| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Заключение
Габдуалиев Мереке Тлекович, кандидат юридических наук, конституционалист, эксперт Фонда развития парламентаризма в Казахстане
Чеботарев Андрей Евгеньевич, кандидат политических наук, руководитель Центра актуальных исследований «Альтернатива»
При анализе истории конституционного закрепления института местного самоуправления в Казахстане следует обратить внимание на интересную деталь при изменении статьи 89 Конституции в 2007 году. До конституционных реформ 2007 года пункт 3 статьи 89 Конституции был в следующей редакции: «Порядок организации и деятельность органов местного самоуправления определяется самими гражданами в пределах установленных законом». Ныне действующая редакция пункта 3 статьи 89 Конституции гласит: «Организация и деятельность местного самоуправления в Казахстане регулируются законом». Что стало причиной изменения в 2007 году пункта 3 статьи 89 Конституции еще до принятия соответствующего закона? Возможно целью новой формулировки данной конституционной нормы стала идея о том, что именно в соответствующем законе будут подробно регламентированы, в том числе, формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления. В экспертном сообществе неоднократно ставился вопрос: означает ли «свежая» редакция пункта 3 статьи 89 Конституции - «организация и деятельность местного самоуправления в Казахстане регулируются законом», что в Казахстане должен быть принят отдельный закон о местном самоуправлении? [1]. Проект Закона Республики Казахстан «О местном самоуправлении» (далее - законопроект), разработанный уполномоченным органом 2021 году, отвечает на данный вопрос. Законопроект направлен на реализацию «Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года», утвержденной Указом Президента РК от 18 августа 2021 г. № 639 [2], которая является второй после реализованной до 2020 года предыдущей Концепции [3]. Законопроект структурно состоит из четырех глав, объединяющих 22 статьи. В первой главе «Общие положения» содержатся основные понятия, используемые в Законе, определяются основы организации местного самоуправления, права и обязанности органов местного самоуправления, экономические и финансовые основы деятельности местного самоуправления, принципы местного самоуправления, а также включена статья о городском территориальном совете местного самоуправления, которая, полагаем, должна быть закреплена в другой главе. При этом ряд статей в первой главе законопроекта изложен с дефектами юридической техники. Например, является логически невыверенной и противоречивой формулировка в подпунктах 1) и 2) пункта 1 статьи 4 законопроекта, что «органы местного самоуправления имеют право»: - «на осуществление местного самоуправления непосредственно, а также через выборные органы местного самоуправления»; - «избирать и быть избранными в выборные органы местного самоуправления». Очевидно, что органы местного самоуправления никак не могут осуществлять самоуправление непосредственно, через представителей, а тем более избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. Необходимо понимание того, что, исходя из пункта 2 статьи 89 Конституции, именно населением местного сообщества, местное самоуправление осуществляется непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления. Ошибочным также является отнесение к органам местного самоуправления в подпункте 7) статьи 1 законопроекта «территориального общественного самоуправления». Как показывает практика отдельных стран ближнего зарубежья: 1) «Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения… Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления» (п.п. 1 и 2 ст. 27 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») [4]; 2) «Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории айылного аймака, города для самостоятельного решения и осуществления под свою ответственность собственных инициатив в вопросах местного значения. Территориальное общественное самоуправление осуществляется в форме советов и комитетов микрорайонов, жилищных комплексов, домовых, уличных, квартальных комитетов, жамаатов (общин) и других формах, не противоречащих Конституции, настоящему Закону и иным законам Кыргызской Республики» (п.п. 1 и 2 ст. 55 Закона Кыргызской Республики от 15 июля 2011 года № 101 «О местном самоуправлении»)[5]. Таким образом, территориальное общественное самоуправление следует считать формой местного самоуправления, осуществляемого внутри городских населенных пунктов и имеющего собственные органы. Во второй главе законопроекта регламентированы вопросы образования, компетенции и организации деятельности схода местного сообщества и кенеса. При этом следует обратить внимание, что статья 8, посвященная институту сходов, является не новым положением, а «выдернута» из текста действующего Закона РК от 23 января 2001 г. № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении» [6]. Эта же статья 39-3 действующего закона в части регламентации собраний местного сообщества включена в законопроект с одной лишь разницей, что собрания переформатированы в кенесы, как этой закреплено в новой Концепции развития местного самоуправления. Также предлагается к 2024 году ввести особый порядок работы кенеса для пилотных регионов. Третья глава посвящена акимам города районного значения, села, сельского округа, их аппаратам, администрации, принимаемым правовым актам. Четвертая глава законопроекта чисто техническая и регламентирует заключительные и переходные положения. Таким образом, анализ предлагаемого проекта закона «О местном самоуправлении» структурно и содержательно, количественно (по количеству статей) и качественно (по полноценности реализации местного самоуправления) не отвечает социально-политическим и финансово-экономическим ожиданиям, заложенным в новой Концепции развития местного самоуправления. В этой связи предлагаем: 1) исходя из нормы пункта 2 статьи 89 Конституции РК, что «местное самоуправление осуществляется населением непосредственно» в законопроекте отдельной главой регламентировать различные формы непосредственного (прямого) участия населения в осуществлении местного самоуправления (в том числе, голосование по отзыву депутатов кенеса, выборных должностных лиц, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, обращения в органы в местного самоуправления и др.) [7]; 2) следует четко обозначить территориальные рамки осуществления местного самоуправления, что, в свою очередь, будет способствовать разграничению органов местного государственного управления и самоуправления. С учетом деления административно-территориальных единиц страны согласно Закону РК от 8 декабря 1993 г. № 2572-XII «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан»[8] на регионы (область, район и сельский округ) и населенные пункты (городские и сельские) целесообразно установить, что местное самоуправление осуществляется на территории городов республиканского, областного и районного значения, поселков, сел и сельских округов. Соответственно области и районы не являются административно-территориальными единицами, где осуществляется местное самоуправление, и из компетенции их акимов следует исключить функции по вопросам местного самоуправления; 3) принципиальным вопросом, требующим своего разрешения, является необходимость определения вопросов местного самоуправления, осуществляемых местным сообществом на уровне поселка, села, сельского, округа; 4) необходимо как в законопроекте, так и Законе РК от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах»[9] определить понятие и статус правовых актов в области местного самоуправления; 5) исходя из нормы пункта 2 статьи 89 Конституции РК, что «местное самоуправление осуществляется…также через маслихаты и другие органы местного самоуправления», необходимо в отдельной главой законопроекте определить полномочия в сфере местного самоуправления, осуществляемые через маслихаты, а также статус и полномочия других органов местного самоуправления (в том числе, администрацию). В этой связи перспективным видится рассмотреть возможность переформатирования местных общественных советов в органы местного самоуправления и включения их в законопроект, сохранив в одноименном законе лишь республиканские общественные советы и общественные советы при субъектах квазигосударственного сектора. В таком случае фактически неработающие и не являющиеся органами МСУ территориальные советы местного самоуправления следует упразднить; 6) следует либо дать четкое определение, либо исключить из законопроекта понятие «пилотный регион», отмеченное в статьях 11-1 и 20-1 законопроекта; 7) отдельной главой следует регламентировать финансово-экономические основы местного самоуправления (собственность местного самоуправления, бюджет местного самоуправления, закупки для нужд местного самоуправления и др.); 8) принимая во внимание особый правовой статус столицы, городов республиканского значения, особенность городов областного значения и моногородов, требует проработки вопрос форм и органов осуществления местного самоуправления в этих административно-территориальных единицах; 9) разработчику законопроекта следует «воспользоваться» существующей и пока еще «мертвой» главой 14 [10] «Выборы в иные органы местного самоуправления Республики Казахстан» Конституционного закона РК от 28 сентября 1995 г. № 2464 «О выборах в Республике Казахстан»[11] и при форматировании «иных органов местного самоуправления» учесть данные нормы. 10) в целях разграничения органов местного государственного управления и местного самоуправления и приведения законодательства о местном государственном управлении в соответствие с Концепцией развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 18 августа 2021 года № 639, целесообразно разработать проект нового Закона РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан».
[1] Габдуалиев М.Т. К вопросу определения правового статуса органов местного самоуправления: постановка проблемы //Вестник Института законодательства Республики Казахстан, 2012 г. № 2. [2] Указ Президента РК от 18 августа 2021 г. № 639 «Об утверждении Концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан до 2025 года» [3] См. подр.: Габдуалиев М.Т. Наш трудный путь к местному самоуправлению (размышления) https://cyberleninka.ru/article/n/nash-trudnyy-put-k-mestnomu-samoupravleniyu-razmyshleniya/viewer [4] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ [5] Закон Кыргызской Республики от 15 июля 2011 года № 101 «О местном самоуправлении» http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/203102 [6] Закон РК от 23 января 2001 г. № 148 «О местном государственном управлении и самоуправлении» [7] Габдуалиев М.Т. Муниципальное право Республики Казахстан: Учебное пособие. – Астана: Фолиант, 2015. С. 34. [8] Закон РК от 8 декабря 1993 г. № 2572-XII «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» [9] Закон РК от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах» [10] См. подр.: Габдуалиев М.Т. Комментарий к главе 14 (статьи 114-127) Конституционного закона РК «О выборах в Республике Казахстан» //Комментарий к Конституционному закону РК «О выборах в Республике Казахстан». Под общ.ред. Турганкулова К.Т. – Астана, ЦИК РК, 2016 г. [11] Конституционный закон РК от 28 сентября 1995 г. № 2464 «О выборах в Республике Казахстан»
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |