Комментарий Интерньюс к проекту Закона Республики Казахстан «О телерадиовещании» (февраль 2011 года)

Комментарий Интерньюс

к проекту Закона Республики Казахстан «О телерадиовещании»

(февраль 2011 года)

I. Краткие аспекты правового регулирования телерадиовещания.

II. Краткие аспекты правового регулирования перехода на цифровое вещание (цифровизация).

III. Краткий анализ проекта Закона РК «О телерадиовещании»

1. Концепция законопроекта, предмет регулирования и цели законопроекта, используемые понятия

2. Субъекты рынка телерадиовещания: их правовой статус, права и обязанности

3. Система государственного регулирования:

3.1. Контроль в области телерадиовещания;

3.2. Лицензирование в области телерадиовещания;

3.3. Правовое обеспечение.

4. Консультативно-совещательный орган по вопросам развития телерадиовещания и его компетенция

5. Деятельность иностранных участников рынка телерадиовещания: организационно-правовой статус, права и обязанности

6. Ограничения по контенту для производителей теле- и радио программ

7. Положения по переходу на цифровое вещание:

7.1. формирование перечня теле-, радиоканалов свободного доступа;

7.2. социальные гарантии населению;

7.3. лицензирование.

8. Технический контроль за средствами телерадиовещания

9. Возможные риски для участников рынка телерадиовещания в случае принятия законопроекта.

IV. Анализ проекта Закона Республики Казахстан «О телерадиовещании» на предмет его соответствия международным обязательствам Республики Казахстан.

V. Факторы, способствующие совершению коррупционных правонарушений, в законопроекте «О телерадиовещании».

I. Краткие аспекты правового регулирования телерадиовещания

До настоящего времени в Казахстане не существовало отраслевого Закона «О телевидении и радиовещании», деятельность телерадиовещательных компаний и кабельных операторов регулируется Гражданским Кодексом РК, Законом РК «О средствах массовой информации», Законом РК «О лицензировании», Законом РК «О языках», Законом РК «О рекламе» и другими.

Закон РК «О СМИ» содержит нормы об организации деятельности телерадиовещательных компаний, постановке на учет электронных СМИ, ограничениях, налагаемых на телевизионный контент, правовой статус представителей электронных СМИ, их права и обязанности при доступе, получении и распространении информации. Закон РК «О лицензировании» регулирует вопросы, связанные с получение лицензии на организацию деятельности в области телерадиовещания.

Что касается статуса операторов кабельного телевидения, то до 2004 года их деятельность по предоставлению услуг по трансляции телевизионных программ по сети кабельного телевидения относилась к сфере телекоммуникаций и регулировалась уполномоченным органом в области связи. Однако с принятием Закона Республики Казахстан «О связи» №567 от 05.07.2004 года, деятельность кабельных операторов стала регулироваться Законом РК «О СМИ», хотя многие ограничительные требования (по соотношению собственного и иностранного вещания, по соблюдению языковой политики) их не касались.

Неопределенный правовой статус кабельных операторов, неурегулированность других важных аспектов деятельность рынка телерадиовещания (непрозрачность в распределении частот; сложности в получении лицензии и разрешений на использование РЧС; законодательные ограничения, касающиеся контента; монополизация технической инфраструктуры по передаче сигнала АО «Казтелерадио» и ее областными филиалами; отсутствие заинтересованности уполномоченных органов в решении вопросов монопольного доминирования на рынке телевизионной рекламы определенных телекомпаний) требовало разработки и принятия отдельного закона «О телевидении и радиовещании», но по разным причинам этот закон так и не был принят.

В настоящее время стало необходимо принятие законодательного акта, который бы выстраивал правовые отношения между всеми заинтересованными субъектами, вводил новые правовые понятия и категории на период перехода к цифровому вещанию, устанавливал новые «правила игры» между субъектами рынка, потребителями и уполномоченными государственными структурами.

Потребность в правовом урегулировании существующих проблем в отрасли наложилась на потребность законодательно закрепить все правовые отношения, возникающие при переходе с аналогового на цифровое вещание, поэтому разработчики проекта решили объединить в одном законе и правовой статус субъектов рынка телерадиовещания, их правоотношения с потребителями, регулятором и контролирующими структурами, переходные положения до момента полного отключения аналогового телевидения и замены его цифровым вещанием. Кроме этого, необходимо было предусмотреть социальные гарантии населению при переходе на цифровое вещание.

II. Краткие аспекты правового регулирования перехода на цифровое вещание (цифровизация)[1].

Переход на цифровое вещания (цифровизация) - необратимый процесс замены устаревших технологий передачи сигнала на новые, прогрессивные, позволяющие существенно увеличить охват территорий, на которых будет доступен для индивидуального приема сигнал, это с одной стороны, а с другой позволит передавать намного больше теле-, радиоканалов, чем аналоговое телевидение и высвободит часть электромагнитного спектра частот.

В связи с этим, переход на цифровое вещание, с одной стороны предусматривает большие возможности для свободного потока информации и развития плюрализма СМИ, а с другой стороны, предоставляет аудитории искать и получать информацию, вещателям, соответственно, ее беспрепятственно распространять. Движущими силами процесса перехода на цифровое вещание должны выступать участники рынка и потребительский спрос.

Практика перехода на цифровое вещание европейских стран предусматривает 3 этапа:

1 Этап - создание стратегии перехода на цифровое вещание, в котором участвовали как органы исполнительной власти, так и общественные организации. Во многих странах этот этап уже завершен;

2 Этап - создание и принятие нового закона о цифровом ТВ или же разработка и принятие поправок в действующие законодательные нормативные акты, регулирующие деятельность телерадиовещательной отрасли. Во многих странах этот этап также уже завершен;

3 Этап - разработка практического детального плана перехода на цифровое вещание на основе этого закона и стратегии (реализуется в настоящее время).

Этап 2, связанный с разработкой и принятием новых законодательных актов, которые устанавливают новые правила игры на рынке, новые взаимоотношения участников рынка с государством и конечными потребителями, является важным. Настолько важным, что именно от реализации этого этапа зависит каковы будут последствия цифровизации для общества - негативные или позитивные - с точки зрения соблюдения прав на свободу слова, свободу выражения и доступа к информации.

Если уполномоченные государственные структуры, ответственные за разработку проектов законов, регулирующих переход на цифровое вещание, не будут принимать во внимание ряд основополагающих принципов и правил, основанных на защите и укреплении свободы СМИ, свободы выражения мнений, права на доступ к информации, то существует реальная возможность возникновения негативных последствий для общества при переходе на цифровое вещание.

Каковы могут быть последствия?

1. Дальнейшая монополизация рынка СМИ государством, монополизация технической инфраструктуры, обеспечивающей передачу сигнала;

2. Уменьшение количества частных, независимых СМИ, особенно в регионах, то есть уменьшение плюрализма СМИ, соответственно, конечный потребитель лишится права выбора информации и возможность доступа к иной информации;

3. Уменьшение количества субъектов частного предпринимательства в сфере телерадиовещания, возникшее из-за неоправданных ограничений в сфере лицензирования или других законодательных ограничений, делающих бизнес нерентабельным и/или заведомо не выполняющим законодательные требования;

Каковы же правила, основанные на защите и укреплении свободы СМИ, свободы выражения мнений, права на доступ к информации, которые необходимо соблюдать при законодательном регулировании перехода на цифровое вещание?

1. Владельцы средств передачи телесигнала не могут являться поставщиками программ;

2. C точки зрения защиты конкуренции важно иметь не единственную компанию в сфере услуг по доставке сигнала;

3. Регулятор должен обеспечивать для всех участников рынка справедливый доступ к инфраструктуре цифрового вещания. Большим искушением для регулятора является непосредственное установление тарифов и условий использования сети как способа создания желаемой ситуации на рынке. Тарифы и условия должен устанавливать рынок, а регулятор может вмешаться в этот процесс лишь в случае неудачи рыночных сил;

4. Один из ключевых принципов лицензирования цифрового вещания состоит в том, что лицензии (1) на услуги связи по трансляции программ и (2) на распространение программ должны разделяться. Процедура лицензирования должна быть непредвзята и транспарентна;

5. Процедура выборов вещателей для входа их программ в состав мультиплексов, особенно в случае бесплатного (социального) пакета должна быть гласной и открытой, доступной все участникам рынка.

Исследователи и эксперты в области правового регулирования цифрового вещания предостерегают от внедрения цифрового телевидения без должного законодательного урегулирования телекоммуникационной отрасли, а также переходного периода. Они предупреждают, что такие проблемы как монополизация и концентрация на рынке СМИ, ограничение участников рынка к технической инфраструктуре по передаче сигнала могут обостриться на этапе перехода от аналогового к цифровому вещанию.
 

III. Краткий анализ проекта Закона РК «О телерадиовещании»

1. Концепция законопроекта, предмет регулирования и цели законопроекта, используемые понятия

2. Субъекты рынка телерадиовещания: их правовой статус, права и обязанности

3. Система государственного регулирования:

3.1. Контроль в области телерадиовещания;

3.2. Лицензирование в области телерадиовещания;

3.3. Правовое обеспечение.

4. Консультативно-совещательный орган по вопросам развития телерадиовещания и его компетенция  

5. Деятельность иностранных участников рынка телерадиовещания: организационно-правовой статус, права и обязанности

6. Ограничения по контенту для производителей теле- и радио программ

7. Положения по переходу на цифровое вещание:

7.1. формирование перечня теле-, радиоканалов свободного доступа;

7.2. социальные гарантии населению;

7.3. лицензирование.

8. Технический контроль за средствами телерадиовещания

9. Возможные риски для участников рынка телерадиовещания в случае принятия законопроекта.

1.Концепция законопроекта, предмет регулирования и цели законопроекта, используемые понятия

Как следует из преамбулы, законопроект «О телерадиовещании» устанавливает правовые основы деятельности в области телерадиовещания, регулирует общественные отношения, возникающие при осуществлении данной деятельности, устанавливает права и обязанности субъектов телерадиовещания.

Законопроект «О телерадиовещании» должен обеспечивать:

1. правовое регулирование деятельности субъектов телерадиовещания в настоящее время (при подавляющем аналоговом, кабельном, спутниковом вещании);

2. правовое регулирование деятельности субъектов телерадиовещания при переходе на цифровое вещание ( то есть, когда параллельно функционирует аналоговое, кабельное и спутниковое вещание и цифровое вещание);

3. правовое регулирование деятельности субъектов телерадиовещания после отключения аналогового вещания и полного перехода на цифровое вещание.

Поскольку субъекты телерадиовещания производят массовую информацию, а теле-, радиоканалы являются средствами массовой информации, законопроект должен содержать нормы, устанавливающие:

1. запрет на цензуру в средствах массовой информации;

2. гарантии реализации конституционного права на свободу слова, получения и распространения информации любым не запрещенным законом способом;

3. запрет на монополизацию - частную или государственную - на рынке телерадивещания;

4. гарантии на ограничение концентрации СМИ;

5. равенство прав всех субъектов телерадиовещания вне зависимости от форм собственности.

Кроме этого, законопроект должен содержать нормы, регулирующие деятельность электронных СМИ, а также возникающие в процессе производства массовой информации правоотношения с государственными органами и третьими лицами и организациями. Часть этих норм есть в действующем Закон РК «О средствах массовой информации», но следует помнить, что массовая информация, произведенная и распространяемая посредством электронных СМИ, - продукт специфический и те, нормы, которые вполне регулируют деятельность печатных СМИ, недостаточны для регулирования деятельности электронных СМИ. Например, по вопросу доступа и получения информации, использования визуальной информации и т.д.

Законопроект «О телерадиовещании» не содержит вышеуказанных норм, а регулирует, в основном, технические аспекты деятельности электронных СМИ, вопросы лицензирования, устанавливает ограничения на производство контента для теле-, радиокомпаний, а также предоставляет большие возможности для государственных органов для осуществления контроля и надзора, ограничивая тем самым, рыночное регулирование этой отрасли.

Ст. 1 законопроекта содержит основные понятия, используемые в законопроекте. Некоторые из них не совсем точно сформулированы. Например, понятие «телерадиовещание» (п.3 ст.1) в медиа-праве трактуется как «распространение с использованием электромагнитных волн телевизионных программ (телевизионное вещание), звуковых программ (радиовещание) и дополнительной информации, осуществляемое по эфиру (наземным или спутниковым передатчиком) или по кабельным (проводным, цифровым компьютерным и иным) сетям в открытой или закодированной форме, предназначенное для индивидуального приема неограниченным кругом лиц». Ключевыми словами здесь являются возможность индивидуального приема неограниченным кругом лиц, ведь речь идет о распространении массовой информации. Предлагаемая в законопроекте формулировка понятия «телерадиовещания», в основном техническая и не отражает основного предназначения телерадиовещания по распространению массовой информации.

Далее, в п. 12 ст. 1 дано понятие «телевизионная абонентская приставка» как отдельное техническое средство, предназначенное для приема абонентом телевизионного сигнала. В п. 5 ст. 40 речь идет уже о «цифровых телевизионных приставках». П. 26 ст. 1 дает формулировку понятия «бегущая строка», а далее по тексту законопроекта оно не применяется.

Выводы и рекомендации:

· Концепция законопроекта должна быть изменена с учетом того, что телерадиокомпании производят массовую информацию, а теле-, радиоканалы являются средствами массовой информации. Законопроект должен включать нормы, гарантирующие реализацию конституционного права на свободу слова, получения и распространения информации любым не запрещенным законом способом, а также нормы, гарантирующие создание рынка свободных и плюралистичных СМИ с минимальным вмешательством государства в их деятельность;

· Предмет регулирования законопроекта должен быть четко определен разработчиками и должен найти свое отражение в законопроекте, и должен быть понятен всем субъектам отрасли телерадиовещания.

· Понятия, используемые в законопроекте, должны быть сформулированы единообразно, с учетом последних тенденций в области медиа-права. Понятия, указанные в ст. 1 законопроекта должны полностью соответствовать понятиям, которые используются в остальных статьях законопроекта.

· Законопроект перенасыщен отсылочными и бланкетными нормами, поэтому не является законом прямого действия. Реализация законопроекта предполагает издание многочисленных подзаконных и ведомственных актов, которые слабо поддаются общественному контролю и содержанию которых часто противоречит нормам, указанным в законе. Чтобы избежать неправильного толкования законодательных норм в дальнейшей правоприменительной практике предлагается сократить количество бланкетных и отсылочных норм, заменив их на прямые правовые нормы, облегчив тем самым реализацию закона.

2.Субъекты рынка телерадиовещания: их правовой статус, права и обязанности в законопроекте

Законопроект выстраивает новую систему субъектов рынка телекоммуникаций, нововведением здесь является введение нового понятия - оператор телерадиовещания, разделение между понятиями оператор телерадиовещания и телерадиокомпания и четкое разграничение их функций, а также появление нового субъекта - Национального оператора телерадиовещания.

Оператор телерадиовещания (п.4 ст.1) - субъект (физическое или юридическое лицо), ответственный за распространение теле-, радиоканалов по многоканальным сетям, получивший соответствующую лицензию на данный вид деятельности: распространение теле-, радиоканалов. В соответствии со ст. 19 законопроекта оператор телерадиовещания обеспечивает трансляцию и/или ретрансляцию теле-, радиоканалов посредством эфирного, кабельного, спутникового, IP, интернет телерадиовещания. П.п. 5 п.2 этой статьи устанавливает, что операторы телерадиовещания осуществляют трансляцию и/или ретрансляцию теле, радиоканалов без изменения содержания его теле-, радиопрограмм. То есть, оператор осуществляет либо трансляцию, либо ретрансляцию, либо трансляцию и ретрансляцию теле-, радиоканалов одновременно и без изменения содержания теле-, радиопрограмм. Под трансляцией законопроект понимает первичное распространение сигнала теле-, радиоканалов, телерадиопрограмм с использованием передающих радиоэлектронных средств, номиналов радиочастотного спектра (п.10 ст.1). Под ретрансляцией - прием и одновременное, либо в записи, независимо от используемых технических средств, полное и неизменяемое распространение теле-, радиоканалов, теле-, радиопрограмм (п. 11 ст.1)

Законопроект предполагает, что операторы телерадиовещания будут выполнять только технические функции по трансляции/ретрансляции теле-, радиоканалов без внесения изменения в их содержание, и обязаны отвечать за хорошее техническое качество передаваемой телевизионной продукции (п.2 ст.19). По сути, речь идет о деятельности по предоставлению услуг связи, то есть об операторах связи. Соответственно, операторы связи должны получать лицензию на предоставление услуг связи, а его деятельность должна регулироваться Законом РК «О связи».

Далее неизбежно возникает вопрос об операторах кабельного телевидения (ОКТ), чья деятельность как раз и заключается в ретрансляции теле-, радиоканалов без изменения содержания. Правовой статус ОКТ сейчас размыт и неурегулирован законодательством должным образом. Напомним, что до принятия Закона Республики Казахстан «О связи» №567 от 05.07.2004 года, деятельность по предоставлению услуг по трансляции телевизионных программ по сети кабельного телевидения относилась к сфере телекоммуникаций и регулировалась уполномоченным органом в области связи. Далее ОКТ были вынуждены проходить процедуру постановки на учет как СМИ, однако многие ограничения, обязательные для исполнения другими СМИ и указанные в Законе «О СМИ», ОКТ не затрагивали.

После принятия данного законопроекта в такой редакции, ОКТ вынуждены будут получать лицензию как операторы телерадиовещания и выполнять требования, связанные с деятельностью иностранных теле-, радиоканалов; звуковым дублированием программ на государственный язык и выполнять другие требования, например, по количественному соотношению отечественных и иностранных телеканалов в пакете, осуществлять блокировку определенного контента техническими средствами и т.д.. Все это приведет либо к закрытию предприятий ОКТ, либо к перепрофилированию (часть из них, например, помимо услуг кабельного телевидения, занимается предоставлением услуг доступа к сети Интернет). Многие ОКТ, особенно в регионах, могут не выдержать конкуренции и предстоящей монополизации и передела на рынке связи, хотя успешно развивали свой бизнес более 10 лет и вложили в него серьезные инвестиции.

Телерадиокомпания (п. 5 ст.1) - субъект (физическое или юридическое лицо), ответственный за формирование теле-, радиоканалов, получивший лицензию на деятельность по формированию теле-, радиоканалов. В соответствии с п. 2 ст. 18 законопроекта телерадиокомпании:

- обеспечивают качество производства теле-, радиопрограмм в соответствии с требованиями государственных стандартов телерадиовещания;

- обеспечивают уровень качества подачи теле-, радиопрограмм в соответствии с правилами присоединениями технических средств телерадиокомпаний к сетям операторов;

- используют технические средства для формирования теле-, радиопрограмм, имеющие сертификаты соответствия РК.

Из указанных выше определений понятия «телерадиокомпания» (ТРК) неясно, может ли ли сама ТРК заниматься производством контента, то есть создавать теле-, радиопрограммы или нет, а также нет упоминания о том, что ТРК производит и распространяет массовую информацию, что налагает на нее ряд требований, направленных на реализацию конституционного права граждан на получение и распространение информации посредством телерадиовещания.

В соответствии с Законом РК «О СМИ», теле-, радиоканалы являются средствами массовой информации (СМИ) и подлежат учетной регистрации в соответствии с требованиями Закона «О СМИ». Сама телерадиокомпания должна будет получить лицензию на деятельность по формированию теле-, радиоканалов.

Сейчас телерадиокомпании имеют бессрочные лицензии на организацию деятельности в области телерадиовещания. Несмотря на то, что законопроект содержит положение о том, после прекращения их действия (после полного перехода на цифровое вещание) старые лицензии «по заявлению телерадиокомпаний» будут переоформлены на новые, все-таки остаются сомнения в том, что этот процесс будет прозрачен и доступен для всех, без исключения, игроков рынка телерадиовещания. Вероятно, те из телекомпаний, которые проводили честную редакционную политику или были замечены в нелояльности местным властям, будут испытывать трудности при переоформлении лицензий. Возможно, в законопроект есть смысл внести норму, которая бы обязывала уполномоченный государственный орган безо всяких ограничений провести процедуру переоформления лицензий и внести запрет на установление дополнительных требований к телерадиокомпаниям при переоформлении лицензий.

Еще одним существенным ограничением для телерадиокомпаний является статья 26 «Финансирование отечественных телерадиокомпаний иностранными физическими и юридическими лицами», которая устанавливает, что «Доля финансирования иностранными физическими и юридическими лицами теле-, радиопрограмм в еженедельной сетке вещания отечественных теле-, радиоканалов не должна превышать 20 процентов от общего объема финансирования теле-, радиопрограмм». Из текста статьи непонятно, что именно хотят ограничить разработчики законопроекта:

· финансирование отечественных телерадиокомпаний или производство теле-, радиопрограмм (которые могут производить не только телерадиокомпании, но и производители в рамках договорных отношений);

· какова будет процедура проверки соблюдения требований данной статьи, ведь вопросы финансирования бизнес-структуры во многих случаях являются коммерческой тайной;

· какова ответственность телерадиокомпаний за несоблюдение данных требований и т.д.

Представляется разумным исключить данную норму из текста законопроекта, тем более, что Закон РК «О национальной безопасности» и Закон РК «О СМИ» содержит ограничения для иностранных физических и юридических лиц, лиц без гражданства прямо и (или) косвенно владеть, пользоваться, распоряжаться и (или) управлять более 20 процентами акций (долей, паев) юридического лица - собственника средства массовой информации в РК. Вопрос финансирования производства отдельных теле-, радиопрограмм нужно рассматривать с точки зрения инвестиций в конкретную деятельность, в данном случае, в производство конкретных теле-, радиопрограмм. Дополнительные инвестиции, как правило, улучшают качество произведенного продукта, а не ухудшают его. И если законопроект направлен, как декларируется, на качественное развитие отечественного ТВ, повышение его конкурентноспособности, он не должен содержать каких-либо запретов на инвестирование в производство телевизионных и аудиопродуктов.

Производитель (п.22, ст. 1) - физическое или юридическое лицо, специализирующееся на производстве теле-, радиопрограмм. Как следует из текста законопроекта, производитель осуществляет «производство звуковой, визуальной и аудиовизуальной массовой информации и иной информации». (п.1 ст.30). В связи с этим, возникает два вопроса:

1. используется ли в современном телерадиовещании визуальная информация?

2. что подразумевается по термином «иная информация» - телетекст или что-то иное? Законопроект содержит лишь норму о «бегущей строке» (п. 26 ст.1) и ст. 27 «Распространение дополнительной информации», которая трактуется как «буквенная, цифровая, графическая информация,транслируемую одновременно с основной программой с использованием одной частоты и/или эфирного времени, содержание которой не связано с содержанием основной теле-, радиопрограммы, передаваемой в составе телерадиовещательного сигнала» (п.1 ст.27). Размер дополнительной информации ограничивается, не должен превышать 7.5% процентов площади кадра (п.2 ст.27)

Отношения между производителями теле-, радиопродукции и телерадиокомпанияи, между телерадиокомпаниями и операторами телерадиовещания регулируются гражданским законодательством Республики Казахстан (п.2 ст. 30)

Национальный оператор телерадиовещания (НОТ) (п.25, ст.1) - юридическое лицо, созданное по решению Правительства РК, на которое собственником в лице государства возложены задачи по содержанию и развитию национальной сети телерадиовещания. Ст. 20 определяет задачи НОТ, наиболее важные из которых:

· предоставление телерадиокомпаниям равное право пользования национальной сетью телерадиовещания на основании договоров, заключенных в соответствии с законодательством РК,

· транслирует и/или ретранслирует теле-, радиоканалы свободного доступа;

· транслирует и/или ретранслирует теле-, радиоканалы условного доступа.

В соответствии с п. 18 ст.1 «национальная сеть телерадиовещания» - это система технических средств и каналов связи, находящихся в собственности государства, обеспечивающих распространение теле-, радиосигналов на территории Республики Казахстан.

Создание национальной сети телерадиовещания, находящейся в собственности государства, возможно на базе АО «Казтелерадио». На сегодня у этой компании нет частот для вещания. Все отечественные телерадиокомпании имеют разрешения на частоты для вещания своих каналов. С АО «Казтелерадио» их связывают договорные отношения на обслуживание своих передатчиков. Вот здесь требуются уточнения, как государство из частной компании АО «Казтелерадио» будет делать государственную. То есть, в данном законопроекте прямо усматривается создание в области телерадиовещания монополиста.

В соответствии с предлагаемыми изменениями в Закон РК «О связи» (ст.12) (см. Проект Закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам телерадиовещания» « Национальному оператору телерадиовещания выделяются радиочастоты (радиочастотные каналы) без проведения конкурса в целях обеспечения трансляции теле-, радиоканалов свободного доступа на всей территории Республики Казахстан».  

Несмотря на то, что предлагаемые разработчиками изменения в ст. 12 Закона РК «О связи» вносятся лишь в целях обеспечения трансляции теле-, радиоканалов свободного доступа, тем не менее в соответствии со ст. 25 законопроекта «О телерадиовещании», НОТ получит возможность транслировать на этих частотах теле-, радиоканалы условного доступа, что, безусловно, создаст нездоровую конкуренцию и монополизирует рынок.  

В соответствии с Европейскими стандартами, национальное законодательство должно иметь правовые механизмы для развития плюрализма массовой информации. В этой связи следует отметить Резолюцию № 1636 (2008) Парламентской Ассамблеи Совета Европы.

В тексте Резолюции говорится: «Должны применяться законодательные рычаги, препятствующие возникновению монополий СМИ и доминирующего положения на рынке СМИ. В дополнение следует принимать конкретные меры, поощряющие развитие плюрализма СМИ».

Поэтому есть смысл исключить из статьи 20 пункт 4, обязав НОТ транслировать и/или ретранслировать ТОЛЬКО каналы свободного доступа.

Выводы:

· В законопроекте следует четко разграничивать два основных вида деятельности по распространению СМИ. Это, во-первых, деятельность по предоставлению услуг связи (деятельность по связи), осуществляемая операторами связи (операторами телерадиовещания). Во-вторых, деятельность по созданию и распространению массовой информации, которую осуществляют производители и телерадиокомпании, в форме программ (соответственно телепрограмм и радиопрограмм) и в форме каналов (теле-, радиоканалов)

· Вопрос о том, является ли оператор кабельного телевидения (ОКТ) оператором телерадиовещания однозначно в законопроекте не решен. Представляется важным дополнить законопроект нормой, согласно которой правовой статус оператора кабельного телевидения различался бы в зависимости от его права вторгаться в содержание распространяемых теле- или радиопрограмм. Оператор телерадиовещания, в принципе, может получить от другой вещательной организации право вносить изменения и дополнения в ретранслируемый ею контент, а оператор связи - никогда. Исходя из этого, дифференцировались бы обязанности этих субъектов, а также требования к теле-, радиопрограммам, которые они ретранслируют.

· Законопроект предусматривает создание крупного игрока на рынке телерадиовещания с государственным участием, которому вне конкурса будут переданы частоты для трансляции/ретрансляции каналов свободного доступа и выдано разрешение на использование радиочастотного спектра (ст. 12 Закона РК «О связи»). Но законопроект «О телерадиовещании» предусматривает возможность для НОТ на этих же частотах осуществлять трансляцию/ретрансляцию каналов условного доступа, создавая нездоровую конкуренцию НОТ с другими участниками рынка.

Рекомендации:

· Из п.4 и п. 5 ст. 1 исключить слова «физическое».

· Понятие «теле-, радиоканал» (п.6 ст.1) дополнить словами «является средством массовой информации».

· Понятие «телерадиокомпания» (п.5 ст.1), ст. 18 дополнить положением о том, что телерадиокомпания наряду с формированием теле-, радиоканалов, которые являются средствами массовой информации, вправе заниматься и производством теле-, радиопрограмм.  

· Понятие «теле-, радиопрограмма» (п.7 ст.1) необходимо дополнить словами «являются звуковой, визуальной и аудиовизуальной массовой информацией» и, таким образом, привести в соответствии со ст. 30 данного законопроекта, где используются эти же понятия.  

· Привести в соответствии п. 26 ст.1, ст.27, п. 1 ст.27 в части регулирования «иной» или «дополнительной» информации, которую производят и распространяют одновременно с теле-, радиопрограммами, включив туда понятие «телетекст»

· Законопроект дополнить нормой, которая бы обязывала уполномоченный государственный орган безо всяких ограничений провести процедуру переоформления для телерадиокомпаний лицензий на формирование теле-, радиоканалов и внести запрет на установление дополнительных требований к телерадиокомпаниям при переоформлении данных лицензий.

· Четко разграничить требования, установленные ст. 10 (п.1,2), ст.22, ст.23, ст.24, 28 законопроекта, и предъявляемым к различным субъектам: операторам телерадиовещания, телерадиокомпаниям и производителям. В данной редакции непонятно, на кого возлагается обязанность по соблюдению данных требований и кто будет нести ответственность за их неисполнение.

· Исключить ст. 22 из текста законопроекта полностью.

· Исключить из ст. 20 пункт 4, изложить п. 3 данной статьи в следующей редакции «транслирует и/или ретранслирует только теле-, радиоканалы свободного доступа»;

· Определить правовой статус оператора кабельного телевидения.

3.Система государственного регулирования в области телерадиовещания

Законопроект выстраивает многоступенчатую систему государственного регулирования в сфере телерадиовещания, которая включает в себя:

- контроль за деятельностью субъектов отрасли по выполнению ими требований, установленных законодательством;

- лицензирование в области телерадиовещания;

- разработку технических параметров качества, стандартов в области телерадиовещания, правил проведения различных конкурсов (по определению перечня теле-, радиоканалов свободного доступа, по распределению полос частот, радиочастот для целей телерадиовещания) и другой документации, то есть правовое обеспечение.

3.1. Контроль в области телерадиовещания.

В соответствии со п.2 ст. 5 «государственный контроль за соблюдением законодательства РК в области телерадиовещания осуществляется упономоченным органом и местными исполнительными органами». Пп.3, 4 ст.5 устанавливают, что государственный контроль в области телерадиовещания осуществляется в форме проверки и иных формах, в соответствии с Законом РК «О частном предпринимательстве».

В январе 2011 года вступил в действие Закон РК «О государственном контроле и надзоре», глава 8 Закона РК «О частном предпринимательстве» «Государственный контроль за частным предпринимательством» была исключена в соответствии с 3аконом РК от 06.01.11 г. № 378-IV.

Закон РК «О государственном контроле и надзоре» предусматривает (п.1 ст.10) осуществление госконтроля в форме проверок, иных форм контроля и надзора. Надзор в этот законе понимается как применение уполномоченным государственным органом правоограничительных мер оперативного реагирования без возбуждения административного производства.

Таким образом, у контролирующих органов появилась законная возможность, помимо проверок, осуществлять контроль в виде иных форм, а также, помимо осуществления контроля теперь за уполномоченными органами законодательно закреплена возможность проведения надзора, где не требуется возбуждение административного производства по фактам правонарушений.

Теперь о контролирующих органах, тех которые сейчас осуществляют свои контрольные функции за деятельностью ТРК, и тех, которые будут осуществлять ее в случае принятия законопроекта.

Итак, в настоящее время контроль за деятельностью ТРК осуществляют:

Для телерадиокомпаний (ТРК) и операторов кабельного телевидения (ОКТ):

1. Уполномоченный орган (Комитет информации и архивов МСИ) и их территориальные подразделения - осуществляет контроль за соблюдением требований, установленных Законом РК «О СМИ», «О языках», «О лицензировании» и других;

2. Уполномоченная организация в области мониторинга и технического качества телерадиовещания - осуществляет контроль за соблюдением технических требований к передающему оборудованию;

3. Органы прокуратуры и юстиции, налоговые органы и их территориальные подразделения - осуществляют контроль за соблюдение ТРК требований трудового законодательства, законодательства о соблюдение авторского права и смежных прав, налогового законодательства.

Для операторов кабельного телевидения (ОКТ):

4. Уполномоченный орган (Комитет связи и информатизации МСИ) - осуществляет контрольные функции в силу того, деятельность по трансляции телеканалов по кабелю относится к области связи и телекоммуникации;

5. Уполномоченный орган по ограничению монополизации и развитии конкуренции (Антимонопольное агентство) - осуществляет контроль в силу того, что ОКВ отнесены к отнесены к субъектам регулируемого рынка области связи и телекоммуникаций.