Конституционные реформы в Казахстане как фактор совершенствования политической системы: некоторые вопросы (Караев А.А., к.ю.н. доцент Высшей Школы Права «АДИЛЕТ» Каспийского университета, ГНС Института законодательства и правовой реформы, ВНС Института Публичного права Каспийского университета)

Конституционные реформы в Казахстане как фактор совершенствования политической системы: некоторые вопросы

Караев Алипаша Агаханович,

К.ю.н. доцент Высшей Школы Права «АДИЛЕТ» Каспийского университета, ГНС Института законодательства и правовой реформы,

ВНС Института Публичного права Каспийского университета

Конституционная история независимого Казахстана свидетельствует, что эффективное развитие государственности проблематично без конституционных преобразований, выступающих в качестве важнейшей основы совершенствования политической системы общества и повышения эффективности механизма государственного управления.

Необходимо сказать, что в Казахстане за годы независимости в Конституцию изменения вносились несколько раз. В общей сложности, начиная с 1995 года и по настоящее время было принято семь законов (1998, 2007, 2011, 2017, 2019, и дважды в 2022 годах). Каждый из них имел свои особенности и решал определенные задачи, стоящие перед властью на том или ином этапе развития.

Наиболее заметные преобразования произошли в 2007 году, когда Парламент снял ограничения на переизбрание Первого Президента, закрепил переход к пропорциональной системе при формировании представительных органов власти, а также придал конституционный статус Ассамблеи народа Казахстана. Главной же целью реформы 2017 года было дальнейшее усиление особого статуса Первого Президента и подготовка общества к транзиту власти.

Вместе с тем, данные новеллы носили точеный характер и не меняли существенно соотношения политических сил в стране. Конституционная система продолжала функционировать не на основе Конституции и законов, а в рамках сложившихся неформальных процедур. Устранение народа от принятия поправок в Конституцию лишь подтверждало это правило.

Однако трагические события, произошедшие в январе 2022 года, показали, что в политической системе Казахстана накопилось немало проблем, нуждающихся в кардинальном реформировании.

В обществе сложилось чёткое понимание, что строительство нового Казахстана невозможно без совершенствования правового статуса высших и местных органов власти, системы сдержек и противовесов, а также принятия ряда новых законов, направленных на более глубокую демократизацию политической системы.

Опираясь на объективные запросы времени, Президент Республики Казахстан, объявил о необходимости проведения более глубоких структурных преобразований. Общество получило надежду и глоток свободы. С высоких трибун было заявлено, что реформа обеспечит строительство нового, справедливого и социально ориентированного государства, основой которого станут принципы меритократии, социальной справедливости и политической конкуренции.

По инициативе Президента был разработан проект Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан, который после широкого всенародного обсуждения был вынесен на республиканский референдум и принят гражданами республики.

Прежде всего, изменения затронули институт президентской власти. Необходимо отметить, что в Казахстане длительное время наблюдалась высокая концентрация полномочий в руках высшего должностного лица. Кроме того, в результате «управляемого» транзита верховной власти, состоявшегося в марте 2019 года в стране сложился так называемый «политический дуумвират», при котором бывший Президент страны, находясь в должности Председателя Совета безопасности контролировал целиком происходящие политические и правовые процессы. И, как показала практика, данная модель, при которой «власть управляла властью» оказалась не эффективной и привела к политическому кризису в стране.

Такой подход явно противоречил нормам Конституции, привел к неопределенности и значительно снижал статус избранного Президента. Кроме того, такое положение дел способствовало росту непотизма и коррупции, нарушало конституционные принципы организации и деятельности высшей государственной власти. Именно поэтому, было принято решение отказаться от данной политической конструкции.

В первую очередь из Конституции были извлечены нормы о Первом Президенте (Елбасы) и его «особой миссии» в строительстве независимого Казахстана, а также признано нежелательным вхождение избранного главы государства в состав политической партии и его председательство в Ассамблее народа Казахстана. Избранный Президент стал полноправным главой государства, определяющим основные направления внутренней и внешней политики страны, а также независимым арбитром в спорах между ветвями власти.

Конституционная реформа обозначила также новые векторы реформирования парламентской системы, главной особенностью которой стал переход к смешанной избирательной системе формирования Мажилиса Парламента и маслихатов.

Как известно, ранее действовавшие нормы, утвержденные в ходе конституционной реформы 2007 года, предусматривали исключительно партийные выборы и лишали беспартийных граждан конституционного права быть избранными в представительные органы власти.

Стопроцентная пропорциональная система привела к формированию «управляемых» представительных органов, с доминирующей ролью правящей партии, которая из-за отсутствия политической конкуренции не способна была принимать нужные для страны законы и решения, и эффективно решать стоящие перед обществом социально-экономические и политические проблемы.

В результате реформы Парламент стал высшим законодательным органом страны, осуществляющим законодательную власть. Это позволило повысить его конституционно-правовой статус и усилить роль в системе разделения власти. Частичный возврат к мажоритарным выборам позволил повысить политическую конкуренцию на выборах, а также активизировать протестный электорат, традиционно игнорировавшего институт голосования как средства формирования выборных органов власти.

Среди прочего, введение смешанной мажоритарно - пропорциональной избирательной системы позволило учесть интересы не только политических партий, но и независимых граждан, не желающих связывать себя партийными установками.

Введение смешанной избирательной системы было направлено на то, чтобы создать профессиональные, независимые и конкурентные представительные органы власти, в котором принцип меритократии должен был стать основой их формирования и функционирования.

Изменения затронули также и процедуру голосования на выборах. Так, одной из новелл конституционной реформы стало введение в избирательные бюллетени графы «против всех», что позволило активизировать избирательный корпус и повысить их явку на избирательные участки в день голосования.

Важнейшим направлением конституционной реформы стало учреждение Конституционного Суда Республики Казахстан, позволившего повысить доступ граждан к правосудию, в рамках конституционной жалобы. Необходимо отметить, что за небольшой промежуток времени Конституционный Суд уже принял 49 решений, в которых затрагивались вопросы государственной службы, социальной политики государства, статуса высших органов государственной власти, пенсионной и налоговой системы и многие другие вопросы.

Согласно нормам Конституции состав Конституционного Суда состоит из 11 судей и формируется на профессиональной основе с участием Президента и палат Парламента.

Конституционный Суд наделен весьма широкими полномочиями, реализация которых позволяет судьям обеспечивать нормативность и верховенство Конституции при даче толкования норм Конституции и проведении предварительного и последующего конституционного контроля. Значительно расширен и субъектный состав лиц и органов, по обращению которых может быть возбуждено конституционное производство.

Особое место в деятельности Конституционного Суда занимают вопросы рассмотрения конституционных жалоб граждан. Данный блок полномочий, пожалуй, наиболее важный, поскольку выступает достаточно эффективным инструментом защиты прав и свобод граждан и совершенствования законодательства.

Вместе с тем, несмотря на позитивную практику Конституционного Суда в вопросах рассмотрения конституционных жалоб, особую актуальность представляют проблемы, связанные с правом обращаться в Конституционный Суд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих в Казахстане.

 Данное ограничение, несомненно имеет свою логику, однако ограничивает доступ физических и юридических лиц к конституционному правосудию и не вписывается в мировую практику конституционного контроля, в большинстве из которых названные субъекты обладают таким правом.

Практика показывает, что именно в сфере предпринимательства наиболее часто нарушаются права граждан. Суды, нередко в отношении них выносят противоречивые решения, налагают чрезмерные штрафы, принудительно ликвидируют предприятия, лишают имущества и пр. Причем, суды, при рассмотрении различных споров вправе на основе статьи 78 Конституции обращаться в Конституционный Суд, однако, не используют данный правовой механизм для защиты прав предпринимателей.

Нарушаться могут права и свободы и иностранных граждан и лиц без гражданства, гарантированные Конституцией Республики Казахстан. В этой сфере есть пробелы в законодательстве, которые проблематично разрешить без органа конституционного контроля. Это могут быть вопросы в сфере усыновления, въезда и выезда, трудоустройства, предпринимательства, выдворения, передвижения и др.

Необходимо также учитывать, что в стране проживает немало иностранцев, вступивших брак с гражданами РК, выдворение которых за незначительные проступки может нарушить принцип единства семьи, гарантированный международными актами. Эти, и многие другие вопросы актуальны и должны находиться в поле зрения органа конституционного контроля.

Как известно, в соответствии с Конституцией и Конституционным законом «О Конституционном Суде РК» правом на обращение в орган конституционного контроля обладают граждане, Президент, Председатели Сената и Мажилиса, депутаты Парламента, численностью не менее одной пятой от их общего числа, Премьер-Министр, Генеральный прокурор, Уполномоченный по правам человека и суды.

Как видно из перечисленного, в списке нет вышеуказанных субъектов. Однако, если исходить из цели деятельности Конституционного Суда, указанного в статье 1 Конституционного закона, то Суд вправе в своих ежегодных Посланиях обосновать необходимость расширения субъектного состава и обратить внимание законодателя на пробелы в законодательстве.

Вместе с тем, несмотря на некоторые издержки, учреждение Конституционного Суда, это наиболее значимое достижение конституционной реформы, позволившее гражданам обеспечить доступ к конституционному правосудию. Деятельность Конституционного Суда повышает доверие граждан к судебной власти, обеспечивает коммуникативную связь между обществом и властью, а также в рамках конституционного производства активизирует законодательный процесс в стране. Институт конституционного правосудия, среди прочего позволяет нормам Конституции о демократическом и правовом характере быть более реальными, а гражданам непосредственно ощутить результаты проводимых в стране конституционных преобразований.

Таким образом, конституционные реформы, состоявшиеся в Казахстане в 2022 году придали новый импульс политической системе, усилили судебные механизмы защиты прав и свобод личности, заложили правовые условия для развития избирательной и партийной систем в стране.

Среди прочего, реформы решали не менее важные задачи, связанные с повышением доверия граждан к институтам власти, без которого невозможно обеспечить верховенство права и построить справедливый и демократический Казахстан.

Список использованной литературы

1. Конституция Республики Казахстан 1995 года. (с изменениями и дополнениями по состоянию на 19 августа 2022 года). https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=35848390.

2. Закон Республики Казахстан от 17 сентября 2022 года № 142-VII «О внесении изменений и дополнения в Конституцию Республики Казахстан» https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=35848390.

3. Указ Президента Республики Казахстан «О проведении 5 июня 2022 года республиканского референдума» https://akorda.kz/

4. Послание Главы государства Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана (г. Нур-Султан, 16 марта 2022 года) Новый Казахстан: путь обновления и модернизации.

5. Указ Президента Республики Казахстан от 29 марта 2022 года № 847 «О мерах по реализации Послания Главы государства народу Казахстана от 16 марта 2022 года «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации».

6. Жанузакова Л.Т., Караев А.А. Совершенствование конституционного законодательства в свете Послания Президента Республики Казахстан «Новый Казахстан: путь обновления и модернизации». https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=35982387