|
|
|
Государственные гарантии - основа делового партнерства
Е. Нестерова, партнер ТОО «Институт правовых исследований и анализа», доцент Каспийского общественного университета
Предоставление гарантий стабильности законодательства является неотъемлемой составляющей правовой политики демократического государства. Гарантия стабильности - это официально закрепленное обещание государства не допускать распространения изменений в законодательстве на те или иные общественные отношения. Для современного Казахстана вопросы стабильности законодательства крайне актуальны. На какие сферы общественных отношений распространяются государственные гарантии стабильности законодательства? Как соотносятся такие регуляторы общественных отношений, как законодательство и договор? Насколько широко допустимо использование стабилизирующих положений в договорах? Где находится грань между публично-правовыми и частноправовыми сферами регулирования? Особенно остро эти вопросы касаются договорных отношений с участием государства, в том числе контрактов на недропользование и инвестиционных договоров. Без прозрачного действия принципа стабильности законодательства и его четкого понимания невозможно взаимовыгодное и эффективное сотрудничество государства с частными инвесторами. Стремительное обновление действующего законодательства и существенное изменение объективных обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, являются причинами возникновения споров о судьбе условий ранее заключенных долгосрочных контрактов. В подавляющем большинстве случаев инвесторы вполне обоснованно ссылаются на приоритет договора перед изменившимся законодательством и в полной мере обеспечивают защиту своих интересов посредством использования гарантий неизменности законодательства. Однако нередким исключением являются случаи, когда понятие стабильности законодательства толкуется недопустимо широко и приводит к неоправданному ущемлению экономических интересов республики. Может ли гарантироваться, например, стабильность положений контрактов, которые не соответствовали действовавшему на момент их заключения законодательству или носили, по сути, кабальный для государства характер? Для обоснования того, что контракты не соответствовали действовавшему в момент их заключения законодательству, зачастую используется следующий аргумент: поскольку сторонами данного контракта наряду с инвесторами выступают еще и государства, он имеет статус международного договора и его положения имеют приоритет перед национальным законодательством Казахстана. Но этот аргумент несостоятелен, поскольку правила о международных договорах, в частности, об их верховенстве по отношению к национальному законодательству, не применимы к контрактам на недропользование, ибо последние ни при каких обстоятельствах не могут быть отнесены к категории международных договоров. Государственная гарантия стабильности законодательства носит односторонний нормативный и публичный характер. Иными словами, предоставление гарантии стабильности законодательства - это публичный акт государства, и государство в одностороннем порядке вправе в любое время отменить или изменить этот акт. В этой связи лишь отчасти может быть признан убедительным следующий весьма распространенный в последнее время на практике довод. Десять-пятнадцать лет назад государству было необходимо привлечение иностранных инвестиций, и поэтому законодательство предусматривало широкие гарантии для иностранных инвесторов, а казахстанское Правительство шло на любые уступки и предоставляло им существенные льготы. В настоящее время республика, используя свои властные полномочия, пытается лишить своих договорных контрагентов ряда предоставленных ранее гарантий и льгот. Любой иностранный инвестор, приходя полтора десятилетия назад работать в Казахстан, должен был разумно предполагать, что по прошествии ряда лет экономика страны стабилизируется, и на определенном этапе возникнет объективная потребность выстраивания партнерских отношений на паритетных началах с учетом мировых стандартов. Многие льготы, предоставленные инвесторам в контрактах на недропользование, касались сферы налоговых отношений, которые в большинстве своем вообще не могли регулироваться в контрактах. Законодательство не содержит универсального всеобъемлющего понятия стабильности законодательства, распространяющегося на любые правоотношения. Ни Конституция, ни Закон «О нормативных правовых актах» не устанавливают такого принципа. И такое установление просто нецелесообразно, поскольку законодательство должно совершенствоваться и изменяться. Поэтому нормы о стабильности законодательства в каждом конкретном случае устанавливаются специальными законодательными актами для конкретных участников конкретных правоотношений. Применительно к контрактам на недропользование важным представляется решение двух принципиальных вопросов. Первый - каким образом распространяются на эти контракты положения гражданского права о соотношении законодательства и договора (п. 2 ст. 383 ГК)? И второй - распространяются ли гарантии, предоставленные недропользователям Законом «О недрах и недропользовании», а также положения самих контрактов о стабильности их условий, на налоговые отношения, возникающие из указанных контрактов? В соответствии с п. 2 ст. 383 ГК, если после заключения договора законодательством устанавливаются обязательные для сторон иные правила, чем те, которые действовали при заключении, условия договора сохраняют силу, кроме случаев, когда законодательством установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров. После того как сознание участников бизнеса свыклось с этим естественным для свободного рынка положением, правовая мысль стала биться над другими задачами: касается ли эта норма условий договора, продублированных сторонами из императивных положений законодательства; сохраняют ли силу условия договора, если изменение законодательства улучшило положение одной из сторон, и некоторыми другими. В действительности, пп. 2 ст. 383 ГК должен иметь несколько более узкое значение, чем то, которое ему обычно придается. Обыкновенно полагают, что договор имеет приоритет перед более поздним нормативным актом, если в последнем специально не оговорено, что он распространяется на ранее заключенные договоры. Спора нет, ст. 383 ГК - прогрессивный и значительный шаг в усилении одного из центральных инструментов рыночных отношений - договора. Однако вряд ли следует истолковывать содержание данной нормы столь категорично. Поясним на примере. В контракты с участием государства включается множество публично-правовых норм. Включение таких норм в договор - лишь технический прием и в целом достаточно удачный, ибо благодаря ему в одном документе - контракте сосредотачиваются все наиболее важные для конкретного контрагента правила как частно-правового, так и публично-правового характера. Однако к императивным (публично-правовым) положениям, включенным в договор, договорные правила применяться не должны. Ведь договор - это совокупность условий, формируемых исключительно по воле сторон. Именно к последним условиям и должно относиться правило ст. 383 ГК о приоритете договора. Поэтому не может существовать приоритета договора по отношению к законодательству применительно к таким «договорным» условиям, как размер налогов, пошлин и т. п., которые сторонами продублированы при заключении договора из соответствующих императивных предписаний нормативных актов. В тех же случаях, когда параметры отношений сторон определяются исключительно их соглашением, то действует правило о приоритете договора. Однако в каждом конкретном случае необходимо определять, являлось ли то или иное условие договора дублированием императивной правовой нормы. Дело в том, что законодательство иногда одно и то же положение делает императивным предписанием, а иногда относит решение вопроса на усмотрение сторон. Так, например, ст. 287 Налогового кодекса в редакции, действовавшей до введения в действие Закона от 29 ноября 2003 года № 500-II «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам налогообложения», устанавливала, что «бонусы являются фиксированными платежами недропользователя и выплачиваются в денежной форме в размерах и порядке, установленных в контракте на недропользование». Или в случае, когда в соответствии со ст. 99-2 Закона от 24 апреля 1995 года № 2235 «О налогах и других обязательных платежах в бюджет», действовавшего до введения в действие Налогового кодекса, было установлено, что ставки роялти устанавливаются индивидуально в каждом контракте на недропользование, исходя из экономики проекта, основанной на технико-экономических расчетах, в порядке, определенном Правительством (за исключением контрактов на добычу общераспространенных полезных ископаемых), понятно, что установление законодателем иного порядка и условий уплаты бонусов и роялти должны сохранять силу условия договора, так как законодательство, действовавшее в момент заключения этих контрактов, позволяло решать соответствующие вопросы в контракте. И, напротив, если стороны процитировали в тексте договора, например, п. 1 ст. 245 Налогового кодекса, императивно устанавливающий ставку налога на добавленную стоимость, то в случае изменения этой ставки приоритет будет иметь законодательный акт. Очень важно понимать, что налоговые отношения - это сфера публичного права, регулирование которой должно относиться к исключительной компетенции государства. Этот принцип носит международный характер и закреплен, например, в Договоре к Энергетической Хартии (г. Лиссабон, 17 декабря 1994 г.), ратифицированном Казахстаном. Так согласно п. (3) ст. 18 названного соглашения, к суверенному праву государства относится установление и распоряжение любыми налогами, роялти или другими финансовыми выплатами. Сложилась ситуация, при которой один недропользователь, заключивший контракт до 1 января 2004 года, уплачивает одни налоги в соответствии с законодательством, действовавшим на момент заключения контракта, а другой, заключивший аналогичный контракт, но после 1 января 2004 года, уплачивает иные налоги. Такое положение дел представляется неправильным ни сточки зрения правовой теории, ни с точки зрения конституционного принципа равенства всех перед законом и принципов налогообложения. Сегодня перед законодателем стоит важная задача - четко определить понятие принципа стабильности законодательства, очертить сферу его применения и не допускать отступлений от этого принципа в законотворческой и правоприменительной деятельности.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |