Досье на проект Административного процессуального кодекса Республики Казахстан (июль 2017 года) (утратил силу)

Досье на проект

Административного процессуального кодекса Республики Казахстан

(июль 2017 года)

1. Протокол заседания Международного совета при Верховном Суде Республики Казахстан от 22 ноября 2016 года № 2

2. Новости, обсуждения по проекту

ПРОЕКТ

Концепция

Административного процессуального кодекса Республики Казахстан

1. Название законопроекта.

Административный процессуальный кодекс Республики Казахстан.

2. Обоснование необходимости разработки законопроекта.

Разработка законопроекта обусловлена реализацией подпункта 2.2. пункта 2 Протокола заседания межведомственной комиссии по проведению административной реформы от 27 мая 2014 года № 07-1-2/И-419, в соответствии с которым предусмотрена разработка проекта Административного процессуального кодекса (далее - проект АПК).

Необходимость разработки проекта АПК продиктована следующими обстоятельствами.

Одним из основных направлений административной реформы в Республике Казахстан является введение института административной юстиции, которая представляет собой правовой институт судебной защиты прав, свобод граждан, законных интересов юридических лиц и других организаций путем осуществления контроля за соблюдением законности в системе государственного управления.

Вопросы, которые сегодня охватываются институтом административной юстиции, изучались не только административным правом, но и гражданским процессом, по той причине, что была выбрана модель единой юстиции, когда споры с государством рассматриваются судами общей юрисдикции.

Согласно Конституции Республики Казахстан судебная власть осуществляется посредством гражданского, уголовного и иных установленных законом форм судопроизводства. Административное судопроизводство, как отдельная форма судопроизводства в действующем законодательстве не закреплена.

Анализ законодательства показывает, что в Казахстане деятельность «административных судов» отлична от административных судов в международной практике, которые рассматривают и разрешают споры, возникающие из любых видов правоотношений публично-правового характера.

Гражданские дела по заявлениям, поданным в порядке главы 29 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан, вытекают из публичных правоотношений и рассматриваются в порядке особого искового производства, что не отражает публично-правовой характер таких дел. Именно поэтому дела o публичных правах не должны и не могут рассматриваться и разрешаться в порядке гражданского судопроизводства.

Разрешение конфликтов публично-правового характера является предметом регулирования административного процессуального законодательства, обособленного от порядка разрешения споров, вытекающих из гражданских отношений и экономических споров, подведомственных судам общей юрисдикции, и специализированным межрайонным экономическим судам.

Концепцией правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858, заложены основополагающие положения по формированию административной юстиции, которая должна стать полноправной формой осуществления правосудия, наряду с уголовным и гражданским судопроизводством.

Как отмечается в концепции, «развитие системы государственного управления в Казахстане неразрывно связано с правовым обеспечением административной реформы, направленной на создание эффективного и компактного государственного аппарата, внедрение новых управленческих технологий, совершенствование административных процедур».

Глава государства на VI съезде судей республики обозначил, что в юрисдикции системы административной юстиции судебной власти должны быть вопросы разрешения споров, возникающих между гражданином и государством.

Созданные в 2004 году специализированные межрайонные административные суды (далее - СМАС) решают лишь одну задачу - квалифицированное рассмотрение дел об административных правонарушениях, a также рассмотрение дел об оспаривании постановлений органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Это обусловлено тем, что Кодекс об административных правонарушениях включает в себя материальные и процессуальные нормы, которые служат соблюдению правопорядка и профилактики правонарушений. Несмотря на то, что дела об административных правоотношениях и дела по спорам между государством и гражданином (административные дела) вытекают в целом из публично-правовых отношений, они имеют существенные отличия и прежде всего в целях, которые преследуют органы государственной власти и управления при применении того или иного института. Если производство по делам об административных правонарушениях направлено на пресечение и профилактику деяний, совершение которых законом запрещено и определяет вид взыскания, выражающийся в наказании за совершение правонарушения, то дела публично-правового характера вытекают из управленческих функций органов государственного управления в области социально-экономического развития государства и общества в целом.

Одним из важных отличий административного процесса от гражданского, является активная роль суда. Если в гражданском процессе сбор и представление доказательств - дело сторон и суд ограничивается рассмотрением доказательств, представленных ими, то в административном процессе суд выступает с инициативой по сбору доказательств, обладая возможностью затребовать все необходимые для правильного разрешения дела документы.

Кроме того, в гражданском процессе стороны находятся в равном положении, а в административном гражданину противостоит субъект публичного права, наделенный властными полномочиями, и соответственно, стороны спора, очевидно, неравны.

Отсутствие до настоящего времени законодательного определения административного судопроизводства, являющегося важнейшим административно-правовым средством обеспечения и защиты публичных интересов, вызывает постоянные споры на практике и двусмысленности в теории.

Одним из главных направлений Стратегии «Казахстан-2050» Главой государства определено создание благоприятного инвестиционного климата c целью наращивания экономического потенциала. В Стратегии отмечено, что Казахстан должен стать региональным магнитом для инвестиций. Создание независимой административной юстиции может в существенной степени способствовать открытости государственной деятельности за счет связанности с законом и контроля со стороны независимых административных судов, содействовать улучшению экономического и инвестиционного климата в Республике.

В большинстве случаев создание хорошо функционирующей административной юстиции положительно скажется на рейтингах (например, «doingbusiness» - рейтинг благоприятствует ведению бизнеса). Иностранным инвесторам и отечественным предпринимателям нужны четкие правовые основы для проверки правомерности решений госорганов, соблюдение которых обеспечивается независимыми административными судами.

Налаженный механизм административного судопроизводства скажется на социально-экономической и правовой сферах, поскольку существенно изменит взаимоотношения граждан с государством и приведет к росту авторитета органов правосудия среди граждан, повысит доверие населения к правосудию. Кроме того, это поспособствует улучшению бизнес-среды, инвестиционного климата в стране, противодействию коррупции, так как будет усилен судебный контроль над решениями и действиями административных органов. Антикоррупционной стратегией Республики Казахстан на 2015-2025 годы, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 26 декабря 2014 года № 986 указано на недостаточную прозрачность при принятии решений, затрагивающих наиболее значимые вопросы общественной жизни, что ведет к избыточной бюрократии, административным барьерам и злоупотреблению должностными полномочиями, что в совокупности формирует негативные факторы, способствующие росту коррупционных проявлений.

Международный опыт показывает, что страны, имеющие хорошо работающее административное судопроизводство, как правило, имеют эффективно работающий управленческий аппарат, что в свою очередь является хорошим показателем на международной арене. Посредством инквизиционного принципа усиливается объективная правильность решений, что непосредственно оказывает влияние на улучшение деятельности публичной администрации.

Учитывая изложенное, неизбежно встает вопрос o разработке проекта АПК, который будет устанавливать судебную подведомственность споров, связанных с административно-правовыми отношениями, процессуальные принципы и правила рассмотрения и разрешения данных споров в суде, существенно отличающиеся от гражданского процесса.

Проектом АПК будет включено положение, согласно которому обращение в специализированные административные суды допустимо во всех публично-правовых спорах, за исключением дел об обжаловании постановлений государственных органов об административных правонарушениях, установлении неправильности записей актов гражданского состояния, по жалобам на нотариальные действия или отказ в их совершении. К подсудности административных судов будут отнесены споры об оспаривании действии административных органов

Создание административного судопроизводства планируется на базе действующей системы специализированных административных судов путем создания в них специализированных составов по рассмотрению дел об административных правонарушениях и передачи из судов общей юрисдикции и специализированных межрайонных экономических судов публично - правовых споров. Такая схема сохранит стабильную судебную практику по делам об административных правонарушениях, исключит неоправданные финансовые затраты и к тому же, расширит специализацию не только судов, но и самих судей.

Административные споры в апелляционном порядке будут рассматриваться на первоначальном этапе специализированными составами, созданными в судебной коллегии по гражданским делам областных и приравненных к ним судов.

В кассационном порядке пересмотр дел будет осуществляться уже созданной специализированной судебной коллегией Верховного Суда Республики Казахстан.

Не будут подлежать пересмотру в кассационном порядке вступившие в законную силу судебные акты по делам о защите прав граждан, участвующих в выборах, референдумах, об оспаривании действий местных исполнительных органов, нарушающих права граждан на участие в уголовном судопроизводстве в качестве присяжного заседателя, o законности нормативных правовых актов и при обращении прокурора о признании актов и действий органов и должностных лиц незаконными.

Данные ограничения установлены исключительно из анализа действующей судебной практики, поскольку указанные категории в дальнейшем не обжалуются.

Как и в гражданском процессе, в административном процессе будет предусмотрен институт примирения при наличии права суда на судебное усмотрение.

Согласно пункту 3 статьи 1 Закона «О медиации» процедура медиации не применяется к спорам, когда одной из сторон является государство. Идея классической медиации предполагает поиск неординарных решений, которые могут выходить за пределы спорного отношения. В этом смысле, как отмечает С.И. Калашникова, возможность проведения примирительной процедуры обеспечивается диспозитивностью правового регулирования определенной категории общественных отношений, что, в свою очередь, обусловливает наличие широких дискреционных полномочий участников медиации.

Можно предположить, что императивный характер публично-правовых отношений не исключает возможность применения подобного рода механизмов урегулирования споров. Представляется, что медиация в административных спорах должна заслуживать особого внимания отечественных административистов по крайней мере в силу двух причин. Во-первых, изучение данного вопроса не может ныне осуществляться без учета позитивного опыта других стран. Во-вторых, медиация не посягает на функции государственного управления, не деформирует сущность государственно-властных полномочий, а совершенствует их, компенсируя присущую им формальность. Она успешно используется во многих странах и получает необходимую законодательную регламентацию. Соответственно, вопросы возможности, пределов и особенностей применения медиации в административных спорах в казахстанском законодательстве, по нашему мнению, не должны остаться без внимания.

Следуя мировой практике процедуру медиации необходимо распространить на все категории споров, в том числе на публично-правовые. Такое положение расширит сферу применения медиации путем предварительного обращения в вышестоящие органы, a в случае несогласия с решением государственного органа, действия государственного органа будут обжалованы в судебном порядке.

Из анализа о практике применения нового Гражданского процессуального кодекса установлено, что число оконченных гражданских дел в рамках примирительных процедур (по итогам первого полугодия) увеличилось c 7 323 до 12 952, в том числе с заключением мирового соглашения - с 4 103 до 4 538, заключением медиативных соглашений - c 2785 до 8 596, в порядке партисипативной процедуры - 253.

В связи с применением примирительных процедур, увеличилось число дел, прекращенных судами апелляционной инстанции и составило 191 (152) дело. В том числе рассмотрено с утверждением мирового соглашения - 100 (142), медиативных соглашений - 87 (10), партисипативной процедуры - 4.

Таким образом, институты медиации, мирового соглашения становятся все более востребованными у сторон для урегулирования споров.

Одним из важных новшеств является заложенное проектом указание видов иска:об оспаривании административного акта, o принуждении к изданию административного акта, об исполнении обязательства и о признании. Виды исков определены таким образом, чтобы гражданин имел возможность проверить с помощью административного суда любую форму действия органов исполнительной власти.

В целях реализации конституционного принципа равенства всех перед судом и задач правосудия, принципов административного судопроизводства, направленных в том числе на обеспечение нормальной работы суда и исполнение судебных актов, предусмотрена возможность применения судом мер процессуального реагирования в виде предупреждения, удаления из зала судебного заседания, наложения судебного штрафа, привода. Наложение судебного штрафа будет осуществляться судьей в случаях неисполнения обязанности представить в установленный срок требуемое судом доказательство по причинам, признанным судом неуважительными, невыполнения процессуальных обязанностей, нарушения мер по обеспечению иска, злоупотребления процессуальными правами, неисполнения судебных актов. Судебные штрафы, наложенные судом на должностных лиц административных органов, будут взыскиваться из их личных средств.

Выводы:

Конституция Республики Казахстан прямо указывает только на две формы судопроизводства - гражданское и уголовное судопроизводство. Однако данный перечень не является исчерпывающим, так как судебная власть может осуществляться посредством иных, установленных законом форм судопроизводства. Анализ действующей законодательной базы свидетельствует o том, что административное судопроизводство, как отдельная форма судопроизводства отсутствует в действующем законодательстве.

В Гражданском процессуальном кодексе порядок рассмотрения споров, возникающих из административно-правовых отношений, именуется особым исковым производством, что не отражает публично-правовой характер таких дел.

В современных условиях, обусловленных многократным усложнением общественной жизни, часто возникают смешанные отношения, в связи с чем необходимо решение вопросов пределов действия административного права, его соотношения с другими отраслями права и прежде всего административного права c гражданским правом при возникновении смешанных (административно-гражданских) правоотношений.

Таким образом, административный процесс будет существенно отличаться от процессуального порядка разрешения гражданских споров и позволит оперативно разрешать конфликты между гражданами и государственной администрацией.

Соответственно, административное судопроизводство должно быть основано, прежде всего, на консолидации и разработке основного правового акта, включающего основы административного судопроизводства.

3. Цели принятия законопроекта.

Основной целью разработки и принятия законопроекта является повышение уровня правовой защиты граждан путем обеспечения эффективной судебной защиты конституционных прав и свобод граждан и юридических лиц, укрепление режима законности в деятельности органов государственной власти, улучшение экономической и инвестиционной среды в Республике Казахстан.

4. Предмет регулирования законопроекта.

Предметом законопроекта являются общественные отношения, возникающие при отправлении судами правосудия при рассмотрении и разрешении споров между физическим или юридическим лицами и административным органом о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.

Общественные отношения, определяемые законопроектом, соответствуют положениям пункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан.

5. Структура законопроекта.

Глава 1. Общие положения

Глава предусматривает отношения, регулируемые административным процессуальным законодательством¸ раскрытие основных терминов, содержащихся в законопроекте.

Глава 2. Задачи и принципы административного судопроизводства.

В данной главе закрепляются задачи административного судопроизводства, принципы административного судопроизводства, представляющие и выражающие сущность норм административного процессуального права и главные направления политики государства в области правового регулирования общественных отношений, связанных с защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов субъектов гражданского процесса. Также главой закрепляются состязательность и равноправие сторон, активная роль суда, соблюдение разумного срока и недопустимость вмешательства суда в деятельность административного органа.

Глава 3. Подведомственность и подсудность.

Главой определяется подсудность дел специализированным административным судам. Также определяется подсудность по выбору истца как исключение из общего правила территориальной подсудности.

Глава 4. Лица, участвующие в деле

Глава содержит указание насубъектов, являющихся лицами, участвующими в деле, правовое положение субъектов - участников административного процесса.

Глава 5. Представительство в суде

Описывается круг лиц, кто может быть представителем в суде, a также полномочия представителя.

Глава 6. Доказательства и доказывание

Глава содержит содержание предмета доказывания, средства доказывания, порядок истребования доказательств по инициативе суда, обеспечение доказательств.

Глава 7. Судебные расходы

Глава определяет состав судебных расходов, распределение расходов между сторонами, а также распределение расходов в случае отказа истца от иска или утверждения мирового соглашения.

Глава 8. Меры процессуального реагирования и ответственности за проявление неуважения к суду

В данной главе раскрываются действия, которые применяются к лицам, нарушающим установленные в суде правила.

Глава 9. Предъявление иска

Главой устанавливаются требования к форме и содержанию искового заявления, сроков подачи иска, допустимость иска, а также его возвращение.

Глава 10. Виды исков

Глава содержит виды исков в зависимости от предъявляемых требований: об оспаривании административного акта, o принуждении к изданию административного акта, об исполнении обязательства, о признании иска.

Глава 11. Обеспечение иска

Главой описываются основания для обеспечения иска, меры по обеспечению иска, которые вытекают из существа заявленных материально-правовых требований, замена либо отмена мер по обеспечению иска, возмещение убытков причиненных обеспечением иска.

Глава 12. Подготовительное производство

В данной главе содержатся действия судьи по подготовке дела к судебному разбирательству после принятия заявления и возбуждения гражданского дела, от результатов которых зависит правильность и своевременность разрешения спора.

Глава 13. Соглашение сторон о примирении

Описывается форма и содержание соглашения сторон o примирении, и как исполняется соглашение сторон

Глава 14. Судебное разбирательство

Глава 15. Решение суда

Глава 16. Определение суда

Глава 17. Прекращение производства по делу

Глава 18. Оставление иска без рассмотрения

Глава 19. Производство по искам о защите избирательных прав граждан и общественных объединений, участвующих в выборах, референдумах

Глава 20. Производство по искам об оспаривании решений, действий (бездействия) местных исполнительных органов, нарушающих права граждан на участие в уголовном судопроизводстве в качестве присяжного заседателя

Глава 21. Производство по делам об оспаривании законности нормативных правовых актов

Глава 22. Обращение прокурора о признании актов и действий органов и должностных лиц незаконными

Глава 23. Производство в суде апелляционной инстанции

Глава 24. Производство в суде кассационной инстанции

Глава 25. Производство по вновь открывшимся обстоятельствам

Глава 26. Исполнение судебных актов

Указывается отсылочная норма, o том что исполнение судебных актов осуществляется с положениями Гражданского процессуального кодекса и другими законодательными актами

Глава 27. Заключительные положения

Глава 28. Переходные положения

В указанных главах устанавливается порядок введения в действие кодекса, а также правила в отношении делранее принятых к производству судов

6. Предполагаемые правовые и социально-экономические последствия в случае принятия законопроекта.

Ожидается, что принятие законопроекта позволит повысить эффективность рассмотрения судами административных дел, установить четкий порядок разрешения публично-правовых споров, что положительно скажется на качестве отправления правосудия, дальнейшем укреплении независимости судебной власти и тем самым будет способствовать ускорению вхождения Казахстана в число 30 наиболее развитых стран мира.

7. Необходимость одновременного (последующего) приведения других законодательных актов в соответствие c разрабатываемым законопроектом.

Потребуется одновременное принятие и приведение законодательных актов в соответствие с разрабатываемым законопроектом, в частности:

Конституционный Закон Республики Казахстан «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»;

Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан;

Кодекс об административных правонарушениях Республики Казахстан;

Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)»;

Закон Республики Казахстан «О правовых актах»;

Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан»;

Закон Республики Казахстан «О Прокуратуре»;

Закон Республики Казахстан «Об адвокатской деятельности»;

Закон Республики Казахстан «О гарантированной государством юридической помощи».

8. Регламентированность предмета законопроекта иными нормативными правовыми актами.

Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан.

9. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта.

Изучение организации административной юстиции на европейском и постсоветском пространстве показывает многообразие и отсутствие единого подхода в его применении, ввиду представления данного института административным судопроизводством и административными судами либо специализированными по административным делам структурами в рамках общих судов.

К примеру, в большинстве стран Европейского Союза предусмотрены правила административного судопроизводства, которое отправляется специальными структурами в системе судебной власти, в частности:

1) специализированные административные суды (Австрия, Бельгия, Германия, Италия, Португалия, Турция, Финляндия, Франция, Швеция);

2) специализированные административные палаты, коллегии в структуре общих судов (Венгрия, Словакия);

3) специализированные палаты в структуре общих судов, и отдельные административные суды (Испания, Нидерланды, Словения, Чехия, Швейцария).

Наиболее развитой и авторитетной моделью, которую применяют в странах постсоветского пространства, и адаптировать в нашей стране является административная юстиция Германии, в которой административные суды являются самостоятельной ветвью судебной власти и рассматривают все публично-правовые споры, не относящиеся к области конституционного права.

Здесь система административных судов включает три инстанции. Первой инстанцией является местный административный суд. В качестве второй, апелляционной инстанции действуют высшие административные суды земель. Третьей, кассационной инстанцией служит Федеральный административный суд. Административным судам подведомственны все споры, имеющие публично-правовой характер, в частности дела о жалобах граждан на решения и действия государственных органов и их должностных лиц, споры между территориальными единицами, споры o правах государственных служащих. Закон закрепляет право административных судов отменять решения государственных органов, их должностных лиц либо право предписать или принять то или иное решение. Административные суды также устанавливают юридические факты.

Административные суды всех инстанций действуют коллегиально. Административные суды первой инстанции, а также высшие административные суды земель разрешают дела в составе трех профессиональных судей, а также двух заседателей, избираемых сроком на четыре года. Высшая инстанция - Федеральный административный суд - состоит из пяти судей.

Порядок обращения в административный суд предусматривает возможность рассмотрения им дела лишь в случае, когда жалоба была подана в орган, который принял обжалуемый акт. Таким образом, на стадии досудебного рассмотрения дела законность и целесообразность изданного акта проверяются сначала вышестоящим органом, издавшим акт, после чего данный орган самостоятельно передает жалобу в вышестоящую инстанцию.

Административными судами Германии рассматриваются иски трех видов: иски об оспаривании актов управления, иски об издании акта, иски об установлении факта издания акта. В исках первого вида указывается на дефекты формы или содержания акта. Иски второго вида представляют собой просьбу заинтересованного лица вынести решение, которым орган управления обязывается издать акт, в котором заинтересован истец. В исках третьего вида перед административными судами ставится вопрос o признании наличия или отсутствия правоотношения либо об аннулировании акта.

Для административно-процессуального законодательства Германии характерны достаточно высокая степень процессуальной урегулированности всех стадий административного процесса, достаточность процессуальных средств и способов, позволяющих сторонам активно влиять на ход и результаты процесса, эффективно защищать свои права, неукоснительно исполнять процессуальные обязанности.

В Германии разработана стройная система средств возбуждения административно-правовых споров - исков. Выделяют три вида публично-правовых исков: иски об изменении правоотношения (в том числе, иски об отмене незаконного административного акта); иски об исполнении обязательства (в том числе, иски, содержащие требование издать акт или совершить действие, в котором заинтересован истец); иски об установлении факта наличия или отсутствия административного правоотношения, акта.

Современные германские административные суды осуществляют контроль за законностью административных актов, соответствием актов цели закона и цели, ради которой создан государственный орган, а также соблюдением пропорциональности между мерой, принятой администрацией, и ее последствиями для прав граждан и организаций. Результатом судебного разбирательства может быть отмена незаконного акта управления или его части, указание администрации принять какой-либо акт управления, совершить какое-либо действие в пользу истца. В отличие от французских административных судов, немецкие административные суды не обладают полномочиями полной юрисдикции и не могут изменить оспариваемый акт управления.

Производство в административных судах Германии, как и Франции, имеет инквизиционный характер, суд является руководителем процесса: он самостоятельно исследует обстоятельства дела, не связан требованиями, доводами и доказательствами сторон, сам решает вопрос о привлечении к участию в деле других заинтересованных лиц. Однако действует и принцип состязательности и равенства сторон, принцип гласности и публичности судопроизводства.

Помимо административных судов общей компетенции, в Германии действует ряд специализированных юрисдикции для разрешения публично-правовых споров отдельных видов. Среди них финансовые, трудовые, социальные суды, суды по разрешению дел в дисциплинарном производстве и производстве по жалобам лиц, состоящих в публично-правовом служебном отношении c Федерацией. Специальные юрисдикции имеют трехзвенную структуру в соответствии с федеративным устройством Германии. Социальные суды рассматриваются в специальной литературе Германии как особый вид административной юстиции, поскольку разрешают споры, возникающие в сфере применения публичного права, и в подавляющем большинстве случаев рассматривают иски граждан к государственным учреждениям.

Франция признана родоначальником административно-судебного контроля за деятельностью органов публичной власти. Французская модель организации административной юстиции (административные суды отделены от органов управления) имеет многоступенчатую структуру, состоящую из административных судов и квазисудебных органов (административные апелляционные трибуналы). К этой модели близки системы Бельгии, Италии, Нидерландов и Греции.

Административная юстиция Франции представляет собой самостоятельную ветвь правосудия, отделенную от системы судов общей юрисдикции и органов исполнительной власти. Она основана на специфической французской концепции разделения властей, запрещающей судам общей юрисдикции вмешиваться (за исключением случаев, прямо предусмотренных законом) в деятельность исполнительной власти. Следствием этой концепции стала двойственная судебная система: система судов общей юрисдикции во главе с Кассационным судом Франции, и система административных судов во главе c Государственным Советом Франции.

Законодательной основой французской административной юстиции является Кодекс административной юстиции Франции от 4 мая 2000 года, который вступил в силу с 1 января 2001 года и заменил ранее действовавший Кодекс административных трибуналов и административных апелляционных судов 1973 года.

Сама же система административной юстиции является трехзвенной. Первое звено составляют 37 административных трибуналов, 8 из данных судов образованы в заморских территориях Франции. Подсудность дел административным трибуналам определяется по территориальному принципу.

Государственный Совет - это Высший административный суд Франции. Он рассматривает по первой инстанции жалобы на незаконность декретов и ордонансов, подписанных Президентом Республики; актов министров, кроме тех, принятие которых возможно только при наличии заключения Государственного Совета; административных решений национальных общественных объединений; разрешает споры по вопросам государственной службы служащих, назначенных декретом Президента, споры, возникшие при проведении выборов в региональные советы и Европейский парламент. Государственный Совет осуществляет также толкование и проверку законности декретов и ордонансов, подписанных Президентом Республики, и актов министров.

Государственный Совет выступает в качестве суда апелляционной и кассационной инстанции для административных трибуналов, апелляционных административных судов и специализированных административных юрисдикции: Счетного суда, Центральной комиссии по социальной помощи, Комиссии по жалобам беженцев, Суда по бюджетной и финансовой дисциплине.

Для рассмотрения административно-правовых споров в Государственном Совете создана специальная Судебная секция, состоящая из десяти подсекций. Решение по делу в зависимости от характера спора может быть вынесено самой подсекцией, собранием двух подсекций, Судебной секцией либо Общим собранием Государственного Совета.

Рассмотрению в административных судах подлежат несколько категорий публично-правовых дел:

- споры об отмене незаконных правовых актов управления (или споры о превышении власти);

- споры полной юрисдикции;

- дела o толковании правовых актов управления.

Предметом административно-правового спора может стать любой правовой акт управления, индивидуальный или нормативный, так как во Франции действует общая клаузула. Исключение составляют акты Правительства, носящие политический характер или направленные на обеспечение обороны и безопасности государства, а также акты дисциплинарного характера, принимаемые в школах и пенитенциарных учреждениях.

Особенностью французской административной юстиции можно считать возможность обращения в административный суд с заявлением o толковании административного акта, что способствует правильному применению норм административного права на практике.

Французская административная юстиция имеет и свои недостатки. Главным из них является продолжительное рассмотрение дела в суде (в среднем 2-2,5 года), связанное с большим количеством публично-правовых споров. Некоторые трудности вызывает двойственный характер судебной системы Франции. Для правильного определения подведомственности дела административному или суду общей юрисдикции заявители вынуждены обращаться к адвокатам.

Значительный интерес представляет построение органов административной юстиции в одной из наиболее развитых европейских стран - Швеции. Необходимость защиты прав граждан в отношениях с администрацией на судебном уровне обусловило введение в начале XX в. Верховного административного суда. Однако стройной системы нижестоящих административных судов, по существу, не было. Отправной точкой, обусловившей реорганизацию системы органов административной юстиции, стало присоединение Швеции к Всеобщей декларации прав человека (1946 г.) и Международному пакту o гражданских и политических правах (1966 г.), поскольку определенные нормы о правах человека требуют, чтобы исключения из них в каждом конкретном случае решались в судебном порядке, а не административными органами. Кроме того, существенного улучшения требовала процедура рассмотрения административных дел. Результатом этого стало создание системы административных судов, действующих параллельно c общими судами.

Характерной особенностью этой системы служит то обстоятельство, что, наряду с административными судами, являющимися низовым звеном всей системы, действуют специальные суды, обладающие ограниченной компетенцией, число которых невелико.

Так, в соответствии с Коммунальным законом жалобы на решения собрания уполномоченных коммуны подаются в камеральный суд, являющийся специальным судом, рассматривающим некоторые административные споры.

Следующим звеном в системе административных судов являются апелляционные суды. Однако их компетенция ограничена рассмотрением налоговых вопросов, делами об ответственности финансовых чиновников, рядом дел в сфере социального обеспечения. Высшей инстанцией является Верховный административный суд.

Основным законодательным актом, регламентирующим порядок разрешения административных дел, является Административно-процессуальный закон 1971 года. Однако сфера применения этого Закона в определенной степени ограничена. Он не применим к вопросам, решаемым правительством, органами местного самоуправления и их исполнительными органами, полицией.