность», «конфиденциальное содействие» (статьи 5 и 39), но в нем нет понятия «конфиденциальность» и его определения. Было бы целесообразно в виде отдельного пункта или статьи в законе Республики Казахстан о государственных закупках сформулировать вопросы конфиденциальности, соблюдаемые на национальных конкурсных торгах.

В 25 развернутых статьях Закона Республики Казахстан от 9 июля 2004 года «Об электроэнергетике» нет даже упоминания термина «энергоэффективность». Между тем, следует подчеркнуть, что это понятие в рамках электроэнергетики имеет особо важное значение. Поэтому было бы целесообразно в текст данного закона включить отдельную главу с рядом статей, которую можно озаглавить так: «Способы обеспечения эффективности в электроэнергетике».

В заключение хотелось бы сказать, что все приведенные в данной научной статье предложения, рекомендации и пожелания было бы целесообразно объединить в рамках нового казахстанского закона «О порядке проведения научной экспертизы законов, международных договоров и интеграционных актов». Принятие такого закона оказало бы содействие в улучшении экспертной работы, способствовало бы совершенствованию текстов законов и международно-правовых документов, входящих в казахстанское правовое поле.

Список литературы

1. Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Ведышева Н.О. Под ред. Палладиной М.И., Жаворонковой Н.Г. Аграрное право. - Москва: Проспект, 2011. - 432 с.

2. Беримбетова Н. Дисциплинирующий механизм. - В газете: «Казахстанская правда». - 2015. - 30 июня. - С. 8.

3. Медуханова Л. Базовые ориентиры нашего пути. - В газете: «Казахстанская правда». - 2015. - 26 июня. - С. 11.

4. Шулембаева Р. «Золотой треугольник» модернизации АПК. - В газете: «Казахстанская правда». - 2015. - 27 июня. - С. 7.

5. Составление экспертного заключения по законопроектам и законам в свете требований ВТО и опыта зарубежной законодательной и экспертно-законодательной деятельности. - Астана: Астанинская Академия международного права и международного бизнеса «Данекер» и Международный Фонд «Сорос-Казахстан», 2008. - 11 стр.

6. Кошебаева Г. Новые задачи для нашей системы. - В газете: «Казахстанская правда». - 2015. - 30 июня. - С. 8.

7. Методические указания эксперту по составлению экспертных заключений по международным договорам. - Астана: Консалтинговая группа «Болашак», 2011. - 44 стр.

8. Энергетическое право и энергоэффективность в Германии и России. Монография. - Москва: Инфотропик Медиа, 2013. - 216 с.

9. Саданов А. Наука должна быть продуктивной. - В газете: «Казахстанская правда». - 2015. - 9 июля. - С. 5.