АППК стал настольной книгой для любого должностного лица (Дамир Абдугалиев, Председатель судебной коллегии по административным делам суда города Астаны)

АППК стал настольной книгой для любого должностного лица

Уже два года как в Казахстане функционирует полноценная административная юстиция. В 2021 году введен в действие Административный процедурно-процессуальный кодекс РК - абсолютно новый для нашей страны. О том, для чего вводился АППК, какие были тем самым поставлены цели и какого эффекта позволил добиться новый кодекс, в интервью Андрею Губенко для информационной системы «Параграф» рассказал кандидат юридических наук и магистр делового администрирования Дамир Абдугалиев, Председатель судебной коллегии по административным делам суда города Астаны.

- Нормы кодекса охватывают весь процесс взаимоотношений между лицами, обратившимися в органы власти с тем или иным запросом, и самим административным органом. АППК регулирует и административную процедуру – это рассмотрение обращений граждан и юридических лиц органами публичной власти, и судопроизводство по административным делам – рассмотрение судами споров с административными органами.

Действие административной юстиции направлено, в первую очередь, на обеспечение справедливости, защиту прав граждан и юридических лиц, контроль за действиями государственных органов.

Говорить о полном достижении данных целей, конечно, рано. Международный опыт показывает, что процесс формирования эффективной административной юстиции может занять десятки лет, Казахстан находится на начальном этапе.

Вместе с тем, мы уже видим позитивные изменения. Усовершенствован административный процесс, введены новые принципы, новые подходы к рассмотрению обращений граждан и организаций. Конечно, изменилась и судебная практика.

Возвращаясь к вопросу об эффективности АППК. На мой взгляд, кодекс уже показывает свою эффективность, имея при этом огромный потенциал.

На эффективность того или иного закона влияет сразу несколько факторов - ясность и определенность, соответствие общественным ценностям и потребностям, практическая реализуемость, справедливость.

Всем этим критериям АППК на сегодняшний день отвечает, что дает гарантию его эффективности.

Неукоснительное соблюдение норм АППК, конечно, приведет к формированию грамотного управленческого аппарата с устоявшейся системой обжалования решений органов публичной власти.

- Как граждане и организации реализуют свои права? Пользуются ли всеми предоставленными новым кодексом возможностями?

- АППК предусматривает ряд механизмов и процедур, с помощью которых граждане могут реализовать свои права. Это принципы справедливости, охраны права на доверие, соразмерности, которые в совокупности обеспечивают защиту прав граждан. Также обязательная процедура заслушивания, которую административный орган обязан провести в случае принятия обременяющего административного акта.

Право обжалования любого решения в вышестоящий орган и суд также гарантирует охрану права гражданина. 

Но ввиду того, что кодекс относительно новый, с многими инструментами АППК общество не знакомо. Любой гражданин, только лично столкнувшись с проблемой в получении требуемой государственной услуги, будет искать варианты защиты своего права. В дальнейшем, реализовав свое право на внесудебную либо судебную защиту, процедуры становятся более понятными для гражданина.

АППК был подписан еще в 2020 году, введен в действие через год в 2021 году. Все это время проводится масштабная работа по разъяснению норм АППК. В ней задействованы и государственные органы, и суды.

АППК изменил многие процессы, касающиеся работы как самого государственного аппарата, так и лиц, на которых распространена его власть.

К примеру, введен обязательный досудебный порядок. Проблема некачественной работы органов власти часто заключена в отсутствии достаточного контроля со стороны руководства. Многие решения местных органов никогда не проверяются вышестоящим органом, что приводит к некачественному рассмотрению обращений. В настоящее время, прежде чем обратиться в суд, недовольный действием административного органа гражданин, имеет право обратиться в вышестоящий орган. Его жалоба должна быть рассмотрена с принятием конкретного решения.

Обращение в суд должно быть крайней мерой, административный аппарат должен иметь ресурс и полномочия самостоятельно исправлять свои же ошибки. Многие рассмотренные административные споры прошли эту стадию досудебного обжалования. Некоторые такие споры не «дошли» до суда, потому что вышестоящий орган сам восстановил нарушенные права. В целом, досудебный порядок разрешения споров представляет собой полезный инструмент для быстрого и эффективного восстановления нарушенных прав.

- Отсюда возникает следующий вопрос. Как сами государственные органы отреагировали на такие изменения? Имеются ли позитивные изменения в работе государственного аппарата?

- Важно понимать, что понятие органа публичной власти значительно шире понятия  государственного органа.

Да, в основном именно через государственный аппарат реализуются властные полномочия. Наиболее часто в публичные правоотношения с гражданами и организациями вступают местные исполнительные органы, налоговые органы, некоторые министерства. И именно названные организации чаще всего выступают в качестве ответчиков в судах.

Вместе с тем, полномочиями по принятию властных решений наделены и другие организации. Все те, кто имеет право принимать в пределах своих полномочий властное решение – относятся к общему понятию административного органа. И АППК регулирует отношения именно с административным органом, а не только с государственной властью.

Квазигосударственный сектор, судебные исполнители, ЦОНы также обязаны соблюдать установленные АППК процедуры и принципы.

На сегодняшний день мы видим некоторые позитивные изменения в их работе. Более жесткий контроль и ответственность за нарушения (предусмотренные нормами АППК), конечно, качественно улучшают их работу. Рассмотрение обращений и жалоб перестает быть формальным, ответственные должностные лица более всесторонне исследуют обстоятельства того или иного дела.

АППК стал настольным кодексом любого должностного лица.

Могу с уверенностью сказать, что и суды вносят свою лепту в формировании правильного понимания норм закона. С момента введения кодекса и до сегодняшнего дня суд города Астаны на постоянной основе проводит разъяснительную работу во всех административных органах.

Казахстан стремится к улучшению качества государственного управления и формированию административной системы. Запрос остается прежним – эффективная и прозрачная работа органов публичной власти, сокращение бюрократии, понятные процедуры.

Обнадеживает, что по некоторым вопросам административные органы уже поменяли свою практику, поставив в приоритет защиту прав и интересов граждан. Исключен формальный подход рассмотрения обращений.

В качестве позитивного примера могу привести работу по постановке в очередь нуждающихся в получении жилья из государственного жилищного фонда.

Раньше по любому формальному несоответствию уполномоченный орган отказывал в постановке либо снимал гражданина из очереди. После нескольких рассмотренных дел сформировалась единообразная судебная практика – формальные основания, недосмотр самого государственного органа не могут нарушать прав граждан на нахождение в очередности нуждающихся в жилье. Сейчас такой позиции придерживается и акимат города.

Сформировалась практика по делам, связанным с оспариванием приказов уполномоченного органа о включении организаций в Реестр недобросовестных участников государственных закупок, исключен формальный подход. Уполномоченный орган согласился с такой позицией суда, и за 2023 год в судах мы таких дел практически уже не наблюдаем.     

Убежден, что со временем и другие административные органы перестроят свою работу, признавая и защищая, в первую очередь, интересы наших граждан и организаций. 

- Поговорим подробнее о судебной практике, как она изменилась? Изменилась ли парадигма мышления судей в связи с принятием АППК?

Думаю, на этот вопрос лучше всего ответят цифры. К примеру, за первое полугодие 2023 года процент удовлетворяемости исков в столице составляет 57 процентов. То есть каждое второе решение вынесено в пользу граждан или бизнеса. Ранее до введения в действие АППК процент удовлетворяемости по данным категориям составлял около 15 процентов.

Эти сведения очень наглядно показывают качество работы государственных органов и обоснованность недовольства граждан.

Именно введение новых процедур рассмотрения споров позволило обнаружить проблемы в работе органов власти. Установленные АППК правила рассмотрения дел судом, предоставленные судье полномочия по самостоятельному сбору материалов дела позволили более масштабно и всесторонне подойти к разрешению споров.

Конечно, парадигма мышления судей тоже претерпела некоторые изменения и совершенствования. С этим связано и изменение судебной практики по различным категориям дел, в том числе по налоговым, таможенным и жилищным спорам, по делам о государственных закупках. С учетов новых принципов АППК, изменились критерии и подходы к разрешению споров.  

Важно понимать, какую именно категорию споров рассматривают судьи административной юрисдикции. Это спор с органом публичной власти, наделенным полномочиями, ресурсами и возможностями реализовать принимаемые им решения.

Такое неравенство связано с различными «силами» оппонентов. На стороне государственного органа, к примеру, огромные ресурсы и доступ к информации, профессиональные юристы и эксперты, авторитет и власть. Такой дисбаланс порождает у граждан чувство беспомощности и незащищенности.

В этой связи так важно, чтобы законодательно были предусмотрены механизмы, которые могут нивелировать такое неравенство. И помощь в таких вопросах должна быть оказана именно гражданам.  АППК содержит нормы, позволяющие эту разницу минимизировать и обеспечить максимальную реализацию прав граждан и организаций. 

- Какие особенности работы судей по административным делам в Астане? Имеется ли особая специфика?

- Важно понимать, что в столице сосредоточены все центральные аппараты государственных органов. Это напрямую влияет на категории и количество споров. Проверка в судебном порядке законности решений и актов центральных государственных и квазигосударственных органов – ежедневная работа столичных судей.

Помимо этого, все споры инвесторов с административными органами также рассматриваются судьями административного суда столицы и апелляционной коллегией по административным делам суда города Астаны. Такое требование законодателя продиктовано необходимостью совершенствования институциональных механизмов по привлечению, сопровождению и поддержке инвесторов. И важным элементом этого является формирование единообразной и прогнозируемой судебной практики.

Конечно, все судьи Казахстана находятся в равном статусе, несут определенную нагрузку.

Однако специфика споров в столице возлагает на судей дополнительную ответственность. Многие дела становятся практикообразующими, выводы судов используются в дальнейшей работе государственных органов.

- Вы уже упомянули инструменты АППК. Можно более подробно объяснить, что именно позволило за два года изменить и судебную практику, и работу административных органов?

- В первую очередь, это новые принципы административной процедуры и административного судопроизводства. Наиболее эффективным именно в рамках судопроизводства могу с уверенностью назвать принцип активной роли суда.

Ранее судья ограничивался лишь теми доказательствами, которые представляли стороны, имелись процессуальные ограничения. Тогда как, в административном процессе судья уже не является «молчаливым» слушателем. В частности, суд наделен рядом полномочий, позволяющих формировать предмет доказывания, истребовать самостоятельно доказательства, обеспечить равенство правовых возможностей сторон.

Новшеством является право суда высказать свое предварительное мнение, разъяснить истцу правильность выбранной правовой позиции и возможность изменить либо дополнить требования.

Конечно, активность суда не должна заменять инициативу сторон в судебном процессе, однако такие полномочия позволяют сделать сам процесс более эффективным, быстрым и результативным.

Также хотелось бы отметить внедренные меры процессуального принуждения. АППК предусматривает применение мер процессуального принуждения в случае установления фактов злоупотребления или невыполнения процессуальных обязанностей.

Одним из средств противодействия недобросовестному поведению участников административного процесса является институт денежного взыскания. Указанное не следует отождествлять с административным штрафом. Денежное взыскание является имущественной мерой. Размер денежного взыскания зависит от допущенного нарушения – от 10 до 100 МРП.

Наиболее часто судьи накладывают денежное взыскание на участников процесса за неисполнение требований суда, непредоставление отзыва; неуважение к суду; неисполнение судебного акта; злоупотребление процессуальными правами. СМАС города Астаны за 2023 год уже вынесено около 120 определений о наложении денежного взыскания.

При этом, денежному взысканию подвергаются не только простые юристы, но и руководители территориальных государственных органов. Привлекаются к денежному взысканию вице-министры, председатели профильных комитетов и их заместители, заместители акимов городов и областей, руководители аппаратов министерств.

Также хочу отметить внедрение примирительных процедур с государственными (административными) органами. АППК дает возможность и право государственным органам примириться в суде с заявителями. Очень активно судьи реализуют данную норму. К примеру, только за текущий год столичным административным судом утверждено около 300 соглашений о примирении. К мирному разрешению споров приходят акимат, судебные исполнители, Государственная корпорация «Правительство для граждан». Важно понимать преимущества мирного урегулирования судебного спора - каждая из сторон удовлетворена результатом, сохранено время и силы, сэкономлены деньги на судебные расходы (госпошлина, адвокат, транспорт).

Видится, что активная реализация данной нормы позволит снизить конфликтность в обществе, повысить уровень доверия к государственным органам, быстро разрешить спор и защитить интересы граждан.

Очень интересным и абсолютно новым для казахстанцев является принцип охраны права на доверие. Этот принцип можно назвать важнейшим аспектом правовой системы. Именно он обеспечивает стабильность и защиту ожиданий.

Любой гражданин может рассчитывать на «устойчивость» властных решений. Предположим, что гражданин получил положительное решение государственного органа – заключил договор найма жилища из государственного жилищного фонда. В положении и статусе гражданина ничего не меняется, следовательно, и государственный орган самовольно и внезапно не имеет права лишить его ранее предоставленного права. 

В простых словах, принцип охраны права на доверие говорит о том, что органы власти должны держать свои обещания и быть предсказуемыми, чтобы граждане могли рассчитывать на справедливую и стабильную реализацию своих прав. 

Вместе с тем, мы не говорим об абсолютной невозможности отмены ранее принятого административного акта. Но важно, что такая отмена должна рассматриваться как исключение в случаях и в порядке, определенном законом.

Есть еще несколько особенных норм АППК, которые также делают административный процесс более эффективным:

- письменное производство;

- обязанность ответчика предоставлять мотивированную позицию руководителя вышестоящего органа;

- судебный контроль за исполнением решения.

- Действительно, интересные нормы и новшества. Помимо рассмотрения реальных административных дел, какие иные меры принимают суды для функционирования административной юстиции?

- Целью административного судопроизводства является защита прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, обеспечение исполнения законодательства Республики Казахстан. И это основное назначение любого судьи.

Вместе с тем, помимо рассмотрения дел суды проводят разъяснительную работу, освещают применение норм закона на практике. К примеру, на базе суда города Астаны организован Дискуссионный клуб по административной юстиции. Эта площадка для обсуждения проблемных и важных вопросов правоприменения.

Проведено уже 4 заседания Дискуссионного клуба по различным темам и категориям дел.

Важно, что участие в заседании принимают не только представители судейского сообщества. Мы приглашаем руководителей государственных органов, адвокатов, прокуроров и всех заинтересованных в конкретном вопросе лиц. В результате дискуссия получается предметной и продуктивной. По итогам заседаний обязательно формируется резолюция с конкретными предложениями и путями решениями выявленных проблемных вопросов.

Эта площадка действительно позволяет обсудить реальные правоприменительные проблемы на высоком уровне и предпринять шаги к их разрешению. Также судьи на постоянной основе посещают административные органы, проводят лекции и семинары.

Практически еженедельно судьи апелляционной коллегии и суда первой инстанции офлайн и онлайн участвуют в различных мероприятиях – круглые столы, конференции, семинары, в том числе на базе Национальной палаты предпринимателей Астаны.

Судьи приводят примеры возникающих споров, разъясняют состоявшуюся судебную практику. Это позволяет не только устранить недостатки в понимании норм АППК правоприменителями в лице органов власти, но и предотвратить возможные нарушения.

В современных условиях применение любого законодательного акта, тем более АППК без комментариев, написанных экспертами в своей области (то есть научно-практический формат), характерный для многих развитых европейских стран, представляется трудным.

В этой связи, судом города Астаны с участием научного сообщества Университета КАЗГЮУ имени М.С. Нарикбаева было издано практическое пособие «Применение принципов административных процедур и административного судопроизводства в Республике Казахстан». Пособие является практико-ориентированным и содержит судебную практику, в том числе Верховного Суда Республики Казахстан по толкованию соответствующих норм АППК, раскрывая правовые позиции применительно к конкретным принципам административной юстиции, реализуя подход «права в действии».

- Планируется ли внесение изменений в АППК? Или кодекс уже совершенен?

- Внесение изменений в законодательные акты является неотъемлемой частью любой правовой системы. Первичной целью всегда должно выступать укрепление защиты прав и свобод граждан. Конечно, если норма закона устарела либо не отвечает поставленным задачам и существующим реалиям, ее надо изменить или поставить на утрату.

Несмотря на то, что АППК сравнительно «молодой» кодекс, в него уже внесены изменения. К примеру, в апреле этого года введено требование о предоставлении мотивированной позиции руководителя вышестоящего органа. При подаче иска о несогласии с действием или решением административного органа, последний наряду с отзывом на иск должен предоставить суду мотивированную позицию руководителя своего вышестоящего органа. Это требование обязательно для споров, где не было досудебного порядка.

Законопроект о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования и расширения сферы административной юстиции активно обсуждается всем юридическим сообществом. В настоящее время он находится на обсуждении в Парламенте Республики Казахстан.

Фактически этот законопроект усиливает роль и значение административной юстиции, обеспечивает ее эффективное становление. В частности, планируется имплементация в АППК положений главы 30 Гражданского процессуального кодекса. То есть споры об оспаривании нормативных правовых актов также будут рассматриваться по правилам АППК.

Правовая сущность споров об оспаривании законности нормативного правового акта вытекает из публичных правоотношений, которые складываются между частными лицами и государством. Конечно, целесообразно рассматривать данные вопросы в порядке АППК, чтобы обеспечить всестороннюю защиту и реализацию прав граждан.

Рассматривается вопрос о передаче в подведомственность АППК  споров, связанных с установлением неправильностей записей гражданского состояния. Данная категория дел также вытекает из публичных правоотношений.

У юридического сообщества возникают вопросы относительно длительных сроков обжалования решений по административным делам. Этот вопрос также обсуждается и прорабатывается, рассматриваются предложения о сокращении сроков обжалования по некоторым категориям дел. К примеру, по делам о государственных закупках и обжалованию действий судебных исполнителей. Этот вопрос возник ввиду специфики данных категорий дел.

Процедуры государственных закупок и исполнительного производства имеют одну общую характеристику – непрерывность и обязательную своевременность проведения всех этапов, при этом общие длительные сроки обжалования судебных актов могут обесценить результат.

Очевидно, что специальные сокращенные сроки обжалования и вступления решений в силу по некоторым категориям является оправданным и необходимым. В противном случае, судебная защита может оказаться неэффективной и не своевременной.

Любой закон подвергается изменениям для отражения имеющихся социальных, экономических и политических условий, АППК не является исключением. Если изменения необходимы для улучшения правовой системы, обеспечения справедливости и эффективности правоприменения, то они должны позитивно восприниматься обществом.

- Какого окончательного результата ожидают от АППК и административных судов?

- Сложно говорить об окончательном результате в начале пути. Задача и цель одна – обеспечение защиты прав и законных интересов граждан и бизнеса в отношениях с органами власти.

Предоставление всем равных условий, отсутствие бюрократии, прозрачность и понятность процедур.

Немаловажную роль в этом играют суды.

Если говорить об идеальной административной юстиции, то можно отметить несколько критериев:

- Прозрачность. Решения и процедуры административной юстиции должны быть прозрачными и доступными для граждан и организаций.

- Независимость. Никакие интересы не должны влиять на правильную работу органов публичной власти.

- Справедливость. Обеспечение равноправного доступа к реализации прав в публично-правовых отношениях для всех.

- Скорость и эффективность. Административные процедуры должны быть освобождены от бюрократических барьеров.

- Контроль и реформы. Для обеспечения непрерывного улучшения системы необходим механизм контроля и обратной связи, регулярные оценки и проведение необходимых реформ.

В целом же, построение идеальной административной юстиции требует усилий со стороны всего юридического сообщества, госорганов и судов.