| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Конституционный контроль в контексте контрольного списка
Калиева Эльмира Абдыковна, д.ю.н.
Одним из приоритетных направлений конституционной реформы 2022 года является возрождение Конституционного Суда, новый формат деятельности которого позволяет выявлять волнующие обществом проблемы реализации конституционных гарантий граждан и оказывать воздействие на совершенствование национального законодательства, обеспечивая регулирование важных общественных отношений в соответствии с положениями Основного закона и концепции «слышащего государства». Проведенная конституционная реформа значительно усилила комплекс конституционных гарантий прав и свобод граждан, принципиальной новеллой, которого является расширение круга лиц, обращающихся в Конституционный Суд (граждан, Генерального прокурора, Уполномоченного по правам человека). В этом ключе возрождение института Конституционного Суда, усиление Уполномоченного по правам человека, прокуратуры и расширение круга субъектов, подающих жалобу в КС сыграли позитивную роль в утверждении Казахстана как демократического, светского, социального, правового государства, высшими ценностями которого является человек, его жизнь, права и свободы. Конституционный Суд Казахстана обеспечивает верховенство Конституции Республики как Основного Закона государства на всей территории Казахстана посредством предварительного и последующего конституционного контроля. К предварительному относится: правильность проведения выборов Президента, депутатов Парламента и республиканского референдума; соответствие Конституции принятых парламентом законов до их подписания Президентом РК и международных договоров, до их ратификации; официальное толкование норм Конституции. Последующим конституционным контролем признается проверка на предмет конституционности законов и иных нормативных правовых актов на основании обращений. Таким образом одно нормативное постановление, в результате поданного обращения, может повлиять на права и свободы всех граждан нашей страны. При осуществлении своих полномочий Конституционный Суд самостоятелен и независим от граждан, организаций, государственных органов, должностных лиц, руководствуется Конституцией Республики Казахстан и Конституционным законом, воздерживается от установления, исследования и проверки иных вопросов во всех случаях, когда это входит в компетенцию судов или других государственных органов. Конституционный Суд состоит из одиннадцати судей, включая Председателя, полномочия которых длятся восемь лет. Хотелось бы отметить, что, преимущественно, авторами обращений по конституционным производствам выступают граждане, где предметом оспаривания являются в основном нормы законодательных актов. Высокая активность со стороны граждан связана с приобретением ими возможности защиты своих прав в Конституционном Суде, чего не было на протяжении нескольких десятилетий, и свидетельствует об их желании активно защищать свои конституционные права и непосредственно участвовать в совершенствовании законодательства и практики его применения. Практически в каждом решении Конституционный Суд обращает внимание законодателя на положения Конституции о том, что права и свободы человека определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов. При этом подчеркивается, что государство не только провозглашает права личности, но и гарантирует их обеспечение, создавая для этого все необходимые условия. Согласно пункту 1 статьи 4 Конституции действующим правом в Республике Казахстан являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных и иных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Суда и Верховного Суда Республики. Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики (пункт 2 статьи 4 Конституции). Международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами. Порядок и условия действия на территории Республики Казахстан международных договоров, участником которых является Казахстан, определяются законодательством Республики. Конституционный Суд в рамках проводимого предварительного и последующего конституционного контроля исходит из норм Конституции, изучает опыт зарубежных стран, материалы Европейской комиссии за демократию через право, именуемой Венецианской комиссией, являющейся консультативным органом по конституционному праву, созданным при Совете Европы в 1990 году. С 2002 года участвовать в работе комиссии могут и страны, не входящие в СЕ. На сегодня, членами ВК являются 61 государство, 1 ассоциированный член, 4 наблюдателей. Миссией Венецианской комиссии является предоставление юридических консультаций государствам-членам, государствам, желающим привести свои правовые и институциональные структуры в соответствие с европейскими стандартами и международным опытом в сферах демократии, прав человека и верховенства закона. Продолжая сложившуюся многолетнюю традицию сотрудничества с международными организациями, Конституционный Суд представлен в качестве члена Венецианской комиссии Совета Европы, где продолжает работу по признанию фундаментальных и общечеловеческих подходов в законотворчестве. В соответствии с Указом Главы государства Председатель Конституционного Суда Эльвира Абилхасимовна Азимова назначена членом Венецианской комиссии. Особый интерес представляет принятый на 106-м пленарном заседании Венецианской комиссии (Венеция, 11-12 марта 2016 г.) Контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права. Как отмечается в самом документе, верховенство права стало «глобальным идеалом и устремлением», основные принципы которого действуют во всем мире[i]. Выделяемые в Контрольном списке следующие основные критерии Верховенства права, предназначенные для использования в качестве инструментов оценки, активно применяются Конституционным Судом Казахстана при проведении конституционного контроля: 1) Законность; 2) Правовая определенность; 3) Предотвращение злоупотребления (превышения) полномочий; 4) Равенство перед законом и недискриминация; 5) Доступ к правосудию. В 53 нормативных постановлениях Конституционного Суда (включая Регламент КС) в рамках предварительного конституционного контроля проверено 500 норм (статей) и последующего конституционного контроля 76 норм, из них: 540 норм признаны соответствующими Конституции: НП КС №3 (пп.1) п.1 ст.610 НК РК), №6 (ч.ч.3 и 5 и пп.1) ч.6 ст.141 УИК), №7, №8, № 10 (п.4 ст.44, п.3 ст.44-1 КЗ о судебной системе и статусе судей), №11 (пп.3) п.1-1 ст.14 Закона о средствах массовой информации), №13-НП (п.6) ч.1 ст.489, ч.2 ст.490 и ч.5 ст.491 УПК), №15-НП (ч.3 ст.217 УПК), №16-НП (ч.2 ст.102 АППК), №20-НП, №21-НП (п.1) ч.2 ст.484 УПК, абз.3 п.2 НП ВС от 10.03.2022 года №2), №23-НП (ч.2 ст.127 УПК), №25-НП (ч.4 ст.107 и п.3) ч.2 ст.484 УПК), №26-НП (пп.8) п.3 ст.16 ЗРК «О гос.службе РК»), №28-НП (пп.2) п.4 ст.4 КЗ РК «О выборах в РК»), №30-НП (ст.13 СК), №31-НП (примечание ст.214 УК), №32-НП (п.2 ст.951 ГК, п.9 НП ВС от 27.11.2015 года № 7), №34-НП (ч.1 ст.608 КоАП), №35-НП (п.20 НП ВС от 27.11.2015 года № 8), №36-НП (пп.1) п.1 ст.39 Закона о судебной системе и статусе судей), №37-НП (пп.2) ч.2 ст.130 УИК), №39-НП (п.2 и пп.3) п.16 ст.11 Закона о доступе к информации), №40-НП (ч.9 ст.124, ч.4 ст.171 АППК), №42-НП (ч.3 ст.340 УПК), №43-НП (п.17) ч.9 ст.64 и п.5) ч.2 ст.70 УПК), №44-НП (п.4) ч.8 ст.72 УК), №46-НП (пп.11) п.1 приказа Министра юстиции от 24.12.2014 года), №47-НП (ч.4 ст.127 УПК), №51-НП (п.3 ст.52 Закона об арбитраже), № 52-НП (ч.2 и абз.2 ч.3 ст.314 УПК), №53-НП (п.3) ч.2 ст.94 УПК); 12 норм признаны не соответствующими Конституции: НП КС №3 (п.2 ст.610 НК РК), №4 (пп.6) п.3 ст.16 ЗРК «О гос.службе РК»), №6 (пп.3) ч.6 ст.141 УИК), №18-НП (п.3 НП ВС от 31.03.2016 года №2), № 19-НП (ст.13 ЗРК «О противодействии коррупции»), № 27- НП (пп.11) п.2 ст.38 ЗРК «О воин.службе и статусе военнослужащих», пп.9) п.2 ст.6 ЗРК «О правоохран.службе»), №29-НП (первое предложение ч.1 ст.482 УПК), №38 (пп.14) п.3 ст.16 ЗРК «О гос.службе»), №48-НП (пп.1) ч.8 ст.72 УК), №49-НП (пп.11) п.2 ст.91 КоБС), №50-НП (пп.13) ст.616 НК); 19 норм признаны соответствующими Конституции в истолковании Конституционного Суда: НП КС №5 (пп.3) п.1 ст.10, п.1 ст.64 и п.2 ст.65 ЗРК «О пенсионном обеспечении в РК»), №9 (п.1), 2), 3) ч.2 ст.146 УПК), №12 (ч.2 ст.811, ч.1 ст.852, пп.2) ч.3 ст.855 КоАП), №13-НП (п.2) ч.1 ст.490 УПК), №14-НП (ст.197 УК), №19-НП (ст.154 КоАП), №22-НП (п.5 ст.34 КЗ РК «О суд.системе и статусе судей РК»), №24 (ч.2 ст.80 УПК), №26 (пп.2) п.2 ст.26 ТК), №33 (абз.1 ч.4 ст.168 АППК), №37 (ч.3 ст.428 УК), №40 (ч.2 ст.124 АППК), №47 (ч.4 ст.127 УПК); по 4 нормам дано официальное толкование: НП КС №2 (п.4 ст.62), №41-НП (п.1 ст.25, п.3 ст.26 Конституции), 45-НП (п.6 постановляющей части НП КС от 06.03.1997 года №3); по 1 норме вынесено дополнительное постановление (НП КС №17-НП) . 1) Принцип законности Конституционный Суд неоднократно отмечал, что основания и пределы ограничительных мер должны соответствовать требованиям пункта 1 статьи 39 Конституции, согласно которому «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения». Законодатель при принятии таких законов обязан исходить из конституционных пределов допустимого ограничения прав и свобод человека и гражданина, не искажая существа конституционных прав и свобод и не вводя ограничений, не согласующихся с конституционно определенными целями. Любые законодательные ограничения прав и свобод человека должны быть адекватными законно обоснованным целям и отвечать требованиям справедливости, пропорциональности и соразмерности. КС отметил, что Конституция гарантирует право собственности только на то имущество, которое приобретено законным путем. Конституционные гарантии не распространяются на имущественные блага, приобретенные с нарушением установленных законами оснований и процедур, а также на поступления, полученные от их использования. Следовательно, изначально незаконно приобретенное имущество, в том числе в результате коррупции, мошенничества или злоупотребления служебным положением, на основании закона и в соответствии с определенными в нем способами и процедурами должно быть возвращено его законному собственнику, включая государство (нормативное постановление от 11 июля 2023 года № 20-НП). В этой связи законодатель вправе устанавливать в законах нормы, направленные на принудительное обеспечение и исполнение конституционных норм, и вытекающие отсюда ограничения прав собственника. 2) Принцип правовой определенности Нормативным постановлением Конституционного Суда № 50-НП от 26 июля 2024 года признал подпункт 13) части первой статьи 616 Налогового кодекса не соответствующей Конституции касательно использования слова «истцы-», поскольку отметил, что законодательный подход, разделяющий граждан по процессуальному положению в суде при их одинаковом социальном и правовом статусе, не имеет разумного и объективного обоснования, содержит признаки неравенства в средствах правовой защиты. В связи с чем, рекомендовал в кратчайшие сроки внести изменения в подпункт 13) части первой статьи 616 Налогового кодекса, путем исключения слова «истцы-». 3) Предотвращение злоупотребления (превышения) полномочий С позиции конституционных принципов отправления правосудия признана целесообразной дальнейшая конкретизация оснований дисциплинарной ответственности судей (нормативное постановление от 6 декабря 2023 года № 36-НП). Содержание понятия «грубое нарушение закона» должно устанавливаться на уровне закона. Процессуальное законодательство должно предоставлять судье возможность пользования надлежащими инструментами правовой защиты, включая право на судебное обжалование. Относительно доступа граждан к информации Конституционный Суд подчеркнул, что возможные на уровне закона ограничения не должны ставить под угрозу существование и предназначение самого права на получение информации, особенно в случаях, когда информация и ее источники связаны с правами и свободами граждан, применением к ним различных мер правового принуждения или с вопросами повышенной общественной значимости (нормативное постановление от 26 декабря 2023 года № 39-НП). Результаты конституционного контроля являются важным правовым источником для дальнейшего совершенствования национального законодательства и оценки практики его применения. Обязательное направление решений Конституционного Суда субъектам государственной власти, включая Парламент, Правительство, уполномоченные государственные органы, служит для них сигналом для принятия безотлагательных мер по обеспечению конституционной законности. Суды и правоохранительные органы также должны строго соблюдать и применять в своей практике итоговые решения органа конституционного контроля. 4) Равенство перед законом и недискриминация Так, например, нормативным постановлением Конституционного Суда № 49-НП от 23 июля 2024 года, подпункт 11) пункта 2 статьи 91 Кодекса «О браке (супружестве) и семье» признан не соответствующим Конституции. Конституционный Суд отметил, что устанавливаемые законодателем ограничения для лиц, желающих усыновить ребенка, должны быть адекватными законно обоснованным целям и отвечать требованиям справедливости, пропорциональности и соразмерности, исходя из прав и интересов детей. Ограничение для лица, желающего усыновить ребенка, в привязке к признаку пола не соответствует принципу равенства мужчин и женщин в вопросах воспитания детей. Согласно пункту 3 статьи 63 Конституционного закона «О Конституционном Суде Республики Казахстан» законы и иные правовые акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, в том числе ущемляющими закрепленные Конституцией Республики Казахстан права и свободы человека и гражданина, отменяются и не подлежат применению со дня принятия Конституционным Судом решения или даты, им установленной. В связи с чем, необходимо в кратчайшие сроки внести изменения в пункт 2 статьи 91 Кодекса «О браке (супружестве) и семье», путем исключения подпункта 11). 5) Доступ к правосудию Конституционный Суд рассмотрел обращение гражданина о проверке на соответствие Конституции части второй и абзаца второго части третьей статьи 314 Уголовно-процессуального кодекса Республики Казахстан. В своем итоговом решении он указал, что подпункт 3) пункта 3 статьи 77 Конституции следует понимать таким образом, что любое изменение предусмотренной законом подсудности возможно только при наличии согласия лица, дело которого рассматривается судом. Конституция не устанавливает виды подсудности уголовных дел и относит правовое регулирование этого вопроса к сфере законодательной регламентации, что входит в компетенцию Парламента. Законодатель наделил Конституционный Суд правом принятия такого вида решения наряду с признанием закона или его отдельных положений конституционными или неконституционными. В этом особенность казахстанского контроля за соблюдением конституционной законности, предоставляющая возможность обеспечить единообразное понимание правовой нормы и ее применение в строгом соответствии с Основным Законом. Такое истолкование дано в нормативных постановлениях Конституционного Суда, касающихся: прекращения пенсионных выплат за выслугу лет; ограничений в связи с мерой пресечения в виде домашнего ареста; привлечения специалиста в уголовном процессе; истребования материалов уголовного дела при предварительном рассмотрении ходатайства о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов; пересмотра дела по вновь открывшимся обстоятельствам при сокращенном производстве по делам об административных правонарушениях; уголовной ответственности за незаконный оборот нефти и нефтепродуктов; участия осужденного в групповом неповиновении, сопряженного с умышленным причинением себе какого-либо повреждения; обжалования судебных актов по административным делам; ограничения на трудоустройство в субъекты квазигосударственного сектора лица, совершившего коррупционное преступление; последствий прекращения полномочий судей в силу профессиональной непригодности (нормативные постановления 2023 года: от 27 марта № 5, от 11 апреля № 9, от 28 апреля № 12-НП, от 16 мая № 13-НП, от 18 мая № 14-НП, от 14 июля № 22-НП, от 20 июля № 24-НП, от 31 августа № 26-НП, от 6 октября № 33-НП, от 6 декабря № 37-НП). В ряде случаев нормы законов, рассмотренные по обращениям граждан, признаны соответствующими Конституции с изложением правовых позиций Конституционного Суда для принятия законодательных мер обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина. Так, в сфере уголовного правосудия Конституционным Судом разъяснено, что невозможность кассационного обжалования постановления следственного судьи после проверки его законности и обоснованности областным или приравненным к нему судом нельзя рассматривать как ограничение права каждого на судебную защиту своих прав и свобод (нормативное постановление от 17 августа 2023 года № 25-НП). На сегодня Парламентом приняты отдельные изменения и дополнения в законы. Другие законодательные предложения находятся на стадии рассмотрения в Палатах либо согласования на уровне Правительства, заинтересованных государственных органов и организаций. Так, установлены предельные размеры государственной пошлины и уточнен порядок ее уплаты при кассационном обжаловании, предусмотрена отсрочка по ее уплате на основании определения суда, пересмотрены условия содержания осужденных к пожизненному лишению свободы, внесены изменения в законодательные акты в части определения перечня документов, подтверждающих законность происхождения нефти и нефтепродуктов и т.д.. При проведении конституционного контроля в ходе аналитической работы, при изучению международного опыта также принимаются во внимание мировые индексы ранжирования, как особые инструменты измерения норм, такие как: 1) Индекс оценок демократизации общества Polity IV, уровень демократии стран, который определяет Freedom House как среднюю величину из рейтингов политических прав и гражданских свобод на основе совокупности индексов в рамках проектов: Freedom in the World, Freedom of the Press, Nations in Transit, Countries at the Crossroads; 2) Индекс соблюдения принципов верховенства закона и защиты прав человека оцениваемый через призму WJP Rule of Law Index по средней арифметической простой из девяти субиндексов: ограничения полномочий правительства, отсутствие коррупции, порядок и безопасность, основополагающие права, открытое правительство, регулятивное правоприменение, гражданское судопроизводство, уголовное судопроизводство, неофициальная юстиция; 3) Индекс трансформации Бертельсманна, который определяет уровень развития экономик и демократизации общества как усредненное значение из двух обобщающих характеристик Political Transformation и Economic Transformation, оценка которых осуществляется только экспертным путем; 4) Индекс восприятия коррупции Corruption Perceptions Index (CPI), используемый международной неправительственной организацией Transparency International для измерения уровня коррупции в государственных органах, бизнесе и в целом социальной жизни различных стран: 5) Индекс демократии, разработанный Economist Intelligence Unit (EIU), представляет собой инструмент для измерения уровня демократии в разных странах, определяемого такими факторами, как избирательный процесс и плюрализм, гражданские свободы и политическая культура[1]. Особое внимание уделяется прозрачности конституционного производства и своевременному обязательному информированию широкой общественности об итоговых решениях Конституционного Суда. Обеспечено их доведение до международного юридического и экспертного сообщества путем размещения в базе данных CODICES Европейской комиссии за демократию через право Совета Европы (Венецианской комиссии). Сайт Конституционного Суда содержит информацию о рассматриваемых делах по принятым к конституционному производству обращениям. В целом Конституционный Суд нацелен на дальнейшее обеспечение информационной прозрачности и доступности своей работы. Понимание обществом, органами государственной власти и гражданами значения соблюдения и исполнения конституционных норм и принципов служит гарантией конституционной законности и устойчивости развития общества. Конституционный контроль является обязательным атрибутом любого демократического, правового государства. Конституционный Суд в своих нормативных постановлениях формулирует правовые позиции, важные для развития законодательства, и устраняет из действующего права нормы, не соответствующие Конституции. Особое значение имеют ежегодные Послания Конституционного Суда о конституционной законности в стране. Для этого процесса в демократическом государстве характерны учет мнения компетентных государственных органов и, по возможности, результатов научных исследований и заключений экспертов как представителей научной общественности.
[1] И. А. Даукш, Е. В. Карпинская-Сакович, МЕЖДУНАРОДНЫЕ ИНДЕКСНО-РЕЙТИНГОВЫЕ МОДЕЛИ: СТАТИСТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ// https://cyberleninka.ru/article/n/mezhdunarodnye-indeksno-reytingovye-modeli-statisticheskiy-analiz
[i] Контрольный список вопросов по соблюдению верховенства права, как методологическое исследование научного совета Комиссии (доклад первоначально был принят на 86-й пленарной сессии в марте 2011 г.) ставило целью в той или иной мере решить задачу по выработке согласованного определения верховенства права, которое может быть использовано на практике при толковании и применении этой основополагающей конституционной ценности. Посредством подобного документа Комиссия стремилась внести вклад в упорядочение правоприменительной деятельности на международном и национальном уровне путем раскрытия всеобъемлющего определения, на которое часто ссылаются суды государств и другие органы, как в национальном, так и в международном масштабе.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |