| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Инструменты влияния парламентов: обзор международного опыта Тулебаева Алия Кабдрахмановна Главный специалист Центра правового анализа Института парламентаризма при УДП РК —
Со времени обретения Республикой Казахстан независимости прошло 33 года. Начало становлению многопартийного парламента было положено в 1994 году. 30 лет назад в апреле 1994 года начал свою работу Верховный Совет Республики Казахстан XIII созыва, в котором были представлены несколько политических партий. С принятием в 1995 году двух основополагающих Конституционных законов «О выборах» и «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» начался этап формирования двухпалатного Парламента. Как отмечают историки и ученые, тем самым в Казахстане были заложены предпосылки дальнейшего развития парламентаризма. За прошедший период казахстанская представительная власть разработала основную правовую базу действующего законодательства, пройдя собственный эволюционный путь развития в сфере правотворчества. На сегодняшнем этапе развития государственности на повестку дня поставлен вопрос усиления роли представительной власти. Такую повестку озвучил Президент страны К.К.Токаев еще на открытии второй сессии Парламента VIII созыва: «Страна перешла на модель президентской республики с сильным парламентом. Таким образом, еще более укоренилась формула «сильный Президент - влиятельный Парламент - подотчетное Правительство». Нам предстоит на деле воплотить в жизнь принципы «слышащего государства» и здесь особая роль отводится Парламенту».[1] Однако, чтобы характеризоваться влиятельным парламентом представительный орган должен выполнять главное условие - эффективно реализовывать законодательные компетенции с широким вовлечением общества в законотворческую работу и с учетом мнения всех слоев населения. В развитии института парламентаризма ключевую роль играет применение демократических принципов и подходов. При этом необходимо помнить, что парламентская деятельность представляет собой широкое поле, требующее применения творческого подхода, разнообразных методов и инструментов, тогда как исполнительная власть строго регламентирована, иерархична и заточена под выполнение соответствующих функций. В данной статье сделан обзор некоторых методов и инструментов, применяемых в деятельности парламентов разных стран, чтобы показать целостную картину влиятельной парламентской модели. По структуре парламентские системы делятся на двухпалатные и однопалатные. В соответствии с полномочиями парламенты стран подразделяются на парламенты с неограниченными законодательными полномочиями и с ограниченными законодательными полномочиями. Под неограниченными законодательными полномочиями подразумевается наделение правом издавать законы по неопределенному кругу вопросов. К таковым относят парламенты США, Великобритании, Италии, Швеции, Норвегии, Дании, Финляндии, Японии. Парламенты с ограниченными законодательными полномочиями обладают правом издавать законы по определенным сферам, перечисленным в конституции соответствующей страны, к ним можно отнести Францию, Португалию. [2] Во всем мире, согласно статистике Межпарламентского союза, функционирует 190 национальных парламентов, из них 78 являются двухпалатными или бикамеральными (156 палат) и 112 - однопалатными, что в общей сложности составляет 268 палат парламента, насчитывающих около 44 000 членов парламента. Следует отметить, что Межпарламентский союз (далее - МПС) признан национальными парламентами и на сегодняшний день данная организация пытается выстроить партнерство с национальными парламентами. Цели деятельности МПС направлены на содействие парламентам стать более эффективными, представительными, инновационными и принимать меры по улучшению жизни людей в политике по изменению климата, демократии, прав человека, гендерному равенству и участию молодежи, миру и безопасности, и устойчивому развитию для всех. Так, МПС выделяет пять основных принципов, по которым можно оценить парламенты на демократичность, а значит и на влиятельность.[3] Основными ключевыми принципами (критериями) являются: представительность, открытость и прозрачность, доступность, подотчетность и эффективность. Представительные парламенты являются как социально, так и политически инклюзивными. Они позволяют членам свободно выполнять свои мандаты, а к их отличительным чертам относятся: свободные и справедливые выборы; гендерное равноправие женщин и мужчин, открытые и демократические системы внутри политических партий и гарантированные права. Они могут охватывать свободу слова и равенство возможностей для всех депутатов, в том числе от оппозиционных партий. Открытые парламенты ведут свою деятельность прозрачно. Обсуждения законопроектов открыты для общественности и средств массовой информации. Время и место обсуждений заранее публикуются, а законопроекты публикуются на информационных площадках. Открытые парламенты имеют свои собственные команды по связям с общественностью и эффективно используют технологии для размещения информации в открытом доступе. Оценить доступность парламентов можно по уровню вовлечения общественности в свою работу. У таких парламентов имеются различные методы, с помощью которых граждане могут связаться со своими депутатами, а также эффективные способы проведения консультаций с общественностью перед принятием законов. Другие признаки доступности включают право людей требовать действий по конкретным вопросам и подавать жалобы, если у них есть претензии. Группы по интересам лоббируют свои вопросы в рамках согласованных правовых положений, обеспечивающих прозрачность. Подотчетные парламенты имеют таких представителей - депутатов, которые несут ответственность перед избирателями за свою работу на период избрания и за честность своего поведения. То есть на практике действует реальная возможность применить избирательные санкции, а также стандарты и обязательные к исполнению кодексы поведения для депутатов. Депутаты получают адекватную оплату, должны регистрировать свои интересы и доходы и ограничены в своих расходах на выборы. Подотчетные парламенты регулярно и прозрачно отчитываются о своей институциональной деятельности. Эффективные парламенты имеют механизмы и ресурсы для обеспечения своей независимости, например, контроля над собственными бюджетами. Они имеют беспристрастных профессиональных сотрудников, отделенных от основной государственной службы. Депутаты имеют доступ к объективным исследованиям, статистике и информации. В совокупности наличие вышеназванных принципов образуют некую модель влиятельного парламента. Таким образом влиятельные парламенты эффективно разрабатывают законы, привлекают правительства к ответственности и являются своего рода национальным форумом для решения проблем, вызывающих обеспокоенность у общества. Они эффективно взаимодействуют с региональными властями, сотрудничая и консультируясь с ними, чтобы политика была основана на решении местных потребностей. И, наконец, они также вовлечены в международные дела.[4] Как на практике реально воплощены названные принципы в жизнь? Для ответа на данный вопрос в данной статье приведем примеры из опыта двух стран, где влияние парламентов воплощено в жизнь посредством разных инструментов. Основное внимание уделяется цели и характеру инструментов, используемых парламентами, а не процедурным моментам. Конгресс США является двухпалатным законодательным органом, состоящим из Сената и Палаты представителей, полномочия которого определены Конституцией США. [5] Конгресс имеет значительное влияние на исполнительную власть, имея достаточно широкий круг полномочий в отношении федеральной администрации. Однако Верховный Суд надзирает за соблюдением Конституции и тем самым соблюдается принцип системы сдержек и противовесов.
Иногда Палата представителей формирует специальный комитет на короткий период времени с определенной целью, например, часто для проведения расследования. К примеру, исследуя богатый и занимательный опыт Конгресса США наиболее интересным, представляются реализация парламентского контроля и бюджетный контроль, которые являются довольно сильными инструментами влияния. Правовой основой парламентского контроля за федеральной администрацией является Конституция США (1787). В ней закреплены два полномочия: принимать обязательные решения в отношении администрации и должностных лиц и проводить расследования действий должностных лиц и органов исполнительной власти.[7] Парламентский контроль является важнейшим компонентом демократического управления, который включает набор практик и механизмов, используемых представительным органом для оценки решений исполнительной власти. Парламентский контроль позволяет законодателям контролировать реализацию законов, политик, государственных бюджетов, соблюдение международных соглашений и государственных программ через парламентские комитеты. Процесс контроля обеспечивает систему сдержек и противовесов, предоставляя парламентариям возможность привлекать исполнительную власть к ответственности за ее действия и решать вопросы, вызывающие озабоченность общественности.[8] Так, в США парламентский контроль состоит из процедур расследования, импичмента, утверждений должностных лиц, мер контроля за выделением ассигнований, мер по санкционированию и контроля за бюджетным процессом. В рамках полномочий расследования Конгресс может потребовать раскрыть документы или присутствия и дачи показаний свидетелей на слушаниях путем выдачи повесток. Слушания по расследованию и отчеты, опубликованные в связи с такими слушаниями, могут привлечь широкое внимание СМИ и привести к отставкам, увольнениям или процедуре импичмента. Конституцией США предусмотрено утверждение Сенатом ряда высокопоставленных должностей в исполнительной власти, особенно тех, которые осуществляют значимые полномочия в соответствии с законами Соединенных Штатов. Конституция США наделяет Конгресс правом объявлять импичмент и отстранять от должности президента, вице-президента и других федеральных гражданских чиновников в случае установления факта совершения чиновниками государственной измены, взяточничества или других высокие преступления и проступки. Меры по выделению ассигнований включают в себя законодательные меры контроля, включая формулировки, ограничивающие использование средств государственными органами и агентствами. Меры по санкционированию могут содержать законодательные меры контроля в виде четких указаний, а также не установленные правилами меры контроля, налагаемые парламентскими комитетами. Кроме того, парламентарии напрямую регулируют бюджетный процесс, четко определяя приоритетность программ в национальном бюджете.
В Парламенте представлены депутаты от 11 партий. В общей сложности 246 депутатов обоих Советов, избираются народом каждые 4 года, в Национальный совет - пропорциональными выборами, а в Совет кантонов - мажоритарными выборами. В Швейцарии прямая демократия позволяет гражданам напрямую влиять на принятие решений на всех политических уровнях, что имеет решающее значение для страны с федеративной формой управления.[9] Основу прямой демократии составляют следующие инструменты: народная инициатива, обязательный референдум и факультативный референдум. Интересным фактом является то, что деятельность Федерального собрания организована в соответствии со швейцарской концепцией «ополчения» (Swiss 'militia' concept). Это означает, что большинство его членов ведут свою профессиональную деятельность и в то же время по совместительству исполняют свои обязанности парламентариев. Швейцарские парламентарии уделяют в среднем 60% своего времени работе в парламенте. Большинство депутатов помимо парламентских обязанностей имеют другую работу. Таким образом Федеральное собрание представляет собой полупрофессиональный парламент. Для молодежи и школьников организуются экскурсии во Дворец Парламента в г. Берн, где в формате политической игры студенты и школьники знакомятся с работой Парламента. После экскурсии для них организуется политическая игра под названием «Моя точка зрения», продолжительность - 2,5 часа. Игровые дебаты проходят в любом зале по тем же правилам, которые регулируют функционирование парламента. Игру ведет тренер-фасилитатор, молодые люди берут на себя разные роли парламентариев и обсуждают предложенные решения проблем. Подобным способом, студенты открывают для себя реальность парламентской работы.[10] (продолжение следует …)
[1] Послание Главы государства Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана «Экономический курс Справедливого Казахстана» 01 сентября 2023 г. [2] Законодательный процесс в зарубежных странах. Учебное пособие под редакцией Ю.И.Лейбо. Изд-во «МГИМО-Университет» [3] https://www.ipu.org/impact/democracy-and-strong-parliaments/criteria-democratic-parliaments [4] https://www.ipu.org/impact/democracy-and-strong-parliaments/criteria-democratic-parliaments [5] https://www.congress.gov/help/learn-about-the-legislative-process [6] https://www.house.gov/the-house-explained [7] https://constitution.congress.gov/browse/essay/intro-1-1/ALDE_00000027/ [8] https://www.opengovpartnership.org/open-gov-guide/open-government-foundations-parliamentary-oversight/#:~:text=Parliamentary%20oversight%20allows%20legislators%20to,hearings%2C%20inquiries%2C%20and%20the%20review [9] https://www.eda.admin.ch/aboutswitzerland/ru/home/politik-geschichte/politisches-system.html [10] https://juniorparl.ch/index.php/fr/mon-point-de-vue
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |