Комментарий к проекту Закона Республики Казахстан «О телерадиовещании» (А.Рихтер, по заказу ОБСЕ)

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
Бюро Представителя по вопросам свободы СМИ

Комментарий к проекту Закона Республики Казахстан «О телерадиовещании»

Подготовлено д-ром филол. н. Андреем Рихтером (г. Москва)

по заказу Бюро Представителя Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе по

вопросам свободы средств массовой информации

2011

Проведя анализ представленного проекта Закона Республики Казахстан «О телерадиовещании» (от 21 апреля 2011 г.) в контексте Конституции Республики Казахстан, действующего законодательства о СМИ Республики Казахстан, а также международных стандартов свободы выражения мнения, эксперт, подготовивший данный комментарий по заказу Бюро Представителя Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) по вопросам свободы средств массовой информации, пришёл к следующему заключению.

Краткое изложение комментария и рекомендаций

Право на свободное выражение своего мнения и право на свободу массовой информации гарантируется документами Организации Объединённых Наций и Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, согласие с которыми выразила Республика Казахстан.

Международный пакт о гражданских и политических правах возлагает на государства - члены ООН обязанность «принятия таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте». Это означает, что от них требуется не только воздерживаться от нарушения прав, но и принимать позитивные меры для обеспечения уважения прав, в том числе права на свободу выражения мнения. Фактически органы власти обязаны создавать условия, в которых могут развиваться разнообразные, независимые средства массовой информации, обеспечивающие тем самым право населения на информацию.

Сам по себе планируемый переход в Казахстане на регулирование телерадиовещания специальным принятым парламентом законом можно только приветствовать. Это тем более важно в период перехода на цифровое вещания для предсказуемости и правовой определённости этого процесса.

После проведения предыдущей экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О телерадиовещании» (в феврале 2011 г.) в него были внесены определенные положительные изменения, касающиеся смягчения режима регулирования теле-, радиовещания, в частности для иностранных вещателей и программ.

Тем не менее, эксперт Бюро Представителя по вопросам свободы средств массовой информации ОБСЕ считает, что в случае принятия в настоящем виде проект Закона Республики Казахстан «О телерадиовещании» (далее - Законопроект) ухудшит ситуацию со свободой электронных СМИ по нижеследующим основаниям.

В число принципов государственного регулирования в области телерадиовещания (ст. 4 Законопроекта) не вошли базовые положения, которые бы говорили о стремлении Республики Казахстан соответствовать в национальной политике положениям собственной Конституции и международным обязательствам в сфере регулирования СМИ. В перечне принципов отсутствует обеспечение права граждан на свободу слова и распространения информации. Не предусмотрено обеспечение политического плюрализма в сфере телерадиовещания. Не планируется преобразование государственного телерадиовещания в общественное. Не налагаются какие-либо обязательства (например, по объективности) на государственное телерадиовещание. Не предполагается независимости лицензирующего органа, критерии присуждения лицензии размыты, срок действия выдаваемой лицензии и условия её пролонгации не указаны, отчетность лицензирующего органа перед парламентом или населением не предусмотрена.

Авторы Законопроекта вводят расширительное по сравнению с Законом РК «О связи» толкование понятия «телерадиовещание», чем создают возможность единого режима государственного контроля и лицензирования для всех известных им форм распространения аудиовизуальных программ, не исключая ІР-телевидение и Интернет-вещание, а также любую форму распространения иностранных телерадиопрограмм. Лицензированию подлежит даже система коллективного приема теле-, радиоканалов в пределах одного здания.

Предлагаемая в Законопроекте система лицензирования подчинена правительственному департаменту и управляется им. Нет каких-либо гарантий или даже обещаний независимости лицензирующего органа. Роль создаваемой Правительством Комиссии по вопросам развития телерадиовещания является декоративной.

Законопроект предусматривает ряд мер по переходу на цифровое телерадиовещание в Казахстане. При этом упущены важнейшие элементы правового регулирования этого процесса, такие, как: универсальный доступ населения, условия введения моратория на выдачу лицензий, стимулы операторам и вещателям для перехода «на цифру», недопущение монополизации услуг операторов связи, гарантии доступности разнообразного содержания, учёт интересов социально ущемленных групп населения.

Законопроектом создаются правовые условия для находящейся под контролем государства монополии по распространению общенациональных эфирных теле-, радиоканалов без достаточных ограничительных мер по недопущению злоупотребления Национальным оператором телерадиовещания своим положением. Не предусматривается «расщепление» монополиста на группу частных компаний, работающих в конкурентной среде при условии обязательности взаимного присоединения. Не предусматривается порядок сотрудничества государственного Национального оператора и частных операторов телерадиовещания.

Формирование обязательных теле-, радиоканалов производится органами исполнительной власти, без ясных критериев. Список пересматривается ежегодно, что налагает дополнительное экономическое и политическое бремя на вещателей.

Квотой в 50 процентов каналов ограничивается также право частных операторов включать иностранные каналы в базовые платные пакеты.

Законопроект требует от иностранных теле-, радиокомпаний, программы которых будут распространяться на территории Республики Казахстан, становиться на учёт. Для ретрансляции своих программ они обязаны заключать договоры с субъектами права РК, даже если иностранные ТРК не требуют оплаты такой ретрансляции. Это - неоправданное обременение иностранных телерадиокомпаний, которые пусть и не возражают против их ретрансляции в Казахстане, но не готовы нести для этого финансовые и иные расходы. В результате этих и других мер ограничивается свобода граждан Казахстана на получение информации из источников, готовых им её предоставить.

Законопроект вторит действующему закону Республики Казахстан «О средствах массовой информации» в ограничении использования вещателями, в том числе частными, других языков помимо государственного. Это правило действует также на всех платформах распространения программ.

Ниже приводится краткое изложение основных рекомендаций в отношении анализируемого акта с целью привести его в соответствие с международными обязательствами государства:

• В ряду принципов государственного регулирования указать на необходимость обеспечения права граждан на свободу слова и выражения мнения, распространения информации и политического плюрализма в сфере телерадиовещания. Предусмотреть конкретные правовые механизмы реализации этих прав.

• Предусмотреть правовые механизмы реализации провозглашённых в Законопроекте прав граждан на свободное получение информации, создания условий для обеспечения их культурных, образовательных, духовных и иных потребностей, а также защиты прав и законных интересов потребителей услуг телерадиовещания и телерадиовещателей.

• Указать на конкретные способы обеспечения провозглашённой в Законопроекте свободы добросовестной конкуренции.

• Предусмотреть преобразование государственного телерадиовещания в общественное. В переходный период предусмотреть в Законопроекте позитивные обязательства государственного телерадиовещателя по служению общественным интересам.

• Уточнить сферу действия Законопроекта через приведение понятия «телерадиовещание» в соответствие с действующим законом РК «О связи».

• Указать на различный режим регулирования для различных платформ распространения аудиовизуальных программ.

• Предусмотреть ясные правовые гарантии независимости органа, определяющего победителя в конкурсах на использование радиочастотного спектра для целей телерадиовещания и на вхождение в перечень теле-, радиоканалов свободного доступа, от институтов государственной власти, и его подотчетность гражданскому обществу.

• Установить ясные критерии определения победителя в конкурсах на использование радиочастотного спектра для целей телерадиовещания и на вхождение в перечень теле-, радиоканалов свободного доступа. Установить в Законопроекте срок, на который выдаётся лицензия, а также условия пролонгации лицензии.

• Предусмотреть формы правовой защиты органа, определяющего победителя в этих конкурсах, от возможного конфликта интересов лицензирования и интересов бизнеса и политики.

• Предусмотреть обязательность решений органа, определяющего победителя в конкурсах, для исполнительной власти.

• Упростить процедуры лицензирования деятельности по формированию теле-, радиоканала до уровня процедуры постановки на учёт (регистрации) средства массовой информации.

• Упростить процедуры лицензирования деятельности по распространению теле-, радиоканала посредством спутниковых и кабельных систем до уровня процедуры регистрации хозяйственной деятельности по предоставлению услуг населению. Отменить лицензирование систем коллективного приема в пределах одного здания.

• Пересмотреть в Законопроекте нормы в отношении мер цифровизации с целью учёта в регулировании предоставления универсального доступа к новой услуге и недопущения монополизации рынка телерадиоуслуг.

• Определить правовые меры по использованию возможностей, предоставляемых цифровым вещанием, в интересах социально уязвимых групп населения.

• Предусмотреть гарантии государственной поддержки национальным региональным и местным вещателям при переходе на цифровое эфирное вещание, а также населению для приобретения приставок.

• Предусмотреть в Законопроекте нормы по недопущению негативных последствий монополизма Национального оператора телерадиовещания, правила взаимовыгодного сотрудничества с частными операторами телерадиовещания, правила присоединения с целью свободного потока информации.

• Разделить в Законопроекте понятия каналов свободного доступа и каналов, обязательных для распространения.

• Предусмотреть в Законопроекте нормы по прозрачному и открытому для общественного контроля формированию пакетов цифровых обязательных теле-, радиоканалов и каналов свободного доступа, установить критерии соответствующего конкурса, разумный срок гарантированного распространения каналов в пакете.

• Ограничение использования других языков, кроме казахского, следует отменить.

• Ограничение на ретрансляцию зарубежных программ и каналов следует пересмотреть.

• Предусмотреть обязательства по предоставлению государственного заказа на продукцию на казахском языке и на продукцию национального производства.

• Отменить ограничения доли иностранных каналов в платном базовом пакете теле-, радиоканалов.

• В качестве переходной меры, указанные ограничения можно оставить на каналах государственного вещания.

Содержание

Введение

1. Международные стандарты в области свободы выражения мнения и регулирования деятельности телерадиовещания

1.1. Значение свободы выражения мнения

1.2. Ограничения свободы выражения мнения

1.3. Регулирование деятельности телерадиовещания

2. Анализ проекта Закона Республики Казахстан «О телерадиовещании»

2.1. Сфера действия Закона и принципы государственной политики

2.2. Лицензирование и лицензирующий орган

2.3. Переход на цифровое телерадиовещание

2.4. Национальный оператор телерадиовещания

2.5. Формирование пакета каналов

2.6. Вопросы языка вещания и ретрансляции иностранных программ

Введение

По заказу Бюро Представителя ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации данный комментарий был подготовлен Андреем Рихтером. Доктор филологических наук А. Г. Рихтер является директором Института проблем информационного права (г. Москва) и заведующим кафедрой истории и правового регулирования отечественных СМИ, профессором факультета журналистики Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова. Он - член Международной комиссии юристов (ICJ, Женева).

Настоящее заключение содержит анализ представленного проекта Закона Республики Казахстан «О телерадиовещании» (от 21 апреля 2011 г.) (далее - Законопроекта) в контексте Конституции Республики Казахстан, Закона Республики Казахстан «О средствах массовой информации», иного действующего законодательства о СМИ Республики Казахстан, а также международных норм свободы выражения мнений и стандартов Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Исследовались тексты казахстанских законов и законопроекта на русском языке.

В случае принятия Законопроекта Казахстан станет вторым государством Центральной Азии (после Кыргызстана), которое будет регулировать парламентским законом сферу телерадиовещания. Само по себе это позитивное изменение законодательства. Приняв закон о телерадиовещании, Республика Казахстан подаст пример соседним государствам - участникам ОБСЕ. Ещё и по этой причине следует позаботиться, чтобы такой пример соответствовал международным стандартам ОБСЕ в области свободы выражения мнения и свободы СМИ.

Разработка законопроектов, совершенствующих законодательство в области средств массовой информации, становится особо актуальной в свете имплементации в Казахстане Международного пакта о гражданских и политических правах, ратифицированного в 2006 году.

Раздел 1 настоящего Комментария посвящен международным обязательствам Казахстана в области прав человека, и в нем излагаются международные стандарты, касающиеся права на свободу выражения мнения. Указанные стандарты установлены в международном праве, в том числе в Международном пакте о гражданских и политических правах, а также в различных соглашениях в рамках ОБСЕ, стороной которых является Казахстан, в решениях международных судов и трибуналов по правам человека, в заявлениях представителей международных органов, например Специального докладчика Организации Объединенных Наций по вопросу о праве на свободное выражение мнения и Специального представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, а также сопоставимого конституционного права по вопросам свободы выражения мнения. Автор также учитывает проведённый им в 2008 году анализ проекта Закона Республики Казахстан «О средствах массовой информации»¹.

В разделе 2 содержится анализ проекта Закона «О телерадиовещании» с учётом указанных стандартов, а также действующего законодательства Республики Казахстан о СМИ и о лицензировании, подробно рассматриваются упущения в предложенном законопроектом правовом регулировании телерадиовещания, высказываются рекомендации по их исправлению. Автор также учитывает проведённый им в феврале 2011 года анализ предыдущей редакции проекта Закона Республики Казахстан «О телерадиовещании».

___________________________________________________________________

¹ См. текст Заключения по проекту на русском языке: http://www.osce.org/ra/fom/30877

1. Международные стандарты в области свободы выражения мнения и регулирования деятельности телерадиовещания

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) - крупнейшая региональная организация по безопасности, в состав которой входят 56 государств Европы, Азии и Северной Америки. Основываясь на Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (1975), организация ставит перед собой задачи вскрытия возможности возникновения конфликтов, их предотвращения, урегулирования и ликвидации последствий. К основным средствам обеспечения безопасности и решения основных задач организации относятся защита прав человека; развитие демократических институтов; мониторинг выборов. Таким образом, в 1975 году международное сообщество прямо связало безопасность между государствами с отношением власти к своим гражданам внутри самих государств. Другими словами, для достижения мира, стабильности и сотрудничества всем необходима не только военная безопасность, но и сильное гражданское общество. Впоследствии и ООН признала взаимосвязь между международным миром и безопасностью и осуществлением прав человека и основных свобод, заметив при этом, что отсутствие международного мира и безопасности не является оправданием несоблюдения прав и свобод².

Создание правового гражданского общества стало одним из общепризнанных необходимых условий продвижения любого современного государства на пути крупных социально-экономических реформ, одной из целей его модернизации. Эта идея вошла в законодательство и общественное сознание цивилизованных стран и народов. Высшим мерилом степени цивилизованности общества стало положение с правами человека в той или иной стране. Свобода выражения мнений и убеждений, свобода массовой информации составляют основы развития современного общества и демократического государства. Степень этой свободы, в свою очередь, в немалой степени зависит от того, насколько законы данного государства соответствуют общепринятым международным нормам, интересам гражданского общества в целом и отдельного индивидуума в частности. Кроме декларирования свободы выражения мнения, международные договоры предусматривают возможность установления в национальном праве тех или иных ограничений этой свободы.

Всё вместе создаёт международное понимание фундамента свободы выражения мнения и пределов её ограничений. Обоснование необходимости надгосударственного признания такого фундамента состоит, во-первых, в том, что международные объединения государств строятся на основе определённых принципов и правил, которые они разделяют. Базовым для многих является принцип соблюдения прав человека, а одной из важнейших его составляющих - свобода выражения мнения и свобода информации. Во-вторых, межгосударственный характер соглашений подразумевает определённый уровень сотрудничества его участников. Сотрудничество же и доверие в этой сфере невозможны без реализации права получать и распространять идеи и информацию независимо от государственных границ, что предполагает отсутствие специального контроля органов власти над потоком информации как внутрь страны, так и за её пределы.

К источникам международного права относится и международный обычай, то есть всеобщая практика государств, признанная ими как правовая норма. Это объясняется тем, что многие государства, не являясь участниками тех или иных соглашений по правам человека, используют положения этих актов в своей правоприменительной практике. Большое сходство в трактовках сути и содержания фундаментальных прав и свобод человека, закрепленных во всемирных и региональных международных соглашениях, придает им статус общепризнанных стандартов международного права. Существует ряд основных прав и свобод, не подлежащих ограничениям со стороны государств ни при каких обстоятельствах. Это, например, недопустимость пыток, недопустимость дискриминации и рабства, право на судебную защиту. Они имеют статус императивных норм общего международного права, обязательных для всех государств, независимо от признания ими тех или иных соглашений на этот счёт.

Рассмотрим содержание норм в отношении свободы выражения мнения и свободы информации, установленных в документах основных международных организаций.

____________________________________________________

² Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН A/RES/53/144 от 10 декабря 1998 г.

См. http://www.un.org/russian/documen/declarat/defender.htm

1.1. Значение свободы выражения мнения

В основе деятельности ООН лежит Всеобщая декларация прав человека (ВДПЧ), провозглашённая Организацией Объединённых Наций в 1948 году. Этот документ является резолюцией, т.е., согласно Уставу ООН, имеет рекомендательный, а не обязывающий характер. В статье 19 декларации излагается суть свободы мысли и слова. В ней говорится: «Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное их выражение; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию любыми средствами, независимо от государственных границ». Это право, как и другие зафиксированные в ней свободы, не абсолютно. В части 2 статьи 29 декларации говорится о возможности ограничивать права и свободы человека, если это предусмотрено в законе «исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе». Хотя это положение не применяется в государствах ООН непосредственно, однако оно является важнейшим политическим воззванием ко всему миру. Многие также считают, что оно входит в состав правовых норм, которые именуются «международным обычаем», применимым ко всем государствам.

Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП)³ в статье 19 гарантирует право на свободу убеждений и их выражение в формулировке, весьма близкой к ВДПЧ:

1. Каждый человек имеет право беспрепятственно придерживаться своих мнений.

2. Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору.

3. Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно, сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть установлены законом и являться необходимыми:

a) для уважения прав и репутации других лиц;

b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения.

Кроме того, статья 20 Международного пакта о гражданских и политических правах недвусмысленно требует от государств-участников запретить своими законами любую форму пропаганды войны, а также разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти, если оно представляет собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию против людей.

МПГПП - договор, имеющий обязательную юридическую силу для Республики Казахстан в силу ратификации его в январе 2006 года. В соответствии с Пактом от Казахстана требуется «принятие таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте»⁴. Это означает, что Казахстан должен не только воздерживаться от посягательства на права, но также принять позитивные меры по обеспечению уважения этих прав, в том числе свободы выражения мнения.

Напомним, что согласно статье 4 части 3 Конституции Казахстана положения международного договора, ратифицированного Республикой Казахстан, «имеют приоритет перед ее законами и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона». Конституция Казахстана в статье 20 защищает право на свободу слова и запрещает цензуру. В ней также сказано, что «каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым, не запрещенным законом способом».

Конституция Республики Казахстан (ст. 20 и 39) гарантирует гражданам свободу слова, творчества, получения и распространения информации, а также определяет перечень оснований, при наличии которых эти свободы могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях: 1) защиты конституционного строя, 2) охраны общественного порядка, 3) прав и свобод человека, 4) здоровья и нравственности населения. Применительно к свободе слова, информации и творчества этот перечень уточнён в части 3 статьи 20 Конституции РК: «не допускается пропаганда или агитация насильственного изменения конституционного строя, нарушения целостности Республики, подрыва безопасности государства, войны, социального, расового, национального, религиозного, сословного и родового превосходства, а также культа жестокости и насилия». Из норм Конституции РК следует понимать, что, во-первых, телерадиовещание относится к способам реализации права граждан на свободу слова, творчества, получения и распространения массовой информации, и, во-вторых, ограничения этого права допустимы законами лишь по указанным выше основаниям и не допустимы ни по каким другим.

Учитывая, что масс-медиа являются важнейшей формой осуществления права на свободу выражения мнения и свободу информации, любые законы и нормативные акты о СМИ, которые сказываются либо на способности СМИ осуществлять свое право на свободу выражения мнения, либо на не менее важном праве населения получать массовую информацию, должны соответствовать этим условиям.

__________________________________________________

³ Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года. Вступил в силу 23 марта 1976 года.

См. полный официальный текст на русском яз. на сайте ООН: http://www.un.org/rassian/documen/convents/pactpol.htm

⁴ Статья 2 Международного пакта о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 года. Вступил в силу 23 марта 1976 года.

См. полный официальный текст на русском яз. на сайте ООН: http://www.un.org/mssian/documen/convents/pactpol.htm

Из этого не следует, что свобода СМИ ничем не ограничена, но следует, что непропорциональное вмешательство в деятельность СМИ либо расплывчатые требования не могут считаться законными. Из этого также следует вывод о том, что регулирование масс-медиа должно осуществляться органами, которые не зависят от государственной политической машины, но служат общественным интересам.

Для контроля за надлежащим соблюдением Международного пакта о гражданских и политических правах действует Комитет ООН по правам человека, заседающий в Нью-Йорке и Женеве. Свободные СМИ, подчеркивал этот орган, играют существенную роль в политическом процессе:

Свободный обмен информацией и мнениями по государственным и политическим вопросам между гражданами, кандидатами и избранными представителями имеет исключительно важное значение. Это предполагает свободную печать и другие СМИ, имеющие возможность высказываться по вопросам общественной значимости без цензуры или ограничений и информировать общественное мнение⁵.

Значение свободы выражения мнений и роль СМИ в её практической реализации неоднократно подчёркивали и региональные международные организации, в том числе Совет Европы, Европейский Союз, Организация американских государств (ОАГ), Африканский Союз и др.

Статья 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) - основного акта Совета Европы - гарантирует защиту права на свободу выражения мнения в формулировке, весьма близкой к статье 19 Всеобщей Декларации прав человека ООН (ВДПЧ): «Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ».

Однако она добавляет к положению ВДПЧ два важных элемента. Во-первых, статья 10 ЕКПЧ прямо заявляет, что право на свободу выражения мнения не запрещает государствам создавать механизмы лицензирования в вещательном секторе: «настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий».

Во-вторых, статья 10 включает во второй своей части детальную оговорку об ограничениях права на свободу выражения мнения. Согласно этой ограничительной оговорке, которая тоже имеет отношение к регулированию масс-медиа, осуществление свободы выражения мнения, «налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определенными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».

Европейский суд по правам человека указывал, что «[с]вобода выражения мнения является одной из основных составляющих [демократического] общества и необходимым условием для его прогресса, а также для развития каждого человека»⁶. Как отмечается в этом положении, свобода выражения мнения имеет основополагающее значение как сама по себе, так и в качестве основы для всех других прав человека. Полноценная демократия возможна только в обществах, где допускается и гарантируется свободный поток информации и идей. Помимо этого, свобода выражения мнения имеет решающее значение для выявления и изобличения нарушений этого и иных прав человека и борьбы с такими нарушениями.

Европейский суд по правам человека неизменно подчеркивает «исключительную роль прессы в правовом государстве»⁷. Он, в частности, отмечал:

Свобода печати даёт общественности непревзойденный инструмент, позволяющий ей знакомиться со своими политическими лидерами и получать представление об их идеях и позициях. В частности, она позволяет политикам размышлять и высказывать свою точку зрения по вопросам, заботящим общественное мнение; таким образом, все получают возможность участвовать в свободной политической дискуссии, которая находится в самом центре концепции демократического общества⁸.

Европейский суд по правам человека также заявлял, что на СМИ лежит обязанность распространения информации и идей, касающихся всех сфер общественных интересов:

Хотя пресса и не должна преступать границы, установленные для [защиты интересов, изложенных в статье 10(2)]... на нее, тем не менее, возложена миссия по распространению информации и идей, представляющих общественный интерес; если на прессе лежит задача распространять такую информацию и идеи, то общественность, со своей стороны, имеет право на их получение. В противном случае пресса не смогла бы выполнять свою основную функцию «сторожевого пса общественных интересов⁹.

В свою очередь, Межамериканский суд по правам человека констатировал¹⁰:

Именно средства массовой информации претворяют в жизнь свободу выражения мнения. СМИ в целом заслуживают особой защиты отчасти благодаря их роли в предании гласности информации и идей о вопросах, затрагивающих общественные интересы. Если на [прессе] лежит задача распространения такой информации и идей, то общественность, в свою очередь, имеет право их получать.

_____________________________________________

⁵ Замечание общего порядка № 25 Комитета Организации Объединенных Наций по правам человека, 12 июля 1996 года.

⁶ Дело «Хендисайд против Соединенного Королевства» (Handyside v. the United Kingdom, 7 December 1976, Application No. 5493/72, para. 49).

Текст постановления на русск. яз. см. на сайте Института проблем информационного права по адресу:

http://www.medialaw.rU/articlelO/6/2/52.htm

⁷ Дело «Торгерсон против Исландии» (Thorgeirson v. Iceland, 25 June 1992, Application No. 13778/88, para. 63).

Текст постановления на русск. яз. см. на сайте Института проблем информационного права по адресу:

 http://www.medialaw.ru/article10/6/2/25.htm.

⁸ Дело «Кастеллс против Испании» (Castells v. Spain, 24 April 1992, Application No. 11798/85, para. 43).

Текст постановления на русск. яз. см. на сайте Института проблем информационного права по адресу:

http://www.medialaw.ru/article10/6/2/11.htm

⁹ См. дело «Кастеллс против Испании» (Castells v. Spain, note 25, para. 43); ««Обсервер» и «Гардиан» против Соединенного Королевства» (The Observer and Guardian v. UK, 26 November 1991, Application No. 13585/88, para. 59); и ««Санди таймс» против Соединенного Королевства (II)» (The Sunday Times v. UK (II), 26 November 1991, Application No. 13166/87, para. 65).

Тексты постановлений по этим делам на русск. яз. см. на сайте Института проблем информационного права по адресу:

http://www.medialaw.ra/articlelO/6/index.htm#2.

¹⁰ Рекомендация «Обязательное членство в Ассоциации, предписываемое законом для занятия журналистикой»

(Compulsory Membership in an Association Prescribed by Law for the Practice of Journalism,

Advisory Opinion OC-5/85 of 13 November 1985, Series A, No. 5, para. 34).

Статья 11 Хартии Европейского Союза об основных правах (2000) - юридически обязательного с 1 декабря 2009 года документа для всех стран этой организации - называется «Свобода выражения своего мнения и свобода информации» и состоит из двух частей. В первой сказано, что «каждый человек имеет право на свободу выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения, получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ». Здесь буквально воспроизводятся первые два предложения статьи 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (см. выше). Вторая часть статьи 11 более лаконична: «Соблюдаются свобода и плюрализм средств массовой информации». Кроме собственно свободы должен гарантироваться и плюрализм, то есть многообразие, прежде всего - политическое, массовой информации.

Таким образом, важный аспект позитивных обязательств государств по содействию свободе выражения мнения и свободе средств массовой информации состоит в необходимости развития плюрализма внутри СМИ и обеспечения равного доступа к СМИ для всех. Европейский суд по правам человека в своё время отмечал, что распространение информации и идей, затрагивающих общие интересы, «может успешно осуществляться только на основе принципа плюрализма»¹¹.

Смысл требования плюрализма СМИ, в том числе телерадиовещания, раскрывается в целом ряде документов иных международных организаций. В частности, комментируя в 2009 году в одной из своих резолюций («Свобода мнений и их свободное выражение», № 12/16) положения статьи 19 (3) МПГПП, Совет по правам человека ООН¹² призвал все государства - члены этой организации «содействовать плюралистическому подходу к информации и выражению разных мнений посредством поощрения разнообразия собственности на средства информации и источники информации, включая средства массовой информации, в том числе через транспарентные системы лицензирования и эффективные нормы, регулирующие чрезмерную концентрацию собственности на средства информации в частном секторе».

_____________________________________________

¹¹ Дело «Информационсферайн Лентиа и другие против Австрии» (Informationsverein Lentia and Others v. Austria, 24 November 1993, Application Nos. 13914/88 and 15041/89, para. 38).

Текст постановления на русск. яз. см. на сайте Института проблем информационного права по адресу:

 http://www.medialaw.ru/article10/6/2/14.htm

¹² Совет по правам человека - политический орган для рассмотрения ключевых проблем в этой сфере. Совет состоит из 47 членов, которые избираются по региональным квотам сроком на три года Генеральной Ассамблеей ООН; он проводит свои сессии в Женеве три раза в год. Совет по правам человека ведёт мониторинг соблюдения этих прав государствами - членами ООН, в том числе прав, предусмотренных статьёй 19 МПГПП.