| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Анализ правомерности санкции ст. 328
Жатканбаева А.Е. - д.ю.н., доцент Заведующая кафедрой Таможенного, финансового и экологического права КазНУ им. аль-Фараби
XIII международная Атырауская правовая конференция «Недропользование - основа экономики Республики Казахстан» (17 апреля 2015 г., г. Атырау)
Развитие науки и отрасли административного права за последние два десятилетия в Казахстане претерпело кардинальные изменения. Рыночные инструменты серьезно потеснили старую систему государственного управления, внедрив более гибкие инструменты регулирования, поставив государство в один ряд с иными собственниками и хозяйствующими субъектами. Появились новые институты административного права, такие как институт государственных услуг. На развитие административного законодательства все большее влияние оказывают финансовые интересы государства. Административные методы и основания из применения все больше подстраиваются под экономические обстоятельства, чему примером является современная политика привлечения иностранных инвестиций, или политика развития собственных внутренних ресурсов зарабатывания денег (местный туризм, сфера услуг и пр.) Это все не могло не отразиться и на таком институте административного права как государственная служба, где акцент делается уже на привлечение в нее кризис менеджеров. Наиболее акцентируется вовлечение в элиту государственной службы людей наиболее эффективно проявивших себя в сфере бизнеса, что обосновывается необходимостью внедрения в систему государственного управления новых методов регулирования. Этой же причиной обусловлены достаточно частые реформы системы государственного управления и государственной службы и ее новые направления определены в Выступлении Президента Республики Казахстан, Председателя партии «Нур Отан» Н.А.Назарбаева на XVI съезде партии 11 марта 2015 года. Определенной константой в кардинальной реформе административного права продолжает оставаться институт административной ответственности. В условиях развитого рынка, государственное принуждение продолжает оставаться эффективным инструментом обеспечения законности. После того, как Глава государства отверг предложение о введение в Уголовный Кодекс РК уголовной ответственности юридических лиц, административная ответственность продолжает оставаться единственным способом принудительного характера в обеспечении соблюдения законов юридическими лицами. Институт административной ответственности присущ странам постсоветского пространства как наследие советского периода. Если заглядывать в еще более ранний период, то в начале XIX века еще в царской России произошло разграничение «предметного обособления государственного права, уголовного права и других новых отраслей, промежуточный этап развития института маловажных преступлений завершился их формальным выделением в самостоятельный вид уголовно-правовых деликтов (проступков)». Разграничение правонарушений на значительные и малозначительные стало основой разграничения уголовного и административно-дилектного права. Этот принцип сохранен и по сей день. Отечественное административно-деликтное законодательство имеет достаточно эффективную практику кодифицирования. Кодекс РК об административных правонарушениях 2014 года продолжает традиции раннего законодательства. Вместе с тем, принятый Уголовный кодекс РК внес серьезные коррективы в понимание и разграничение уголовных и административных правонарушений. Это стало возможным благодаря введению такого понятия как уголовные проступки. Уголовный Кодекс РК трактует его как «виновные деяния (действия либо бездействия), не представляющее большой общественной опасности, причинившие незначительный вред либо создавшие угрозу причинения вреда личности, организации, обществу или государству, за совершение которого предусмотрено наказание в виде штрафа, исправительных работ, привлечения к общественным работам, ареста». Тогда как незначительность правонарушения всегда была признаком административного правонарушения, который всегда называли административным проступком. Вместе с тем, КоАП РК не дает понятия административного правонарушения. Кодекс признает, что «Основанием административной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава правонарушения, предусмотренного в Особенной части настоящего Кодекса». Такой подход вызвал определенное недоумение ученых. Он опроверг все теоретические подходы общей теории права, теории уголовного права и теории административного права. Фактически, законодатель взял на себя право самостоятельно определять квалификацию противоправного деяния, занося его либо в УК РК либо в КоАП РК. Незначительность и низкий уровень общественной опасности уже не является гарантией квалификации правонарушения как административного, так как такими же признаками обладает уголовный проступок, который влечет за собой судимость. То есть, пропала необходимая теоретическая база градации правонарушений. А отсутствие научно-теоретической основы еще никогда не приносило положительного результата. При этом возникает вопрос о том, насколько правильно разработчики КоАП И УК поняли требование Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента РК от 24 августа 2009 года № 858, том, что: «Для административно-деликтного права являются злободневными вопросы более четкого определения круга правоотношений, охраняемых административно-деликтным законодательством и соответственно более четкого разграничения между административно-правовыми и уголовно-правовыми санкциями». Следует констатировать, что ученые административисты были слабо представлены в рабочей группе по разработке КоАП РК, хотя работа в этом направлении продолжалась практически десять лет. Возможно, такой подход можно назвать остаточным, когда с УК РК был перенесен ряд статей в КоАП РК. Вместе с тем, такой подход не может быть долговечным. Законодательство лишенное теоретической базы не может быть правильным, в данном случае, следовало бы, на наш взгляд, обратиться к опыту других стран, не разделяющих правонарушения на уголовные и административные. КоАП РК принятый 5 июня 2014 года и вступивший в силу 1 января 2015 года уже вызывает ценный ряд нареканий, как со стороны теоретиков, так и со стороны практиков. Но самой интересное, что он вызвал недовольство парламентариев, которые сами же его приняли. Так, они выставляли претензии к составам и санкциям дорожно-транспортных нарушений, когда КоАП уже вступил в силу. Хотя при голосовании при принятии КоАП таких претензии со стороны голосующих не было. Уже после принятия КоАП РК ученые административисты вынуждены начать формировать концепцию современного отечественного административного деликтного права, и это при полной отсутствии логики законодательства, которое было сформировано в угоду реализации уголовно-правовой политики государства и ее декриминализации. Начинается критическое осмысление и концептуальное уточнение норм КоАП РК видов, характеристик, пределов и сфер применения административных санкций. Следует отметить, что разработчики норм особенной части КоАП РК придерживались старой схемы систематизации, разделяя их по объекту правонарушения. Одним из объектов является законодательство об охране окружающей среды, использования природных ресурсов, составы административных правонарушений которых предусмотрены Главой 21 КоАП РК. Они охватывают весь спектр общественных отношений в области экологического законодательства и законодательства о природопользовании Казахстана. Если начинать анализ кодифицированного законодательства об административной ответственности, то Глава 8 об административных правонарушениях была уже в КоАП КазССР 1984 года, но при этом не была самостоятельной, так как объединяла правонарушения в области охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов, охраны памятников истории и культуры и состояла из 70 норм. На базе этих норм, в КоАП РК 2001 года была введена уже самостоятельная глава - Глава 19, которая так и называлась - «Административные правонарушения в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов». Следует отметить, что даже поверхностный сопоставительный анализ гипотез и диспозиции норм КоАП 2001 года с нормами 1984 года, показывает, что законодатель серьезно продвинулся в детализации и конкретизации составов правонарушений. Серьезно расширился состав таких правонарушений, также как и серьезно возросли штрафные санкции. Глава 19 Кодекса 2001 года постоянно подвергалась корректировкам, изменениям и дополнениям. Практически в каждую статью предыдущего кодекса неоднократно вносились изменения и дополнения, расширялся объем отношений, что во многом было связано с изменениями самого экологического законодательства и принятием Экологического Кодекса РК 9 января 2007 года. Новый Кодекс об административных правонарушениях РК 2014 года, перенимая традиционную структуру, также сохранил специальную Главу 21 под тем же названием, которая содержит уже 75 составов правонарушений в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов. Особый интерес в данной Главе, представляет статья 328 «Превышение нормативов эмиссий в окружающую среду, установленных в экологическом разрешении, либо отсутствие экологического разрешения». Состав административного правонарушения о превышение нормативов эмиссий в окружающую среду, установленных в экологическом разрешении, либо отсутствие экологического разрешения присутствовал в КоАПах и 1984 и 1991 и 2014 года, лишь с внесением изменений связанных с внедрением новой терминологии. Историю развития данной нормы, достаточно подробно изложил в своем выступлений на шестой Атырауской конференции профессор Ж.С. Елюбаев. Действительно, данная статья пережила серьезные изменения еще до тех пор как стала «наилегчайшим путем пополнения государственного бюджета». Фактически, это результат стал возможен только благодаря внесению некоторых корректировок в санкцию этой статьи. В КоАП КазССР 1984 г. за нарушение превышение нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферу влекло за собой наложение предупреждения или штраф на должностных лиц в размере до тысячи рублей. КоАП РК 1991 г. изначально с учетом введения новой системы расчета штрафов предусматривал санкции за эту же норму штраф на должностных лиц в размере до двадцати, на юридических лиц - в размере до ста месячных расчетных показателей, то в редакции Закона РК «О внесении изменений и дополнений в КоАП РК» от 20 января 2006 года № 123-III ЗРК были введены новые санкции, а именно предусматривался штраф на физических лиц в размере от пяти до десяти, на должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, являющихся субъектами малого или среднего предпринимательства, - в размере от двадцати до пятидесяти месячных расчетных показателей, на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, - в размере одной тысячи процентов ставки платы за загрязнение окружающей среды. То есть уже здесь проявляется новый подход законодателя, который отходит от чистой теории фиксированного штрафа и вводит необходимость измерения причиненного ущерба окружающей среде. Что в принципе являлось одним из показателей реализации принципа «природопользователь платит». Однако, уже в 2007 году вводится еще более изощренный подход, а именно на юридических лиц, являющихся субъектами крупного предпринимательства, - в размере одной тысячи процентов ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий. Следует отметить, тот факт, что этот Закон РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по экологическим вопросам» от 9 января 2007 года № 213-III ЗРК практически весь посвящен уточнению законодательства, связанного с вопросами платы за эмиссию в окружающую среду Именно эта интерпретация административных санкции за превышение нормативов эмиссий в окружающую среду, установленных в экологическом разрешении вызывает серьезные недовольства со стороны и природопользователей и со стороны ученых до сих пор. С чем, это связано, а именно с тем, что данный подход был сохранен разработчиками КоАП и в новом КоАП РК 2014 года. То есть, нынешняя статья 328 КоАП РК звучит в следующей трактовке: «Превышение нормативов эмиссий в окружающую среду, установленных в проектной документации и (или) экологическом разрешении, либо отсутствие экологического разрешения, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния, влекут штраф на физических лиц в размере десяти, на субъектов малого предпринимательства - в размере тридцати, на субъектов среднего предпринимательства - в размере пятидесяти месячных расчетных показателей, на субъектов крупного предпринимательства - в размере одной тысячи процентов ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий». Если с первой частью нормы все в порядке и законодательство предусматривает ответственность за превышение пределов правомерного вреда (объективно вынужденного), а именно за превышение эмиссии в окружающую среду. То вторая часть, а именно санкции вызывают определенное недопонимание, связанное, в первую очередь, с ее законностью. Данная проблема неоднократно поднималась и учеными и практиками. Все они согласны с тем, что такой подход законодателя не правилен и кроме того, он незаконен. В санкции ст. 328 КоАП РК предусмотрено наложение лишь одного вида административного взыскания - штрафа. В соответствии со ст. 44 под административным штрафом понимается «денежное взыскание, налагаемое за административное правонарушение в случаях и пределах, предусмотренных в статьях Особенной части настоящего раздела, в размере, соответствующем определенному количеству месячного расчетного показателя, устанавливаемого в соответствии с законом, действующим на момент возбуждения дела об административном правонарушении». Эта же статья предусматривает, что «В случаях, предусмотренных в статьях Особенной части настоящего раздела, размер штрафа выражается в процентах от: 1) суммы нанесенного окружающей среде вреда; 2) суммы неисполненного или исполненного ненадлежащим образом налогового обязательства; 3) суммы неуплаченных (неперечисленных), несвоевременно и (или) неполно уплаченных (перечисленных) социальных отчислений; 4) суммы неперечисленных, несвоевременно и (или) неполно исчисленных, удержанных (начисленных) и (или) уплаченных (перечисленных) обязательных пенсионных взносов и обязательных профессиональных пенсионных взносов; 5) суммы стоимости подакцизных товаров, полученных в результате незаконного предпринимательства; 6) суммы, неучтенной в соответствии с требованиями законодательства Республики Казахстан о бухгалтерском учете и финансовой отчетности либо учтенной ненадлежащим образом; 7) суммы сделки (операции), совершенной (проведенной) с нарушением финансового законодательства Республики Казахстан; 8) суммы дохода (выручки), полученного в результате осуществления монополистической деятельности или нарушения законодательства Республики Казахстан об электроэнергетике, о естественных монополиях и регулируемых рынках, законодательства Республики Казахстан, регулирующего деятельность финансового рынка и финансовых организаций; 9) стоимости энергетических ресурсов, использованных сверх утвержденных нормативов за период, в котором произошло правонарушение, но не более чем за один год; 10) суммы незачисленной национальной и иностранной валюты». Логически вытекает, что применительно к ст. 328 КоАП РК может быть применено одно из этих исключений, а именно штрафа в процентах от суммы нанесенного окружающей среде вреда. Вместе с тем, возникает вопрос о соотношении понятий и терминов «процент от ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий» и «процент от суммы нанесенного окружающей среде вреда», следует проанализировать равны ли эти понятия. Эмиссии в окружающую среду - представляют собой «выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления в окружающей среде, вредные физические воз действия, размещение и хранение серы в окружающей среде в открытом виде», то есть эмиссия, эта признаваемая необходимость, которую не избежать вследствие природопользования. Государство, используя рыночные механизмы управления эмиссиями в окружающую среду осуществляет торговлю квотами на эмиссии в соответствии с Правилами торговли квотами и обязательствами на сокращение эмиссий, утвержденными Постановлениями Правительства РК от 6 февраля 2008 года № 107. Безусловно, превышение эмиссии является правонарушением, направленным против экологии. Оно должно быть наказуемо и природопользователи согласны с этим тезисом, который не подвергается сомнению. Другой вопрос, как и в каких объемах будет применено наказание. Превышенный объем выбросов в понимании государства представляет собой вред окружающей среде, подлежащий измерению и наказанию. В соответствии с общей частью КоАП штраф должен измеряться в процентах от суммы нанесенного окружающей среде вреда, которая имеет свою методику экономической оценки, утвержденную Постановлением Правительства Республики Казахстан от 27 июня 2007 года № 535. Методика исчисления нанесенного природопользователями вреда всегда успешно использовалась и используется по сей день. Она применяется при исчислении штрафов по таким нормам КоАП РК как Нарушение санитарно-эпидемиологических и экологических требований по охране окружающей среды (Ст.324 КоАП РК), Нарушение требований к обращению с отходами производства и потребления, сбросу сточных вод (Ст. 344 КоАП РК), Нарушение экологических норм и правил при использовании недр и переработке минерального сырья (Ст.347 КоАП РК), Нарушение правил захоронения отходов и других материалов, а также правил консервации и демонтажа на континентальном шельфе Республики Казахстан (Ст.394 КоАП РК). Остальные административные правонарушения наказуемы четкими суммами, измеряемыми в месячных расчетных показателях. При этом, совершенно непонятной с точки зрения законотворчества и теории права является выборочный подход разработчиков. Но с точки зрения пополнения бюджета, эта позиция вполне объяснима. Так, в письме Налогового комитета Министерства финансов Республики Казахстан от 25 мая 2009 года № НК-11-22/4906 указано, что Специализированным межрайонным экономическим судом Атырауской области 12 октября 2007 года вынесено решение, оставленное в силе апелляционной и надзорной коллегией Атырауского областного суда, о взыскании с ТОО «Тенгизшевройл» ущерба, причиненного окружающей среде в размере 37 433,4 млн. тенге в доход Атырауского областного бюджета, а 12 февраля 2008 года решением Специализированного межрайонного экономического суда Западно-Казахстанской области, признанным законным судами надзорной инстанции, в доход государства с АОЗТ «Карачаганак Петролеум Оперейтинг Б.В.» взыскана в счет возмещения ущерба за самовольное загрязнение окружающей среды сумма в размере 1 840,1 млн. тенге. Суммы довольно внушительные. И таких примеров достаточно. Приведенные мною примеры взяты из официальных разъяснений МинФина, в работах практиков приводятся еще более внушительные примеры. Природопользователи пополняют отечественную казну десятками миллионов долларов, что не соотносится с современной инвестиционной политикой. Нельзя забывать и о том, что природопользователь помимо штрафа в соответствии с п.5 ст. 101 Экологического кодекса возмещает ущерба, нанесенного им окружающей среде. Но пополнение бюджета не есть цель законодательства о юридической ответственности. Закон должен четко устанавливать основания и объемы наказания. На примере же данной статьи видно явное несоответствие норм Особенной и Общей части действующего КоАП РК. Особенная часть предполагает санкции, не предусмотренные ст. 44 Общей части КоАП РК, а именно, Общая часть не предусматривает такого вида штрафа как процент от ставки платы за эмиссии в окружающую среду за превышенный объем эмиссий. То есть, ст. 328 КоАП РК должен предусматривать только определенный процент от суммы нанесенного окружающей среде вреда. Здесь нельзя не согласиться с мнением профессоров Елюбаева Ж.С., Подопригора Р.А., Новиковой Е.В. и других, которые анализировали предшествующую норму КоАП, пришли к выводу о том, что штраф должен быть привязан к ставке платы за загрязнение окружающей среды, а не к ставки платы за эмиссии в окружающую среду. Ситуация повторяется. Кроме того, п.2 ст. 44 КоАП также устанавливает максимальные объемы взимаемых штрафов. Так, размер штрафа, налагаемого на субъектов крупного предпринимательства, не может превышать две тысячи месячных расчетных показателей. Приведенные ранее суммы свидетельствуют об обратном. То есть, правоприменители не считают возможным руководствоваться нормами Общей части КоАП, которая по своей сути устанавливает принципиальные основы содержания и применения Особенной части КоАП РК. Такого рода негилизм не приемлем в деятельности государственных органов высшего, центрального и местного звена. Прибыль не может диктовать условия реализации принципа законности. Хотя, такая же ситуация складывается с реализацией с п. 2 ст. 396 Незаконная передача минеральных и биологических ресурсов континентального шельфа, территориальных вод (моря) и внутренних вод Республики Казахстан, который предполагает в размере двухсот процентов от стоимости незаконно переданных минеральных и биологических ресурсов. То есть штраф, который также не предполагается ст. 44 КоАП РК. Соответственно, считаем, что новый Кодекс не исправил предыдущих ошибок и тяжба между государством и природопользователями еще не прекратилась. Несоответствие закона своим же принципам не поднимает авторитета Казахстана в глазах иностранных инвесторов, дискредитируя направления современной инвестиционной политики.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |