Проблемы общества – основа нормотворческой деятельности (Меруерт Кабылбаева, руководитель Центра частного законодательства Института парламентаризма)

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

Проблемы общества - основа нормотворческой деятельности

Меруерт Кабылбаева, руководитель

Центра частного законодательства Института парламентаризма

Поднимаемые гражданами проблемы должны рассматриваться максимально тщательно и широко, в том числе на предмет наличия пробелов и коллизий в действующем законодательстве.

Президент Касым-Жомарт Токаев в интервью газете «Egemen Qazaqstan» отметил: «В соответствии с концепцией «слышащего государства» я требую от государственных органов учитывать общественное мнение» и «Главным требованием к чиновникам и руководителям всех уровней является их способность держать руку на пульсе общественных настроений и событий, слушать и слышать чаяния людей, своевременно и результативно реагировать на них, принимать правильные решения. Они должны следовать принципу «не человек для государства, а государство для человека».

Безусловно, главным и актуальным вопросом любого государства является обеспечение нормального уровня жизни своих граждан, удовлетворение их запросов и требований. То есть решения должны приниматься на основе запросов населения.

В этой связи проблемные вопросы должны рассматриваться тщательно, всесторонне, с учетом правоприменительной практики, положительного международного опыта, а также на предмет наличия пробелов и коллизий в действующем законодательстве.

К сожалению, практика показывает, что на сегодняшний день жалобы граждан рассматриваются лишь на предмет выявления нарушения законодательства должностными лицами. При этом чиновниками, рассматривающими обращения, не проводится анализ нормативных правовых актов и не принимаются меры по устранению норм, нарушающих права казахстанцев.

Поэтому на данный момент главной задачей является разъяснение тесной взаимосвязанности проблем населения и нормотворческой деятельности.

При изучении проблем населения необходимо рассматривать не только официальные обращения граждан (хотя они являются первостепенными и важными), но также отклики, высказывания, статистические данные и так далее. Мною систематизировано более 20 видов источников, откуда можно почерпнуть информацию о проблемах, волнующих население.

Данные источники разделены на следующие три группы.

Первая: содержание официальных обращений граждан в адрес Президента, Премьер-министра, центральных государственных органов и органов местного государственного управления (личные блоги руководителей и акимов), депутатов Парламента и маслихатов, квазигосударственных органов, омбудсменов, а также в общественные приемные партий, на портал электронного правительства, площадку «Открытый диалог» и «Е-Өтініш».

Вторая - это результаты социологических исследований, опросов, статистические данные и так далее, включая отчеты государственных и квазигосударственных органов, национальные доклады, информация от НПО, движений и коалиций, анализ судебной практики, публикации в СМИ.

Третья: социальные сети, новостные каналы и другие интернет-ресурсы, доступные гражданам (Facebook, Instagram, YouTube и так далее), где есть комментарии и высказывания граждан.

В Казахстане рассмотрение обращений граждан регулируется специальным разделом Административного процедурно-процессуального кодекса РК, согласно которому под обращением следует понимать направленные в административный орган или должностному лицу заявление или жалобу.

Из данного понятия следует, что обращениями считаются только официально направленные заявления и жалобы.

Однако проблемные вопросы могут быть выражены гражданами, как указано выше, самыми разными способами - от комментариев в соцсетях до ответов в рамках различных опросов, социсследований.

Поэтому понятие «обращение» следует применять ко всем формам выражения мнения граждан по тому или иному вопросу, которые могут и не направляться официально.

Так, при изучении проблемного вопроса, касающегося обращения граждан, необходимо установить следующие две основные причины, исходя из которых будут определены дальнейшие действия субъекта, изучающего или рассматривающего данный вопрос.

Первая - нарушение прав, связанное с неисполнением норм законодательства должностными лицами и иными представителями государственных органов или органов квазигосударственного сектора.

Вторая - это проблема, связанная с несовершенством норм действующего законодательства.

В первом случае (при неисполнении норм законодательства) имеется соответствующий механизм рассмотрения жалоб граждан и привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении прав человека. Для определения факта неисполнения норм законодательства достаточно изучить НПА, регулирующий данный вопрос на предмет правильности применения их должностными лицами, и направить обращение в соответствующие органы контрольно-надзорной деятельности.

Но если причиной проблемного вопроса является несовершенство норм действующего законодательства, то необходима подготовка предложений по внесению поправок или разработке нового НПА, что является нормотворческой деятельностью.

Касательно изучения действующего законодательства в целях внесения в них поправок следует вначале определить основные направления, на предмет выявления которых будет проводиться анализ.

Их три: пробелы в законодательстве (неурегулированность отдельных общественных отношений определенной сферы деятельности, порядка реализации структурами государственных органов их функций), коллизии (наличие расхождений или противоречий между нормами права), а также коррупционные риски (нормы, способствующие в процессе их применения совершению коррупционных правонарушений, создающие условия и возможности для такого рода правонарушений).

Для понимания можно на конкретном примере обращения рассмотреть выявление пробелов, коллизий в законодательстве.

Представим ситуацию: гражданин РК просит оказать содействие в решении следующего вопроса: его постоянно (в том числе в выходные дни) преследуют звонки от коллекторских компаний с требованием погасить долг в полном объеме и в ближайшее время, они также беспокоят его родителей, родственников, друзей и коллег. Но гражданин в настоящее время долг полностью погасить по объективным причинам не может, однако у него есть возможности выплачивать его по частям.

Какие действия должно совершить лицо, к которому поступило данное обращение?

Во-первых, изучить отраслевое законодательство по данной теме, в данном случае это Закон «О коллекторской деятельности».

Во-вторых, проверить законность совершенных действий по вопросам: количества и времени звонков; перечня лиц, которым звонили из коллекторской компании; требования полностью погасить долг. Здесь надо понимать, что коллекторские компании действуют в рамках закона, но при этом могут пользоваться пробелами и коллизиями в нем.

Например, закон допускает не соблюдать время звонков, если должник уклоняется от выполнения своих обязанностей; по закону коллекторы имеют право звонить третьим лицам; по договору банковского займа зачастую предусматривается условие о полном погашении в случае просрочки.

Вместе с тем если более подробно изучить действующий закон, то можно выявить пробелы и коллизии, нарушающие права граждан.

Так, по вопросу количества и времени звонков. В соответствии с пунктом 2 статьи 5 Закона РК «О коллекторской деятельности» коллекторское агентство может не соблюдать требования, по которым оно не может взаимодействовать в период с 8.00 до 21.00 в будние дни, не более трех раз в неделю при личном контакте, не более трех раз в период с 8.00 до 21.00 в будние дни посредством телефонных переговоров с должниками, которые нарушают свои обязанности, предусмотренные законом.

Нарушение должником своих обязанностей, в том числе по незнанию законов, не должно способствовать злоупотреблению правом со стороны коллекторского агентства. В случае если должник не исполняет своих обязанностей, необходимо прекратить коллекторское производство и начать взыскивать задолженность в судебном порядке. В этой связи нужно исключить данную норму закона.

По поводу обращений к третьим лицам. По тексту закона неоднократно используется термин «третье лицо», однако в понятийном аппарате документа отсутствует его определение. И недобросовестные коллекторы связываются с родственниками, коллегами, друзьями должника, не имеющими отношения к договору займа, оказывают давление на них, раскрывают персональную информацию, банковскую тайну должника.

В этой связи необходимо закрепить в законе понятие «третье лицо» с исчерпывающим перечнем лиц, а также отдельно установить нормы о конкретных и прозрачных правилах взаимодействия с ними.

Относительно требования немедленного погашения задолженности. Данное право у кредиторов и коллекторов предусмотрено законом о банках и договором займа.

Вместе с тем статьей 5 закона предусмотрено право должника на обращение с заявлением в коллекторское агентство о пересмотре условий займа. Однако коллекторские агентства зачастую сообщают о праве на подачу заявления в последнюю очередь либо вовсе опускают данный момент.

Для того чтобы решить данную проблему, предлагается отдельно выделить обязанность коллекторского агентства по информированию должника о его правах и возможностях.

Также необходимо в Кодексе об административных правонарушениях предусмотреть административную ответственность для коллекторских агентств за нарушение закона.

Вышеуказанным образом должно осуществляться полноценное рассмотрение обращений граждан.

На сегодняшний день в силу доступности и удобности социальные сети также являются важным инструментом, с помощью которого можно определять настроение людей или их отношение к тому или иному вопросу, принятому государственным органом решению, общественно-политическому событию и так далее.

В этой связи необходимо отдельно анализировать социальные сети, в результате чего появится возможность своевременно реагировать на возникшую проблему.

Здесь отправная точка - непосредственно публикация (пост, новостная статья и так далее), сообщающая и поднимающая ту или иную общественно значимую для населения проблему. Ответная реакция на нее - комментарии, отклики, высказывания граждан.

Таким образом, создается определенный диалог между автором поднимаемого вопроса (государство, государственный орган, должностное лицо и так далее) и лицами, на которых он распространяется, что и будет предметом исследования.

Исследование проводится на предмет выявления отношения населения, которое может привести к негативным социальным явлениям и протестным настроениям.

Негативное социальное явление - это недовольство существующим положением из-за нерешенности проблемных вопросов, действием или бездействием органов государственной власти, выраженное в форме жалоб, исков и обращений либо иным образом, которые ведут к возникновению протестного настроения населения.

Протестное настроение, в свою очередь, это уровень накала общественного мнения, когда у граждан возникло недовольство существующим положением, действием или бездействием органов государственной власти и назрела готовность выразить протест в любой форме (негативные комментарии и посты, митинги, голодовки и иные меры, чтобы привлечь внимание властей и добиться выдвинутых требований).

В мировой практике для определения и отслеживания состояния и уровня удовлетворенности населения проводится сентимент-анализ - один из современных методов анализа, применяемых для определения эмоциональной тональности (негативной⁄позитивной) мнений, содержащихся в текстах комментариев граждан. С его помощью изучается массив комментариев под статьями в СМИ, в социальных сетях и других источниках для оценки мнений, выраженных гражданами.

Для обеспечения качественного анализа социальных сетей рекомендуется разработка соответствующих методических рекомендаций с учетом международной практики в области применения сентимент-анализа.

Отдельно следует рассмотреть вопросы проведения социальных исследований, поскольку некачественно проведенное социсследование приведет к принятию неверных решений, недоверию населения к органам власти, низкой вовлеченности.

Для разработки методики проведения социологических исследований, позволяющей получить самую достоверную информацию и которая в будущем должна быть признана не только в Казахстане, но и в других странах, рекомендуется изучить методологию Уоррена Митофски - автора технологий «экзитпол» и многих методов опроса граждан, переписи населения, основанных на принципах выбора метода случайного отбора; заполнения респондентом анкеты (сразу - по горячим следам); гарантии анонимности; использования оперативных данных; комбинированного опроса нескольких методов; применения цифровых технологий; получения данных в режиме реального времени и других.

В целом необходимо создание цифровой платформы для размещения результатов социологических исследований, которая может служить инструментом оперативного изучения общественного мнения по отдельным вопросам, что окажет большую помощь в нормотворческом процессе государства.

Таким образом, необходимо внедрить механизм комплексного и полного анализа проблемных вопросов и обращений граждан, по результатам чего будет осуществляться законопроектная работа.

Для реализации вышеуказанных предложений считаю необходимым принять ряд мер. В их числе - создание специальной группы по анализу обращений граждан (проблем общества), размещенных на портале «Е-Өтініш», и привлечение ее к аналитической работе с обращениями граждан.

Следует также организовать сотрудничество с партиями, НПО и так далее для получения информации о содержании обращений граждан, анализе социальных проблем, результатах социсследований. Необходимо разработать и внедрить методические рекомендации по проведению анализа обращений граждан, сентимент-анализа, социологических исследований и других замеров.

Также есть предложение создать открытый Реестр проблем граждан в следующей форме: проблемный вопрос - реализация - название законопроекта - инициаторы - стадия исполнения (например: агрессивная реклама букмекерских контор, социальный негатив в обществе относительно работы лотоклубов, лототерминалов - внесение поправок в законодательство в области игорного бизнеса, лотерей и лотерейной деятельности - законопроект «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам игорного бизнеса, лотерей и лотерейной деятельности» - инициатор...).

Реализация данного механизма анализа обращений граждан позволит установить четкие основания для инициирования законопроектов депутатами и максимально охватить проблемы населения, требующие законодательного разрешения.

На основании вышеизложенного следует понимать, что нормотворческая деятельность является постоянно повторяющимся непрерывным процессом, который включает в себя анализ проблемных вопросов граждан; выработку предложений по улучшению норм; разработку соответствующих проектов; принятие нормативных правовых актов; анализ выявленных проблем по итогам изучения правоприменительной практики, который приводит к разработке и принятию НПА и так далее.