| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Сравнительно-правовой анализ повышения роли Парламента в свете конституционных реформ
Калиева Э.А. Зам. директора Института парламентаризма РК, д.ю.н.
В рамках поправок 1998 года были изменены и дополнены 19 статей. Так, исключили президентское возрастное ограничение в 65 лет и наряду с этим увеличили срок правления с пяти до семи лет; сняли возрастное ограничение для госслужащих в 60 лет; разделили парламент на две палаты - сенат и мажилис; распределили законодательную функцию парламента между тремя институтами - президентом, правительством и депутатами парламента; упразднили Верховный совет; отменили Конституционный и Арбитражный суд. В рамках поправок 2007 года было внесено более 40 существенных поправок. Изменения и дополнения были настолько серьезными, что можно говорить о том, что была создана практически новая Конституция демократические принципы, одинаковые для всех, закреплены как высшие ценности народа Казахстана; сократили срок президентских полномочий с семи до пяти лет; появилось определение «Первый президент», на которого не распространяется ограничение на избрание более двух раз подряд; установили пропорционально-партийную систему; появилась политическая конкуренция и многообразие; укрепился статус парламента за счет введения нормы об утверждении премьер-министра парламентским большинством; присвоили Ассамблее народа Казахстана конституционный статус и наделили правом делегировать своих представителей в Мажилис Парламента, согласно установленной квоте. В рамках поправок 2011 года в Конституцию РК была внесена всего одна поправка, установили конституционную основу по назначению и проведению внеочередных выборов президента страны, которые закрепили статус «Елбасы». В рамках поправок 2017 года в Конституцию были внесены 31 поправка. Так, изменили полномочия Парламента РК, которые повлияли на его конституционно-политический статус; Президент больше не может вносить возражения на решения Конституционного Совета; Конституционный Совет толкует Конституцию, дает заключения о правильности проведения выборов президента и депутатов парламента, республиканского референдума, соответствия законов Конституции; усилена роль Совбеза; в пределах столицы установлен особый правовой режим в финансовой сфере. Поправка 2019 года: было произведено одно изменение-переименование столицы Астаны в Нур-Султан. Глава государства в послании «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации» обозначил переход Казахстана от «суперпрезидентской» модели к «президентской» с сильным Парламентом и подотчетным Правительством. В целях реализации послания Главы государства в рамках поправок 2022 года, в Конституцию предложены 56 поправок в 33 статьи, которые Президентом были вынесены для всенародного обсуждения и поддержаны на референдуме 5 июля 2022 года. Так, в Конституцию предложены поправки по переформатированию модели системы сдержек и противовесов. 1. В целях перехода от «суперпрезидентской» к «президентской» модели для развития политического плюрализма в полномочиях Президента РК установлен запрет на членство Президента РК в политических партиях в период осуществления им своих полномочий. В целях дальнейшей децентрализации исключены положения, предусматривающие право Президента РК по отмене или приостановлению актов акимов областей, городов республиканского значения и столицы, а также исключены нормы, предусматривающие право Президента РК освобождать от должности акимов районов и городов областного значения, района в городе, города районного значения, села, поселка, сельского округа. Важным изменением является запрет в отношении близких родственников Президента занимать руководящие должности в государственных органах и субъектах квазигоссектора. Безусловно важным являются нормы об обязательном выходе из партии председателей и членов Центральной избирательной комиссии РК, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, Конституционного совета РК. 2. Для усиления представительной ветви власти пересмотрены положения Конституции, определяющие состав и структуру Парламента РК. Внесенные изменения по установлению пропорционально-мажоритарной избирательной системы позволят повысить ответственность депутатов. Так, депутаты, избранные по мажоритарной системе могут быть отозваны населением в случае неисполнения своих обещаний. Передача в Сенат депутатов Ассамблеи народа Казахстана (5) повышает представительные функции населения. В целях усиления роли Парламента предусмотрены механизмы укрепления и эффективности парламентского контроля. В рамках парламентского контроля реализуется представительная функция, при этом парламентский контроль, имеет инициативный характер, эффективность которого во многом определяется формой правления, партийным составом представительного органа, а также развитыми парламентскими традициями. Поэтому Парламент, задолго до появления судебного конституционного контроля, выступал исторически первым органом охраны Конституции. Так, предусмотрены новая модель принятия законов, согласно которому Мажилис принимает, а Сенат одобряет. В целях преодоления возражений между палатами Парламента предусмотрено наличие согласительных процедур и создание согласительной комиссии; пересмотрены положения конституционного, бюджетного, финансового законодательства в части осуществления парламентского контроля за бюджетными процедурами, в частности, за качеством исполнения республиканского бюджета (деятельность Высшей аудиторской палаты). В Конституции Республики Казахстан не предусмотрен термин «парламентский контроль», вместе с тем исследование конституционных полномочий Парламента, позволяет выделить следующие его формы: контрольную деятельность Парламента; контрольную деятельность Палат Парламента; контрольную деятельность постоянных комитетов; участие в формировании специализированных контрольных органов; контрольная деятельность депутатских групп и фракций. Механизм парламентского контроля включает в себя такие формы как интерпелляция, контроль за исполнением республиканского бюджета, ратификацию международных соглашений, участие в процедуре импичмента, выражение вотума недоверия, обращение в Конституционный Суд, парламентские слушания, а также иные парламентские процедуры. Самостоятельным направлением в реализации контрольных полномочий является участие Палат Парламента в формировании государственных органов, дача согласия при назначении ряда министров, членов Конституционного Суда, Высшей аудиторской палаты и судей Верховного Суда. Важнейшим контрольным полномочием Парламента является депутатский запрос. Зачастую, объектом парламентского контроля выступает исполнительная власть, но контроль в отдельных случаях может распространяться и на иные органы власти и должностных лиц. В целях эффективности данного вида парламентского контроля в законодательных актах, в дальнейшем необходимо четко детализировать юридические последствия нарушения сроков рассмотрения запросов. Ответы на запросы не должны носить формальный характер, а содержать полноценную информацию и разъяснение по вопросам, относящимся к компетенции подконтрольного органа. Одной из форм парламентского контроля, который предложено закрепить в рамках конституционной реформы в связи с возрождением Конституционного Суда, является право депутатов обращаться в Конституционный Суд по поводу официального толкования норм Конституции, а также рассмотрение на конституционность принятых Парламентом законов. Одними из эффективных видов парламентского контроля является деятельность Парламента по ратификации международных соглашений, направленных на защиту интересов государства, конституционных прав и свобод личности, а также в проведении парламентских слушаний по различным вопросам социально-экономического, культурно-информационного и технического характера. Развитие партийной системы Парламента позволит ему эффективно выступать в роли полноправного субъекта властеотношений, реально влиять на направление и характер конституционного процесса, эффективнее контролировать исполнительную ветвь власти, особенно в сфере бюджетных правоотношений. Политико-идеологическое многообразие создаст благоприятные условия для повышения эффективности форм парламентского контроля, обеспечит исполнение законов. При внесении поправок в Конституцию был изучен положительный международный опыт. Так, анализ международного опыта показал, что первая главная функция парламента в различных странах – законотворческая, поэтому в целях эффективного законотворчества предложена новая модель принятия законов. Мажилис принимает, а Сенат одобряет. В случае разногласий между палатами, предусмотрены согласительные процедуры. Поэтому члены Рабочей группы в Конституцию предложили заложить модель, которая отражает Послание Президента. Так, в статье 61 Конституции предложили следующий алгоритм: Закон, принятый большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса, будет передаваться в Сенат для рассмотрения, но не более, чем шестьдесят дней. Если Мажилис отклонит проект закона большинством голосов от общего числа депутатов, то законопроект будет считаться непринятым и будет возвращаться инициатору. Закон, который будет одобрен большинством голосов от общего числа депутатов Сената, в течение десяти дней будет представляться Президенту на подпись. Сенат может не одобрить закон, в этом случае закон будет возвращаться в Мажилис. При этом Сенату предоставляется право предложить Мажилису новую редакцию отдельных статей закона. В случае, если Сенат в течение шестидесяти дней не принял соответствующего решения, закон представляется Президенту на подпись. Если Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов согласится с предложенной Сенатом редакцией отдельных статей закона, закон считается принятым Мажилисом в новой редакции и одобренным Сенатом и в течение десяти дней представляется Президенту на подпись. В рамках рабочей группы были рассмотрены и продуманы вопросы преодоления возражений Сената, т.е. предусмотрена, как говорится, определенная система сдержек и противовесов между палатами Парламента. Если Мажилис тем же большинством голосов будет возражать против предложенной Сенатом редакции отдельных статей закона, а также в случае, если Сенат не одобрит закон в целом, разногласия между Палатами будут разрешаться путем согласительных процедур. Выработанная согласительной комиссией редакция закона будет подлежать рассмотрению Мажилисом и Сенатом в порядке, установленном Конституцией. В случаях, когда Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов Палаты не примет закон в редакции, предложенной согласительной комиссией, Мажилис будет проводить повторное голосование по закону в ранее принятой редакции. Также предусмотрены случаи, когда при повторном голосовании Мажилис большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Палаты подтвердит ранее принятое решение, закон в течение десяти дней, то закон представляется Президенту на подпись. Однако, если закон не наберет указанного большинства голосов депутатов Мажилиса, закон будет считаться непринятым и будет возвращен инициатору. Я хочу отметить, что все предлагаемые поправки в Конституцию очень долго и бурно обсуждались в рамках рабочей группы. В рамках проводимых конституционных реформ будут приняты более 20 конституционных законов, законов, подзаконных актов. В целях повышения качества законопроектной работы, интересен зарубежный опыт законотворчества. Так, в мировой практике зачастую используются приемы, направленные на то, чтобы не дать слово неугодным ораторам, например, гильотина, т.е. несмотря на желание депутатов продолжить прения, переходят к голосованию, «флибустьерство» - затягивание прений (в Конгрессе США спикер не имеет права вмешиваться в прения, даже если депутаты начинают читать текст Библии). Обсуждением законопроектов руководит спикер, отбирая по своему усмотрению часть поправок и группируя их по сходству (прием «кенгуру»). В Японии популярной среди депутатов является тактика, когда стремятся затянуть обсуждение и голосование с тем, чтобы помешать правящей партии довести дебаты до конца сессии. В японском парламенте, если закон не принят сессией, то его рассмотрение может быть отодвинуто на весьма отдаленную перспективу, а то и вовсе повторно не обсуждаться. Как высший представительный орган страны - избранные в парламент депутаты должны представлять и защищать интересы своих избирателей. Правда во многих странах мира, в реальной жизни мнение граждан не оказывает существенного влияния на деятельность законодателей, в связи с низкой политической активностью населения, т.е. абсентеизм (от лат. absens отсутствующий, равнодушное отношение граждан к политической жизни, уклонение от участия в ней, в частности в голосовании на выборах). С представительской тесно связана функция «обратной связи», без которой органы государственной власти не могут обеспечить социальную поддержку проводимому курсу, посредством контактов депутатов с избирателями письма, брифинги, «круглые столы». В этом аспекте весьма своевременны поправки в Конституцию по введению пропорционально-мажоритарной системы выборов. Электорату предоставляется право отозвать депутатов, избранных по мажоритарной избирательной системе. В целях усиления Парламента важно отметить новый инструмент парламентского контроля согласно которому, председатель Высшей аудиторской палаты будет отчитываться перед Мажилисом дважды в год. Это не менее важная функция парламента в формировании бюджета, которую образно называют «правом кошелька». В истории США можно найти ряд примеров, когда Конгресс, используя «право кошелька», формировал определенные направления политики. Анализ международного опыта показал, что в деятельности парламента особое место занимают внешнеполитические функции. К ним относятся: 1) утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства; 2) ратификация и денонсация международных договоров; 3) объявление войны, заключение мира и др. Реализация всех перечисленных функций позволяет предотвращать развитие недемократических, авторитарных тенденций. Глава государства определят направления внутренней и внешней политики, выступает олицетворением нации, представляя страну на международной арене. Таким образом, проведенный сравнительно-правовой анализ функций парламента различных стран показал, что в целях усиления роли парламента в ходе конституционной реформы был использован лучший мировой опыт законотворчества. На предстоящем референдуме Президент предоставляет возможность народу Казахстана самому принять участие в дальнейшем выборе модели конституционного строительства. Поправки в Конституцию направлены на модернизацию политической системы страны, обеспечению равных условий для развития всех партий; упрощению законотворческих процедур; усилению парламентского контроля за исполнением республиканского бюджета; повышению электоральной активности граждан и их вовлеченности в процесс всесторонней модернизации страны; защиты прав и свобод граждан (Конституционный Суд и Уполномоченный по правам человека в Республике Казахстан).
Список использованных источников 1. Конституция Республики Казахстан (принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 года)(с изменениями и дополнениями по состоянию на 23.03.2019 г.); 2. Чурин К.С. Зарубежный опыт осуществления парламентского контроля. // Новый вестник.- 2017.- №1 (1).-С.121-123; 3. Керимов А.Д. Французский парламентаризм: конституционно-правовое исследование: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. Специальность 12.00.02 конституционное право; муниципальное право. - М., 1999. - 53 с.; 4. Interest Group Politics/ edited by Allan J. Cigler, Burdett A. Loomis. 3rd ed. Wash.: Congressional Quarterly Inc. - 421 p.; 5. Parliaments in the Modern World: Changing Institutions/ Ed. By Copeland G.W., Patterson S.C. Ann Arlör: Univ. of Michigan press, 1994. - 180 p. 6. Parliaments of the World. A Comparative Ref. Compendium.-2 nd ed. N.Y., Oxford, 1986. Vol. 1 (721 p.), Vol. 1. (722 - 1422 p.).21.Power in Congress: Who has it, how they got it, how they use it. Wash., 1987. -158 p. 7. Public Policy and Politics in America. Games E. Anderson, David W. Brady, Charles S. Bullock III, Joseph Stewart, Jr. Monterey, California, 1984. 423 p. 8. Robert E. Gamer. Governments and Politics in a Changing World. Wisconsin: Wm. C. Brown Communications, Inc. 582 p. 9. Schroedel J.R. Congress, the President and Policymaking. N.Y.; L., 1994. -233p. 10. Senates: Bicameralism in the Contemporary World. Ed by Samuel C. Patterson and Anthony Mughan. The Ohio State University, 1999. - 360 p.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |