Правовое заключение по вопросу о возможности преобразования государственного учреждения в товарищество с ограниченной ответственностью (Фархад Карагусов, советник председателя Совета директоров АО «Цеснабанк», доктор юридических наук, профессор)

Правовое заключение по вопросу о возможности преобразования государственного учреждения в товарищество с ограниченной ответственностью

Фархад Карагусов,

советник председателя Совета директоров

АО «Цеснабанк», доктор юридических наук, профессор

Настоящее правовое заключение подготовлено по результатам анализа законодательства Республики Казахстан по вопросам о возможности преобразования государственного предприятия в товарищество с ограниченной ответственностью («ТОО») или акционерное общество [«АО»] и, в случае такой возможности, об условиях и порядке такого преобразования.

Для подготовки настоящего правового заключения проведен анализ применимых и действующих на дату настоящего заключения положений (с учетом изменений и дополнений) Гражданского кодекса Республики Казахстан (Общая часть) от 27 декабря 1994 г. («ГК»), законов Республики Казахстан «О некоммерческих организациях» от 16 января 2001 г. № 142-II «О государственном имуществе» от 1 марта 2011 г. № 413-IV, а также Типового устава (положения) государственного учреждения, за исключением государственного учреждения, являющегося государственным органом, утвержденного постановлением Правительства Республики Казахстан от 9 августа 2011 г. № 919 («Типовой устав»). Дополнительно проведено ознакомление с законодательными актами об акционерных обществах, товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью и других формах коммерческих и некоммерческих юридических лиц по вопросу о том, с каким правовым эффектом и насколько общие положения ГК о реорганизации юридических лиц детализируются в нормах отдельных законодательных актов.

По результатам проведенного анализа предлагаются следующие выводы.

1. ГК предусматривает классификацию юридических лиц на виды в зависимости от особенностей (содержания и объема) правоспособности и возможности распределять доход юридического лица в пользу его учредителей (участников, членов, акционеров). В частности, ст. 34 ГК разделяет коммерческие организации и устанавливает исчерпывающий перечень допустимых для них организационно-правовых форм, с одной стороны, и некоммерческие организации с указанием на регулирование их организационно-правовых форм законодательными актами, с другой стороны. ТОО и АО, в частности, являются формами коммерческих организаций. А учреждение (в том числе, государственное) является формой некоммерческих организаций.

Для коммерческих организаций фактически допускается, как правило, универсальная правоспособность, и им предоставляется право осуществлять любые не запрещенные законодательными актами и учредительными документами виды деятельности (ст. 35 ГК) в целях извлечения дохода (ст. 34 ГК).

В свою очередь, деятельность (в том числе, предпринимательская) любой некоммерческой организации ограничивается только ее уставными целями. То есть правоспособность некоммерческой организации является специальной. А самое главное, независимо от ведения ею соответствующей ее уставным целям предпринимательской деятельности, получаемый в результате любой ее деятельности доход не подлежит распределению среди ее участников (в случае учреждения - среди его учредителей, а в случае государственного учреждения - в пользу его единственного учредителя). А для учреждения законодательство вообще не предусматривает возможность распределения его дохода в пользу учредителя: ст. 205 ГК закрепляет лишь режимы изъятия и перераспределения имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления.

2. Законодательство также разделяет (1) государственные юридические лица, не являющиеся собственниками закрепленного за ними государственного имущества, и (2) юридические лица, являющиеся собственниками своего имущества, обладая им на праве частной собственности. Государственными юридическими лицами признаны государственные предприятия и государственные учреждения. В свою очередь, ТОО и АО являются негосударственными юридическими лицами, даже если государство участвует в их уставном капитале.

Участие государства в уставных капиталах ТОО и АО осуществляется за счет осуществления имущественных вкладов в их уставные капиталы в обмен на получение, соответственно, долей участия в уставном капитале ТОО или акций АО, в результате чего имущество таких вкладов переходит из государственной собственности в частную собственность соответствующего ТОО или АО.

В свою очередь, при создании государственного юридического лица смены собственника не происходит: государство остается собственником того имущества, которое закрепляется за соответствующим государственным юридическим лицом на праве хозяйственного ведения (если это государственное предприятие) или праве оперативного управления (если это государственное учреждение).

3. Положениями ГК устанавливаются общие требования относительно видов и допустимых форм реорганизации всех юридических лиц, правопреемстве при реорганизации, оформлении перехода имущества и гарантиях кредиторов юридического лица при реорганизации.

При этом структура казахстанского законодательства такова, что особенности в установлении условий и (или) порядка реорганизации юридических лиц той или иной организационно-правовой формы определяются отдельными законодательными актами, что в одинаковой степени верно и для коммерческих, и для некоммерческих юридических лиц. Например, реорганизация коммерческих организаций в формах ТОО / ТДО, АО и производственный кооператив более (хотя и не всегда достаточно) детально регулируется Законами, соответственно, от 22 апреля 1998 г. № 220-I «О товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью» (ст.ст. 61 - 67), «Об акционерных обществах» и от 5 октября 1995 г. № 2486 «О производственном кооперативе» (ст. 24). Реорганизация некоммерческих организаций в форме потребительского кооператива регулируется Законом от 8 мая 2001 г. № 197-II «О потребительском кооперативе» (ст.ст. 35 - 39).

4. Закон «О некоммерческих организациях» прямо допускает возможность реорганизации некоммерческих организаций в форме преобразования (ст. 25). Законодательство не содержит прямых запретов на реорганизацию государственных учреждений, в том числе - в форме преобразования. Однако условий и порядка преобразования некоммерческих организаций, в том числе в коммерческие организации, законодательство не регулирует.

Следует отметить, что в развитых юрисдикциях преобразование некоммерческих организаций в коммерческие, как правило, не допускается. Подобный подход отражен и в казахстанском законодательстве: в частности, для некоммерческой организации в форме потребительского кооператива не только не предусмотрена возможность преобразования, но и другие формы реорганизации допущены, только если в ней участвуют (и по результатам возникают) только некоммерческие потребительские кооперативы.

Это обусловлено основополагающим принципом разграничения коммерческих и некоммерческих организаций. В некоммерческой организации ее имущество формируется (в том числе за счет получаемых доходов) и используется исключительно для достижения той общественно-значимой цели, для которой организация была создана. Даже при ликвидации некоммерческой организации (согласно п. 8 ст. 50 ГК) оставшееся имущество не распределяется среди участников (членов) ликвидируемой организации, а направляется на цели, указанные в учредительных документах, в уставе соответствующей некоммерческой организации.

Если же законодательно допустить преобразование некоммерческой организации в коммерческую, создается основа для перераспределения средств, предназначенных для общественно-полезной цели, к их использованию для распределения в качестве дохода частных лиц. В результате под угрозой (со всеми вытекающими из этого негативными последствиями) находится доверие к справедливости закона и твердости гражданского оборота, уверенность граждан в сохранности государственного имущества как материальной основы для существования государства и исполнения его важнейших функций. При переводе же коммерческой организации в некоммерческую таких угроз не возникает, поскольку отказ участников преобразуемой коммерческой организации от распределения между собой ее дохода и направление его на социально-значимые цели служит интересам общественного развития.

Такое регулирование соответствует и общим принципам осуществления гражданских прав, отраженным в казахстанском ГК. В частности, ст. 8 закрепляет положение о том, что при осуществлении гражданских прав граждане и юридические лица должны действовать добросовестно, разумно и справедливо, не допуская осуществления права в противоречие с его назначением. В контексте рассматриваемого вопроса это следует понимать как недопустимость использования имущества некоммерческой организации, переданного ей и полученного ею в результате ее деятельности как материальной основы для реализации общественно-полезной цели, для извлечения частного дохода ее участниками (учредителями), в том числе за счет изменения правового режима этого имущества в результате реорганизации. Несмотря на то. что в соответствии со ст. 204 ГК собственник имущества государственного учреждения вправе определять юридическую судьбу учреждения, его свобода в этом вопросе ограничивается прямо регулируемыми законом способами такого определения. И к ним не относится вопрос о преобразовании государственного учреждения в ТОО или АО.

5. Применительно к государственным учреждениям законодательство в принципе не регулирует не только условия и порядок их реорганизации в какой-либо форме, но и не допускает их реорганизацию, поскольку государственные учреждения не просто учреждаются для достижения их конкретных уставных целей, но они являются формой использования государственного имущества. Государственное учреждение создается только за счет средств государственного бюджета или сметы расходов Национального банка Республики Казахстан и только для осуществления функций некоммерческого характера.

Режим государственного имущества ограничивает государственные учреждения в свободе его использования и распоряжения, а также не допускает его приватизацию посредством государственного учреждения или изменения его правового статуса. В частности, например, в п. 10 Типового устава совершенно определенно закрепляется запрет государственному учреждению создавать и выступать учредителем (участником) другого юридического лица, поскольку в результате такого участия государственное имущество неизбежно перейдет в частную собственность в нарушение правил о приватизации государственного имущества.

6. Законодательство регулирует возможности изменения субъекта собственности в отношении государственного имущества. Такое изменение, согласно Закону о государственном имуществе возможно в двух видах: с сохранением государственной собственности и с ее передачей в частную собственность. Сохранение за государством права собственности в отношении государственного имущества, в том числе закрепленного за государственным учреждением, имеет место в случае передачи имущества из одного вида государственной собственности в другой (ст. 9 Закона «О государственном имуществе»).

Если же меняется собственник имущества, например, при передаче государственного имущества (в том числе имущества государственных юридических лиц, в уставный капитал ТОО или АО), имеет место приватизация (ст. 96 Закона «О государственном имуществе»), которая должна проводиться «в рамках специальных процедур, установленных настоящим Законом».

Например, преобразование государственного учреждения в ТОО или АО означает переход закрепленного за государственным учреждением государственного имущества в негосударственную (а значит, частную) собственность ТОО или АО, даже если единственным участником / акционером последнего является государство. Однако такой способ приватизации Законом о государственном имуществе не регулируется.

Применительно к приватизации государственного имущества, закрепленного за государственными учреждениями, Закон о государственном имуществе предусматривает только предварительное изъятие закрепленного за государственным учреждением государственного имущества по решению уполномоченных органов (ст. 162 Закона «О государственном имуществе»), которое впоследствии может быть отчуждено в частную собственность в соответствии с регулируемыми способами приватизации, также предусмотренными Законом о государственном имуществе.

Закон о государственном имуществе также регулирует предварительные стадии приватизации (ст. 106). Но преобразование государственного учреждения в ТОО или АО в качестве такой предварительной стадии приватизации также не предусмотрено.

Таким образом, преобразование государственного учреждения в товарищество с ограниченной или дополнительной ответственностью либо в акционерное общество в соответствии с законодательством Республики Казахстан представляется недопустимым.

10 октября 2016 г.