|
|
|
Доступ к информации: «за» и «против»
Эксперты международных организаций в целом приветствуют усовершенствованный законопроект «О доступе к информации», но вместе с тем отмечают, что документ в большей степени соблюдает интересы обладателей информации (государственных органов и других организаций), нежели пользователей информации. Помимо этого существует риск того, что в случае его принятия в нынешней редакции закон не сможет существенно помочь в реализации стратегических антикоррупционных проектов. Напомним, что законопроект «О доступе к информации» инициирован и разрабатывается группой депутатов мажилиса парламента Республики Казахстан, членами фракции партии «Нұр Отан». Необходимость и актуальность его разработки вызваны реализацией антикоррупционных и пяти институциональных реформ, провозглашенных президентом Казахстана Нурсултаном Назарбаевым. В частности, предполагается внедрение и развитие транспарентного и подотчетного государства, следование инициативе ООН «Открытое правительство». Одним из механизмов такого преобразования должно стать принятие закона РК «О доступе к информации». В документе на государственные органы возлагается обязанность по максимально широкому обнародованию данных о своей деятельности. Также значительно будет расширен круг сведений, доступных для общественности, и упрощена сама процедура их получения. На днях в мажилисе парламента РК прошел круглый стол «Проект закона РК «О доступе к информации» в рамках внедрения «открытого правительства», на котором эксперты международных организаций представили свои рекомендации разработчикам.
С широко открытыми дверями?
По мнению экспертов системы ООН в Казахстане, Закон РК «О доступе к информации» должен способствовать созданию эффективного механизма общественного контроля и борьбы с коррупцией. Так, заместитель регионального представителя Программы развития ООН в Казахстане Мунхтуя Алтангерел в своем выступлении отметила: «Доступ к информации, безусловно, содействует реализации плана нации, ста конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ президента Нурсултана Назарбаева. Например, расширению возможности граждан участвовать в процессе принятия решений через развитие саморегулирования и местного самоуправления (шаг 97 - «Радиоточка»), а также созданию эффективной местной полицейской службы, подотчетной местным исполнительным органам и местному сообществу (шаг 30 - «Радиоточка»)». Для того чтобы быть эффективным инструментом подотчетности правительства, право доступа к информации следует применять в широком смысле во всех государственных органах, включая центральные, региональные и местные органы управления, судебную и законодательную власть, госпредприятия и любые другие конституционные и уставные органы, считают эксперты системы ООН в Казахстане. Частные компании также должны следовать правилам открытости информации, если они выполняют общественную функцию или получают бюджетные средства (в пределах функции или финансирования, конечно). Особую важность доступ к информации приобретает в развитии судебной системы. Соблюдение общепринятых стандартов о публичности, открытости судопроизводства тесно связывается с опубликованием принятого решения. Доступность судебного акта предоставляет дополнительные возможности для общественного контроля и обеспечивает равный доступ к правосудию. Вместе с тем открытость судебной информации должна обеспечиваться лишь в той степени, которая необходима для обеспечения справедливого правосудия. Стратегическим планом Верховного суда предусмотрены меры по обеспечению гласности и прозрачности судебных разбирательств, в том числе путем размещения в публичной базе данных резолютивной части итоговых процессуальных решений судов. Эксперты Управления Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ ООН) для Центральной Азии, в свою очередь, порекомендовали включить в законопроект основные международные принципы свободы информации. По словам Лейлы Дуйсековой, координатора национальных программ, разработка и принятие законопроекта «О доступе к информации» - это прогрессивный шаг, однако есть ряд аспектов, над которыми стоит дальше продолжить работу. Во-первых, УВКПЧ рекомендует реализовать принцип максимальной раскрытости информации (в документе пока этот момент не отражен), установить приоритет данного закона над другими, регулирующими процедуры доступа и получения информации. Во-вторых, УВКПЧ советует закрепить механизмы доступа на открытые заседания. Следует прописать обязательство обладателей информации обеспечить свободный доступ пользователям, в том числе лицам со специальными потребностями, включая иные отведенные для этих целей места, где эти сведения могут и должны храниться (например, в библиотечных и архивных фондах). В-третьих, рекомендуется ввести процедуру обжалования решения без согласования с вышестоящим лицом обладателя информации в досудебном порядке. Помимо общественного совета по вопросам доступа к информации, создание которого предусмотрено законопроектом, необходимо также рассмотреть вопрос о создании специального уполномоченного органа для рассмотрения жалоб при отказе в предоставлении доступа к данным, считают эксперты УВКПЧ. В функцию такого специального органа, ответственного за свободу информации, должно входить также повышение осведомленности общественности о соответствующем законе и обеспечение его надлежащего исполнения. Законопроект должен установить процедуры рассмотрения жалоб и обеспечить подотчетность обществу органов, задействованных в процедуре рассмотрения жалоб. Кроме этого, обеспечить равный доступ к своим услугам для всех слоев населения включая наиболее уязвимых, например лиц со специальными потребностями (инвалидов).
Небесплатная «открытость»
Эксперты системы ООН в Казахстане считают, что одна из сильных сторон законопроекта - это подробно описанный процесс предоставления информации, детализация инструкции и перечней обязательной информации госорганам по опубликованию, включая рекомендации по применению информационно-коммуникационных технологий. Также в законопроекте предлагается приемлемая и адекватная плата на получение информации, что соответствует шестому международному принципу о затратах. Однако вместе с тем законопроект в некоторой степени реализует право на информацию, предоставляя лишь частичный доступ, отмечают эксперты. Исключения обширны, процессы опротестования очень слабы, а открытость собраний обходит такие госорганы, как парламент, аппарат президента, получающие режим особого положения и снятие ответственности в случае непредставления сведений. Механизм апелляции слаб, что затрудняет рассмотрение споров и конфликтов в досудебном порядке при отказе. Отсутствует механизм централизованной регистрации запросов в едином реестре. В проекте закона закреплен наблюдательный орган по праву на информацию - общественный совет, независимость которого требует уточнения. Функция совета в отношении апелляции не ясна, что может вызвать слабое исполнение закона. Некоторые из международных принципов не были упомянуты и включены в закон. Советник по законодательству Роберт Ян Уль, представляя рекомендации БДИПЧ ОБСЕ, отметил, что законодательство, регулирующее доступ к публичной информации, должно основываться на принципе максимального раскрытия. «Информация не должна автоматически объявляться не подлежащей разглашению, и исключения из этого правила могут существовать лишь в конкретных случаях при наличии законной цели для ограничения доступа к информации, если раскрытие определенной информации может причинить существенный вред и если серьезность угрозы перевешивает заинтересованность общественности в разглашении такой информации. Этот общий принцип все еще не отражен в законопроекте, что способствует дальнейшему разделению информации на информацию с ограниченным доступом и информацию со свободным доступом; хотя доступ к открытой информации предоставляется автоматически, любая информация, каким-либо образом связанная с «государственной тайной», или служебная информация, автоматически становится недоступной», - пояснил Роберт Ян Уль. В БДИПЧ ОБСЕ считают, что необходимо внести больше ясности в аспекты, касающиеся соотношения между свободным доступом к информации с одной стороны и законными и необходимыми ограничениями с другой. Однако делить сведения на подобные категории не представляется возможным или целесообразным. В соответствии с требованиями международных норм, любой тип регулирования доступа к данным должен основываться на принципе максимального раскрытия, вне зависимости от того, классифицируются ли они как открытые или секретные. Однако в то же время это не должно вести к автоматическому разглашению любой информации, так как могут существовать необходимые и законные основания для ее неразглашения. Указав в законе, какая информация должна быть общедоступна, а какая нет, можно создать ситуацию, когда не подлежащая разглашению информация, например сведения о частной жизни физических лиц, получит огласку. И наконец, положения законопроекта об ответственности за несоблюдение закона, о надзоре и порядке обжалования требуют дальнейших пояснений. Кроме того, рекомендуется усовершенствовать механизм исполнения закона, в том числе путем создания института комиссара по вопросам информации в соответствии с рекомендациями, содержащимися в предыдущем заключении БДИПЧ ОБСЕ. До международных стандартов далеко Любопытные данные привел Сергей Карпов, специалист по вопросам коммуникаций и информации Кластерного Бюро ЮНЕСКО в Алматы. Он считает, что принятие законопроекта «О доступе к информации», помимо общепризнанных позитивных последствий, таких как повышение правовой культуры населения, распространение сведений о деятельности госорганов, профилактика коррупционных правонарушений, повышение эффективности, траспарентности и подотчетности правительства, будет иметь и другие последствия. Например, повышение позиции Казахстана в ряде международных рейтингов, где сейчас наша страна представлена не самым лучшим образом. Так, рейтинг качества государственного управления, рассчитанный Всемирным банком (максимальное значение - 100%), показывает следующее: Не лучшим образом складывается ситуация и с другими рейтингами.
В глобальном рейтинге права на информацию (RTI - RighttoInformation) Казахстан отсутствует, так как закон «О свободе информации» не принят и нет динамики его выполнения. Сергей Карпов считает, что принятие и реализация этого закона будет напрямую содействовать улучшению положения Казахстана в перечисленных индексах. «Позиции Казахстан поднимутся в международных рейтингах на 5-10%», - уверен эксперт. К слову, в Отчете о втором раунде мониторинга Казахстана в рамках Стамбульского плана действий Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР, сентябрь 2011 года) приветствовалась подготовка специального закона о доступе к публичной информации, разрабатываемый в то время совместными усилиями НПО, донорских организаций, представителей органов власти. В целом он был достаточно прогрессивным. Однако в 2011 году подготовка законопроекта была приостановлена. В связи с этим нашей стране рекомендовалось ускорить рассмотрение этого законопроекта и его принятие после обязательного приведения текста в соответствие с международными стандартами и рекомендациями. В Отчете о третьем раунде мониторинга Казахстана в рамках Стамбульского плана действий ОЭСР (октябрь 2014 года) уже отмечается, что рекомендация Казахстаном так и не выполнена. Мониторинговая группа согласилась с тем, что отсутствие прогресса в вопросе принятия закона о доступе к информации негативно влияет на развитие СМИ, гражданского общества, борьбу с коррупцией, прозрачность государственного управления в стране, защиту информаторов, и призвала органы власти Казахстана возобновить процесс подготовки закона о доступе к информации согласно международным стандартам. Экспертиза законопроекта «О доступе к информации» в точки зрения его соответствия стандартам ОЭСР и приемлемости для реализации инициативы ООН «Открытое правительство» была проведена Центром исследования правовой политики (LPRC), в частности Дмитро Котляром, независимым экспертом в области свободы информации. Рекомендации эксперта представила на круглом столе Татьяна Зинович, заместитель директора Центра исследований правовой политики (LPRC). Эксперт LPRC считает, что целый ряд положений новой версии законопроекта (от 2015 года) не соответствует международным стандартам. Поэтому проект требует значительной доработки. В проект следует включить базовое положение - право любого лица на доступ к информации и свободное распространение, а также последующее использование полученных данных. Это право имеют только частные субъекты, им не могут пользоваться субъекты властных полномочий (которые не могут использовать закон о доступе к информации для направления своих запросов информации, что следует прямо предусмотреть в тексте закона). Кроме этого, по мнению экспертов, необходимо четко установить главный принцип режима доступа к информации - принцип максимальной открытости информации. Также следует предусмотреть принцип максимального упрощения доступа к информации, чтобы избежать формального и ограничительного толкования предусмотренных законом процедур в дальнейшем на практике. Перечень обладателей в проекте в основном соответствует лучшему мировому опыту, однако может быть дополнен субъектами, которые владеют информацией общественного интереса, а также субъектами, которым государство или орган местного самоуправления делегировали на основании закона или договора выполнение публичных функций. Также следует включить в круг обладателей физических лиц - индивидуальных предпринимателей. Эксперт LPRC считает, что один из главных недостатков проекта - это отсутствие в нем правил трисоставного теста - совокупности условий для ограничения доступа к информации согласно международным стандартам, включающим проверку на вред и общественный интерес. Еще один серьезный недостаток - это отсутствие положений об органе внесудебного государственного контроля за реализацией права на доступ к информации. Рекомендуется предусмотреть создание или определение такого органа, который должен пользоваться операционной и институциональной независимостью, иметь достаточные финансовые, кадровые и другие ресурсы для эффективного выполнения своих функций, а также быть наделен адекватными полномочиями, в том числе по проведению проверок, рассмотрению жалоб на нарушения права на доступ к информации, изданию обязательных предписаний. Свои рекомендации представил Михаил Тюнин, эксперт в области применения ИКТ и свободы информации. Он считает, что среди однозначно положительных норм законопроекта «О доступе к информации» можно отметить формирование понятийного аппарата доступа к информации, повышение уровня ответственности за недобросовестное исполнение обязанностей по обеспечению права на доступ к информации. Предусматривается, что личную ответственность за организацию работы с запросами, за состояние приема, регистрации и учета и рассмотрение запросов несут руководители обладателей информацией. Положительные тенденции - это предусмотренная административная и уголовная ответственность за ограничение права на доступ к информации. Позитивно можно расценивать включение в перечень обязательного опубликования не только нормативных правовых актов, но и правовых актов. В то же время в число информации с ограниченным доступом включена служебная информация, при этом четких критериев служебной информации, которую необходимо ограничить от публичного доступа, законопроект не отражает. Слабо представлены механизмы реализации закона. «Складывается общее впечатление, что представленный на экспертизу законопроект «О доступе к информации» разрабатывается в большей степени для соблюдения интересов обладателей информации (государственных органов и других организаций), нежели в интересах пользователей информации. Очень немного позитивных, прорывных норм, соответствующих международным принципам и стандартам, предусматривается законопроектом. Существует риск того, что Закон «о доступе к информации» не сможет существенно помочь в реализации стратегических антикоррупционных проектов», - считает эксперт в области применения ИКТ и свободы информации Михаил Тюнин.
Арсен Саидов,Корлан Калиева
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |