|
|
|
Коллективные иски — запасной инструмент для отклоненных петиций
Елена Бычкова Управляющий директор ОЮЛ «Ассоциация Цифровой Казахстан» (Взаимодействие с государственными органами, Антимонопольный блок) Кандидат юридических наук
Законом Республики Казахстан от 2 октября 2023 года № 31-VIII «О внесении изменений и дополнении в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам общественного контроля, совершенствования административных процедур» в целях повышения открытости и оперативности реагирования на нужды граждан, а также участия гражданского общества в управлении государством внедрен и регламентирован институт петиций. Официальный интернет-ресурс для создания петиций https://epetition.kz запущен 4 апреля 2024 года. В момент подготовки материала статистика и аналитика на интернет-ресурсе пока не запущена, но, если верить цифрам, свыше 30 петиций преодолели уровень 50 000 откликов и подлежат рассмотрению уполномоченными государственными органами. Из петиций, по которым уже было вынесено решение, в прессе освещались: петиция о возврате действовавших ранее часовых поясов, по результатам рассмотрения которой Министерство интеграции и торговли Республики Казахстан приняло предварительное решение ее отклонить, не прислушавшись к позиции казахстанских граждан, страдающих от нарушения циркадных ритмов; а также петиция «Народ РК против утильсбора и первичной регистрации», отклоненная Министерство промышленности и строительства Республики Казахстан. Еще один вопрос, по которому воля более 50 000 граждан страны сформирована в форме петиции - запрет на пропаганду ЛГБТ в Казахстане. 1 августа Министерство культуры и информации Республики Казахстан провело открытые слушания с участием противников и сторонников петиции, а также экспертов в сфере защиты прав человека, и в результате дискуссии поддержало петицию частично. Не вдаваясь в подробности относительно доводов и не поддерживая позицию ни «за» ни «против» в отношении ЛГБТ, отметим, что в результате обсуждения петиции решением государственного органа о частичном ее удовлетворении осталось недовольными немалое число граждан. И что делать в итоге тем, чья душевная боль, права, свободы и интересы нарушены действиями государственных органов - обжаловать действия чиновников в суде. Право на судебную защиту гарантировано Конституцией, причем защите подлежат любые права и свободы, установленные как основным законом, так и другими нормативными правовыми актами. Законодательством предусмотрена возможность обжалования решений и действий государственных органов, включая решения, принятые по петициям. Однако, практика обжалования петиций пока не сформировалась и прокомментировать ее результативность не представляется возможным. Но практически гарантированный в казахстанских реалиях способ защиты нарушенных прав, свобод и интересов неограниченного числа граждан предложен экономическим регулятором - Агентством по защите и развитию конкуренции Республики Казахстан. С 2023 года в стадии разработки и согласования находится Законопроект, разработанный Агентством по защите и развитию конкуренции «О внесении изменений и дополнений в некоторые акты по вопросам конкуренции». На портале «Открытые данные» 10 июля 2024 года для публичного обсуждения была размещена сравнительная таблица с обоснованиями к каждому вносимому положению, но через несколько дней Законопроект был удален с портала согласно официального запроса органа-разработчика https://legalacts.egov.kz/npa/view?id=15113492. Кроме поправок, касающихся вопросов развития конкуренции и антимонопольного регулирования, в Законопроекте представлен особый институт судебной защиты прав, свобод и законных интересов группы лиц в форме коллективных исков. В самом общем понимании коллективный иск - это удобный с точки зрения судебных процедур способ восстановления нарушенных прав больших групп людей. При этом, нужно отметить, что действующим казахстанским законодательством предусмотрена возможность защиты прав неограниченного круга лиц, а также возможность процессуального соучастия. В соответствии с предлагаемыми поправками обращение в суд с коллективным иском возможно при следующих условиях: 1) есть общий по отношению к группе лиц ответчик; 2) предметом спора являются общие либо однородные права и законные интересы группы лиц; 3) в основании прав группы лиц и обязанностей ответчика лежат схожие фактические обстоятельства; 4) группой лиц предполагает использовать одинаковый способ защиты своих прав. И главное условие - наличие заявивших свое намерение присоединиться к коллективному иску во время его подачи не менее тридцати истцов. А вот после подачи иска в суд, к нему могут присоединиться неограниченное количество граждан и юридических лиц. Процедурно это должно происходить примерно так: после соблюдения определенных процессуальных действий, представитель интересов истцов в суде, публично размещает информацию о том, что к исковым требованиям может присоединиться любое лицо, у кого есть фактическое основание считать, что его права нарушены конкретным ответчиком (заимствование английской модели «Оpt-in», где истцами являются только те лица, которые прямо заявят о своей воле присоединится к коллективному иску). В качестве обоснования для внедрения нового института Разработчик ссылается на задачу по повышению благосостояния граждан страны, определенную Концепцией защиты и развития конкуренции в Республике Казахстан на 2022-2026 годы (однако, в этом программном документе такая задача напрямую не обозначена, это можно проверить по ссылке https://adilet.zan.kz/rus/docs/U2200000938), а также на многочисленные нарушение прав граждан и юридических лиц монополистами, то есть фокусируется на очень узкой проблематике, собственно для которой и внедряет институт коллективных исков. Антимонопольный орган приводит в качестве основного материального обоснования для внедрения института коллективных исков пример антимонопольного кейса в отношении национальной авиакомпании «Эйр Астана» (https://kapital.kz/economic/121297/air-astana-oshtrafovali-za-zloupotrebleniye-monopol-nym-polozheniyem.html), задаваясь логичным вопросом - почему нарушены были права граждан, переплачивавших за билеты, а солидный штраф был оплачен в бюджет государства? И вправду - это не справедливо. Но было бы логично разработать правовой механизм, когда сумма ответственности (а за антимонопольные нарушения и размер оборотного штрафа и конфискация дохода — это суммы значительные) распределялась бы между государством и конкретными пострадавшими гражданами. Однако с внедрением института коллективных исков ответственность, предусмотренная КоАП, не меняется, но при этом дополнительно может взыскиваться значительная сумма в гражданском судопроизводстве причем в отношении граждан, которые изначально свои исковые требования не заявляли. В законопроекте, однако, не приведена информация о том, что даже в США коллективные иски стали инструментом злоупотреблений, и треть компаний, против которых были поданы и выиграны коллективные иски, стали банкротами. При внедрении института коллективных исков с сохранением меры ответственности в виде оборотных штрафов, конфискации дохода и дополнительного взыскания сумм неограниченным числом потерпевших казахстанские компании будет ждать аналогичная участь. В предлагаемых поправках из под регулирования статьи, устанавливающей, кто может быть ответчиком по коллективным искам, выведены квазигосударственные компании, чтобы их не коснулись дополнительные материальные санкции, но, насколько это оправданно так откровенно отсекать возможность гражданам, чьи права и интересы были нарушены компаниями с участием государства, использовать эффективный институт судебной защиты? Разве в Казахстане мало случаев, когда поставщики газа, тепла, воды, национальные операторы, перевозчики и пр. нарушают права потребителей? В Законопроект также в целях стимулирования развития института коллективных исков внедряется понятие «сверхущерба» (в странах общего права применяется концепция «карательных убытков» - то есть убытков, которые кратно превосходят фактический размер убытков). Первая попытка Разработчика внедрить в Гражданский кодекс Республики Казахстан чужеродную конструкцию «сверхубытков» была неудачной, поэтому перефразированные нормы о «сверхущербе» теперь вносятся в Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан - акт, которым определяется порядок судопроизводства по гражданским делам несмотря на то, что основания для обращения с иском должны быть предусмотрены материальным правом. В целях стимулирования развития института коллективных исков АЗРК, используя американскую практику, для лица, представляющего интересы группы лиц, предусмотрело возможность «гонорара успеха» за выигранное дело в размере 10 процентов от взысканной суммы. Такой узаконенной возможности в Казахстане не имеют даже адвокаты. Благодаря такому нововведению случится два направления развития института коллективных исков: 1) любые иски, где предполагается нарушение прав более, чем 30 человек, будут трансформироваться в коллективные; 2) каждый раз к коллективным искам будет привлекаться максимальное количество истцов. Совершенно точно, благодаря такому нововведению, будет успешно развиваться соответствующее направление юридического консалтинга и монетизироваться деятельность обществ по защите прав потребителей, но, кажется, не это есть главная задача внедрения коллективных исков. Разработчик в своем обосновании к Законопроекту ссылается на иностранный опыт: «В развитых европейских странах и США для защиты имущественных интересов неограниченного числа потребителей действует институт подачи коллективных исков. Он позволяет инициативной группе граждан подавать иск от лица широкого круга граждан и компенсировать им ущерб, независимо от наличия юридических знаний, финансовых возможностей для судебного разбирательства. Это также обеспечивает вовлечение граждан, экспертов, общественности в работу по прекращению недобросовестной деятельности доминирующих групп и создает правовой механизм отстаивания экономических интересов граждан в отношениях как с крупными отечественными, так и зарубежными транснациональными компаниями. Для антимонопольного регулирования внедрение данного института станет логическим завершением всех проводимых расследований нарушений конкурентного законодательства». Однако, в обосновании не приведены некоторые важные детали. Прежде всего, речь идет не только о потребителях. Коллективные иски, появились в США в середине 1960-х годов и сейчас используются в США, Канаде и ряде европейских стран в большей степени как инструмент борьбы акционеров с корпорациями, а отнюдь не для того, чтобы дополнительно наказывать компании, нарушившие законодательство о конкуренции. Институт коллективных исков действительно эффективен не только в отношении имущественных споров, но и как способ общественного давления на органы власти для отмены решений и оспаривания действий, которыми нарушены права большого количества субъектов. Самый известный пример коллективного иска - иск против Дональда Трампа, когда после вступления в должность Президента США он издал свой первый указ «О защите страны от въезда иностранных террористов», запрещающий въезд в США жителям ряда стран и приостанавливающий прием беженцев. В результате уличных протестов и последующего коллективного иска в федеральный суд Сиэтла указ был отменен. Еще один более известный пример, экранизированный в голливудском фильме «Эрин Брокович» -история о том, как американская правозащитница (не имевшая, кстати, высшего юридического образования), обязала крупную американскую корпорацию, загрязнявшую хромом окружающую среду, в результате чего сотни людей заболели раком, выплатить немалые компенсации. Еще один пример, демонстрирующий разнообразие возможностей применения коллективных исков: дело «Brown v. Board of Education» 1954 года, когда афроамериканским родителям, чьи дети ходили в школы, разделенные по расовому признаку, удалось убедить суд о том, что такая система образования нарушает Конституцию. Антимонопольный орган презентует идею коллективных исков как способ дополнительного наказания для частных компаний, допустивших нарушения законодательства о конкуренции, повлекшее ущерб для неограниченного круга лиц. Однако, новая статья ГПК (8-1), в которой определены основания для подачи коллективных исков, сформулирована разработчиком так: «Судебная защита прав, свобод и законных интересов группы лиц». То есть, благодаря вносимым поправкам, можно утверждать, что в Казахстане будет внедрен дополнительный правозащитный институт, благодаря которому нарушенные неимущественные права и интересы, а главное - свободы граждан также могут быть восстановлены при помощи коллективных исков. Почему АЗРК продвигает правозащитные инициативы - не известно. Да, функция защиты интересов потребителей у государственного органа есть, но она второстепенна по отношению к основным задачам: 1) содействие развитию добросовестной конкуренции; 2) предупреждение, выявление и расследование, пресечение нарушений законодательства в области защиты конкуренции; 3) регулирование экономической концентрации; 4) демонополизация субъектов рынка, ограничивающих конкуренцию (статья 90-2 Предпринимательского кодекса Республики Казахстан). Статья начиналась с рассуждений о том, что институт выражения воли народы в форме петиций не обрел предполагаемой результативности, но, предлагаемый инструмент может стать альтернативным способом общественного влияния на решения и действия государственных органов. Логика следующая: 1) есть ли смысл ждать, пока к петиции присоединятся 50 000 человек, тогда как достаточно 30, чтобы обратиться в суд; 2) требования к обоснованию решения государственного органа по результатам рассмотрения петиции не такие серьезные, как к судебному решению; 3) в случае с коллективными исками дело будет сопровождать мотивированный высоким вознаграждением профессионал; 4) в итоге будет вынесено решение судебного органа, обладающее силой исполнения. Возвращаясь к теме рассмотрения петиции о правах представителей ЛГБТ - это именно тот случай, когда в целях защиты свобод граждан может сработать институт коллективных исков. Как совершенно правильно подчеркнул представитель Министерства культуры и информации Республики Казахстан в обоснование частичной поддержки петиции: «В соответствии со статьей 14 Конституции Республики Казахстан все граждане равны перед законом и судом. При этом никто не может подвергаться какой-либо дискриминации, в том числе по признаку пола или по любым иным обстоятельствам…» (https://kaztag.kz/ru/news/petitsiyu-o-zaprete-propagandy-lgbt-v-kazakhstane-podderzhali-tolko-chastichno). Как было указано, действующим казахстанским законодательством уже предусмотрена возможность обращения в суд в целях защиты групп лиц. Так, выпускники школ и представители детских правозащитных организаций намереваются подать коллективный иск против министерства науки и высшего образования, по причине, несправедливого (по их мнению) распределения образовательных грантов (https://ulysmedia.kz/news/35688-konkurs-grantov-vypuskniki-podadut-v-sud-na-ministerstvo-saiasata-nurbeka/). Прежде чем внедрять такой комплексный институт, заимствованный из англо-американской правовой системы, который не может ограничиваться только нормами процессуального права, следует внимательно изучить и проанализировать не только доктрину и систему казахстанского права, но и оценить все возможные риски и последствия. Задача до конца 2024 года принять решение о целесообразности законодательного внедрения коллективных исков поставлена в Указе Президента Республики Казахстан «О мерах по либерализации экономики» от 10 мая 2024 года № 542. Большое научно-правовое исследование о рисках, связанных с внедрением групповых исков и о масштабных изменениях в текущее законодательство, которые потребуются, чтобы институт заработал в системе казахстанского законодательства, было проведено в 2019 году доктором юридических наук, профессором Карагусовым Фархадом Сергеевичем (https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=39581709). В нем приведены правовые обоснования почему: коллективные иски о возмещении ущерба неопределенному числу лиц невозможны, исходя из общей концепции казахстанского гражданского и гражданского-процессуального права; почему институт коллективных исков не должен ограничиваться только потребительскими спорами; указаны риски, которые могут иметь фатальное значение для казахстанского бизнеса и пр. Было ли оно изучено разработчиком Законопроекта? Нам бы хотелось в большей степени обратить внимание на нарушение установленного Конституцией Республики Казахстан права на судебную защиту путем внедрения института коллективных исков в отношении ограниченного круга ответчиков. При формировании нормативной базы, необходимой для полноценного внедрения института коллективных исков следует, прежде всего, учесть, что основой регулирования способов разрешения гражданско-правовых споров и защиты гражданских прав является Конституция Республики Казахстан. Частью 1 статьи 1 Гражданского процессуального кодекса Республики Казахстан установлено: «Порядок судопроизводства по гражданским делам на территории Республики Казахстан определяется Конституцией Республики Казахстан, конституционными законами Республики Казахстан, настоящим Кодексом, основанным на Конституции Республики Казахстан и общепризнанных принципах и нормах международного права». В этой связи следует согласиться с Ф. С. Карагусовым о целесообразности включения в пункт 2 статьи 13 Конституции Республики Казахстан положения о гарантиях судебной защиты при подаче коллективных (групповых исков). Необходимые положения, касающиеся процессуальных особенностей рассмотрения коллективных исков, безусловно, должны быть внесены и в гражданский процессуальный закон. При этом следует учесть необходимость их соответствия требованиям Конституции Республики Казахстан: пункта 2 статьи 13 «Каждый имеет право на судебную защиту своих прав и свобод»; пункта 1 статьи 14 «Все равны перед законом и судом»; и пункта 3 статьи 39: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только законами и лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения». Как указано в Нормативном постановлении Конституционного Суда Республики Казахстан от 14 июля 2023 года № 21-НП «Конституция гарантирует право каждого на судебную защиту своих прав и свобод, которое ни в каких случаях не подлежит ограничению (пункт 2 статьи 13, пункт 3 статьи 39). … Равенство всех перед законом и судом, гарантированное пунктом 1 статьи 14 Конституции, означает, что принимаемыми законами в правах лиц не могут устанавливаться различия, которые не имеют объективного и разумного обоснования. При равных условиях субъекты права должны находиться в равном правовом положении». Из этого следует, что каких-либо ограничений в отношении ответчика при подаче коллективных исков быть не должно, если соответствующие условия не будут определены Конституцией.
Резюмируя, можно сделать вывод, что институт коллективных исков в предложенной Разработчиком редакции, кроме того, что не соответствует действующему законодательству, включая Конституцию Республики Казахстан, вероятнее всего будет использоваться, главным образом, активными гражданскими группами для продвижения разного рода идей и интересов, в наименьшей степени направленных на защиту прав потребителей. А в части возмещения дополнительного ущерба по делам о нарушении антимонопольного законодательства может привести к долгосрочному ухудшению финансового состояния или даже банкротству казахстанских компаний.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |