Административная юстиция в Республике Казахстан: тенденции и перспективы (Аслан Тукиев, Председатель судебной коллегии по административным делам Верховного Суда, к.ю.н., доцент)

Административная юстиция в Республике Казахстан: тенденции и перспективы

Аслан Тукиев,

Председатель судебной коллегии

по административным делам

Верховного Суда, к.ю.н., доцент

Исторически административная юстиция является эффективным инструментом защиты прав граждан в спорах с государственными органами и средством обеспечения стабильности законодательства. Несмотря на это долгое время данный прогрессивный правовой институт отсутствовал в отечественной системе права.

Как отмечают казахстанские ученые-юристы, в советское время законодательство исходило из того, что между гражданами и государственными органами не может быть споров. При таком подходе не было необходимости в развитом институте административной юстиции¹. Правовые институты независимого Казахстана развивались на фундаменте советского законодательства, модернизируя его под потребности рыночной системы, в этой связи неудивительным является то, что административная юстиция долгое время не находила надлежащей социально-правовой основы.

Поворотным моментом в реформе административной юстиции в Казахстане стало Послание Главы государства Касым-Жомарта Токаева от 2 сентября 2019 года, в котором Президент отметил, что при обжаловании решений и действий органов власти граждане зачастую находятся в неравных условиях. И поэтому необходимо внедрение административной юстиции, как особого механизма разрешения споров, нивелирующего эту разницу.

Заручившись поддержкой Главы государства, ученые-юристы и государственные органы с энтузиазмом взялись за разработку АППК, который был принят в 2020 году. Полноценно административная юстиция заработала с 1 июля 2021 года².

Учитывая это, институт административной юстиции в Казахстане относительно молод, и наша страна только делает первые шаги в этом направлении, уже имеются определённые результаты.

Растет доверие граждан к судебным институтам, так и общая привлекательность казахстанского рынка для предпринимателей и инвесторов. Это подтверждают цифры. Так, за 2023 год в суды поступило более 30 тысяч исков. При этом рост по сравнению с 2022 годом составил почти 8%. Было вынесено 9,5 тысяч решений, из которых 56% были в пользу истцов. Без споров к частным судебным исполнителям - 61%.

Сегодня административная юстиция в Казахстане переживает новую волну развития, в соответствии с современными вызовами и требованиями слышащего государства. Важно отметить, что Верховным Судом успешно реализованы законодательные реформы, направленные на обеспечение гарантий независимости судей, а также усиление ответственности судей за принимаемое решение³. Профессиональное развитие судей также становится приоритетом. Это касается в том числе и работы административных судов.

На сегодняшний день по линии административного судопроизводства на всю Республику Казахстан приходится 21 суд, 20 коллегий в областных судах и коллегия в Верховном Суде.

Существенным шагом в направлении прозрачности судебной системы является работа по увеличению доступности информации о работе административных судов. Ежеквартально публикуются обзоры судебной практики кассационной инстанции. Выпущены два выпуска бюллетеня Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Казахстан, в которых рассмотрена судебная практика по распространенным категориям споров.

___________________

¹ Подопригора Р.А. Административная юстиция в Казахстане: история, состояние, перспективы // [Ссылка] https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=32016804

² Тукиев А.С., Сабиров К.К. Некоторые проблемные вопросы соотношения КоАП и АППК // [Ссылка] https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=34753258

³ Судебная система в контексте реформ // Казахстанская правда. [Электронный ресурс]. Режим доступа: https://kazpravda.kz/n/sudebnaya-sistema-v-kontekste-reform/ (Дата: 8.12.2023).

В настоящее время работа по развитию института административной юстиции в Казахстане продолжается. Учитывая это, очень важно разделять общее направление реформ и точечное изменение законодательства как элемент большой реформы. В этом контексте изменения и дополнения законодательства об административных процедурах и судопроизводстве, являются лишь частью глобальной реформы административной юстиции в Республике Казахстан, начало которой было положено 1 июля 2021 года.

В этой связи необходимо четко обозначить основные элементы проводимой реформы административной юстиции, - в первую очередь их цель, направление и системность.

Цель реформ обозначена Главой государства Касым-Жомартом Токаевым: построение Справедливого Казахстана - страны равных возможностей и прогресса.

Направление реформ предполагает вектор развития модернизации законодательства Республики Казахстан для достижения указанной цели. То есть необходимо четкое осознание того, что конечным результатом административной юстиции в Республике Казахстан должен стать справедливый Казахстан. Исходя из этого, мы можем определить те элементы, которые необходимо развивать в рамках АППК.

Для примера это ответственность административных органов, укрепление доверия граждан к судопроизводству, повышение привлекательности экономики Казахстана для развития предпринимательства и инвестиций. Внесение изменений и дополнений в законы должны исходить из реализации указанных направлений.

Системность реформ это, в первую очередь, работа с учетом посланий Президента, стратегических программ развития республики, планов Правительства, планов законопроектной работы и т.д.

Так, например, в соответствии с пунктом 94 Общенационального плана мероприятий по реализации Послания Президента народу Казахстана от 1 сентября 2022 года «Справедливое государство. Единая нация. Благополучное общество» расширение сферы административной юстиции с передачей в АППК широкого круга административных правонарушений и гражданско-правовых споров.

С июня 2023 года в Парламенте Казахстана находится законопроект по вопросам совершенствования и расширения сферы административной юстиции.

Изначально главная идея реформы заключалась в том, чтобы сконцентрировать в КоАП деликты, представляющие общественную опасность и посягающие на права личности. В свою очередь в АППК будут переданы отдельные правонарушения, предусматривающие санкции в виде лишения специального права, лишения/приостановления разрешений, исключения из реестра и т.д.

В рамках дальнейшей реформы административного судопроизводства следует также обратить внимание на зарубежный опыт кодификации административного судопроизводства. Например, примечателен опыт Латвии, где действовавший долгое время Кодекс об административных правонарушениях был поставлен на утрату в 2020 году. Частично ему на замену был принят Закон Латвии об административной ответственности, в котором нет отдельной части с составами нарушений, а только общие вопросы материального права и процесса, при этом состав нарушений закреплен в отраслевом законодательстве⁴. Этот опыт может быть полезен в контексте текущей реформы КоАП, где обсуждается вариант перевода некоторых административных правонарушений в отраслевые законы.

Другой подход предлагает административное законодательство Австрии. В нем было сохранено правовое регулирование деликтов, однако оно сильно ограничено рамками гражданского, уголовного и административного законодательства. Так, проступки от преступлений отличают по санкциям за конкретное действие. В свою очередь вопросы публично-правовых отношений регулируются законом об административных производствах. Этот опыт также возможен для имплементации в реалиях отечественного законодательства.

Наша позиция исходит из того, что к АППК должны быть отнесены те составы, которые возникают из публичных правоотношений, не содержат составов посягающих на общественную безопасность и права личности, и не подлежат рассмотрению в порядке уголовного судопроизводства.

Исходя из такого подхода, необходимо рассмотреть составы КоАП на предмет возможности их переноса в АППК.

Вышеуказанный законопроект является примером текущей работы по развитию административной юстиции в Казахстане. Его реализация поможет в дальнейшем укреплении административного судопроизводства, систематизирует систему права Казахстана.

___________________

⁴ Law on Administrative Liability (Закон Латвии об административной ответственности) // [Ссылка] https://www.vvc.gov.lv/en/media/1849/download?attachment

Исходя из вышеуказанного, необходимо обозначить, в каком направлении, по нашему мнению, должна развиваться административная юстиция, исходя из опыта 2,5 лет ее действия в Казахстане.

Любые направления в реформировании административной юстиции должны уделяет большое внимание госорганам, которые и взаимодействуют с истцами. В этой связи государственным органам необходимо исходить из принципов АППК, во многом перестроить свою работу.

На текущем этапе мы ставим следующие задачи.

Во-первых, это единообразие административной практики. В этом направлении Верховным Судом на регулярной основе проводятся разъяснения для государственных органов по практике отправления правосудия. К сожалению, не все административные органы в надлежащей степени ознакомлены с требованиями АППК, однако грамотность в этом направлении растет. Так, были введены две нормы, предусматривающие согласование жалобы в апелляцию и кассацию, а также представления в суд мотивированной позиции вышестоящего госоргана.

В дальнейшем, на наш взгляд, необходимо ввести ответственность административных органов, согласующих апелляционные и кассационные обжалования нижестоящих административных органов.

Во-вторых, это отказ госорганов от псевдозащиты интересов государства. По данному вопросу нами была проведена системная работа по недопущению фактов «псевдозащиты» интересов государства со стороны судов на первичном уровне при рассмотрении дел между государственными органами и предпринимателями.

В настоящее время тенденция снижения показателя решений, вынесенных в пользу госорганов, свидетельствует о формировании новой судебной практики по разрешению судами споров в пользу предпринимателей.

В-третьих, это формирование сильных юридических служб госорганов. Они должны брать на себя вопросы качества и согласования подаваемых в суды апелляционных и кассационных жалоб госорганов.

В настоящее время качество материалов дел, предоставляемых административными органами в суды, часто не соответствует установленным требованиям, вследствие чего суды фактически вынуждены выполнять работу госорганов. Эта ситуация является следствием, в том числе, слабой работы юридических служб госорганов.

В настоящее время Министерством юстиции ведется работа над новой редакцией Типового положения о юридической службе центрального и местного исполнительного органа Республики Казахстан. Соответствующие предложения были направлены и Верховным Судом.

Наконец, в-четвертых, ведется работа над системой оценки госорганов. Это повысит ответственность руководителей и снизит количество ошибок со стороны госорганов.

В настоящее время Верховным Судом предлагается включить индикатор по соблюдению требований административных процедур в рамках АППК по вступившим в законную силу судебных актов против административных органов (удовлетворенных в пользу истцов).

Включение в оценку сведений о количестве обжалованных административных актов и результатах судебного рассмотрения позволит: определить эффективность работы государственных органов, в том числе по соблюдению требований новых административных процедур; выявить имеющиеся системные, грубые нарушения в деятельности государственного органа, устранить причины и последствия; повысить дисциплину госаппарата в целом.

Конечной целью, обозначенной Президентом, которая стоит перед всем обществом, является построение Справедливого Казахстана - страны равных возможностей и прогресса. На наш взгляд, важную роль в этом процессе должна взять на себя административная юстиция, которая укрепит институты правового государства и гарантирует доверительный диалог государственных органов и гражданина.