| ||||||||||||||||||||
|
|
|
О реформировании экологического законодательства Республики Казахстан
Мы живем в сложное время, когда экологические проблемы перестали быть предметом дискуссий узкого круга специалистов. Многие жители земли обеспокоены нынешним и будущим состоянием своей среды обитания. Хотим ли мы все жить в здоровой и благоприятной окружающей среде? Хотим ли мы оставить нашим потомкам здоровую атмосферу, чистую воду, плодородную землю? Хотим ли мы видеть нашу страну и экономику конкурентоспособной? Ответ очевиден - да! К сожалению, современное производство невозможно без воздействия на окружающую среду. Человек постоянно использует природные ресурсы, перерабатывает их, загрязняет в процессе работ. Но запасы природы не безграничны и скоро будут находиться на грани истощения. Это важно понимать каждому жителю страны, говорить об этом и принимать активные действия по сохранению экологии и улучшению экологической обстановки. Иначе произойдут необратимые перемены, которые отразятся на нас и на будущих поколениях. Конституция Республики Казахстан гласит, что государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека. Говоря юридическим языком - мы все имеем право на такую благоприятную окружающую среду и можем требовать этого от государства в качестве его корреспондирующей обязанности. Обеспечивает ли государство нам такую среду? К сожалению, далеко не всегда. Действующее экологическое законодательство Казахстана, при всех его прогрессивных нормах, имеет один серьезный недостаток - восстановление загрязненной окружающей среды, ее улучшение и развитие не являются его основной целью. Правоприменительная практика превратила экологическое законодательство в инструмент пополнения бюджета, и эти взысканные средства не имеют целевого назначения быть использованными на природоохранные и природовосстановительные мероприятия. Пора не только брать деньги за природу, но и тратить эти деньги на неё. Недостаточная урегулированность отдельных правовых экологических институтов, установление чрезмерных административных барьеров, декларативность восстановления нарушенной среды и целый ряд прочих недостатков приводит к тому, что действующее экологическое регулирование не только не служит в полной мере интересам охраны и улучшения окружающей среды, но и становится серьезным препятствием для развития промышленности и повышения конкурентоспособности отечественной экономики. Юридический анализ экологического законодательства обнаруживает несоответствие его норм как общеправовым принципам, так и принципам соответствующей отрасли права. В частности, это так называемая «тройная ответственность» природопользователей за превышение нормативов и лимитов, привлечение к ответственности по поводу обстоятельств, не имеющих правовой дефиниции, применение административных санкций, которые не предусмотрены Общей частью Кодекса об административных правонарушениях, нарушение конституционного принципа равенства всех перед законом. Например, существующая на сегодня возможность двадцатикратного увеличения ставок платы за эмиссии местными органами власти приводит к тому, что одно и то же деяние может трактоваться на территории одной области как административное правонарушение, а на территории другой области - уже как уголовное преступление. Очевидно, что это является недопустимым для государства, претендующего на звание правового. Таким образом, действующее экологическое законодательство не в полной мере выполняет свои основные функции, существенно препятствует повышению конкурентоспособности и страдает целым рядом несоответствий принятым правовым принципам. Назрела срочная и неотложная необходимость пересмотреть существующий порядок, который скорее выглядит как «беспорядок», причиняющий вред обществу, окружающей среде и экономике. Корпорация «Шеврон» с ноября 2012 года приступила по собственной инициативе к работе по подготовке предложений по изменению действующего экологического законодательства Республики Казахстан. В дальнейшем к данной инициативе подключились и ее поддержали такие компании, как «Тенгизшевройл», «Карачаганак Петролеум Оперейтинг», NCOC, ассоциация «КазЭнерджи», ассоциация «КАПУР», Американская торговая палата в Казахстане и ряд других организаций и лиц. В ходе реализации данной инициативы была проведена огромная работа, к которой были привлечены ученые, специалисты и эксперты в различных отраслях - юристы, экологи, технологи, в числе которых были и доктора, и кандидаты наук, люди без официальных научных степеней, но обладающие высочайшей квалификацией в своей специальности. Мы старались привлечь наиболее компетентные ресурсы к данной работе. Вся работа состояла из 4 этапов. На первом этапе был проведен анализ действующего экологического законодательства Республики Казахстан, а также законодательства наиболее экологически благополучных иностранных государств, таких как Норвегия, Канада и Саудовская Аравия. Кроме того, было изучено общее законодательство РФ, ЕС и некоторых стран, входящих в Европейский союз (Франции, Германии, Австрии, Швеции, Польши, Финляндии, Швейцарии) по отдельным применимым вопросам. Была изучена доступная казахстанская судебная практика по разрешению экологических споров. На данном этапе были также проведены встречи с представителями крупных казахстанских природопользователей на предмет составления реестра наиболее проблемных вопросов, возникающих на практике. На втором этапе были выработаны возможные варианты решений выявленных проблемных вопросов, изучены доступные существующие предложения по совершенствованию законодательства, отобраны оптимальные решения и разработаны юридические формулировки указанных решений, которые были сформированы в виде проекта закона о внесении изменений и дополнений в действующее экологическое законодательство. Также были подготовлены сопутствующие документы (концепция, пояснительная записка, сравнительная таблица и др. документы). На третьем этапе разработанные документы были презентованы наиболее крупным природопользователям, а также различным профессиональным ассоциациям. На данном этапе была сформирована рабочая группа из числа представителей наиболее заинтересованных природопользователей, которая продолжила работу по совершенствованию текстов предлагаемых формулировок, отбору наиболее приемлемых решений и разработке предложений по решению ряда дополнительно выявленных проблемных вопросов. В рабочую группу вошли представители компаний «Тенгизшевройл», «Карачаганак Петролеум Оперейтинг», NCOC. Свои замечания и предложения представили члены ассоциации «КазЭнерджи», члены ассоциации «КАПУР», члены Американской торговой палаты в Казахстане. Следует отметить, что поступило большое количество предложений по реформированию законодательства, они все рассмотрены, проанализированы, однако в подготовленный нами законопроект вошли не все поступившие предложения. Причины тому разные: часть предложений поступила слишком поздно, и у рабочей группы просто не было времени обработать и включить их в сравнительную таблицу; часть предложений не вписывалась в сформированную и отрабатываемую концепцию; ряд предложений не был принят, поскольку уже имелись альтернативные варианты решения данных вопросов. Мы также составили Реестр проблемных вопросов, решение которых не предусматривается в законопроекте. На четвертом этапе продолжалась работа по совершенствованию формулировок законопроекта, проведена работа по поиску и привлечению экспертов для осуществления ряда необходимых (юридической, налоговой, административной и экологической) экспертиз законопроекта. Также была проведена большая организационная работа по созыву и проведению экологического форума, который успешно был проведен 30 мая текущего года в городе Астане. Хотя предлагаемые изменения в экологическое законодательство были подготовлены с участием самого широкого круга заинтересованных лиц и независимых экспертов и представляют собой наиболее компромиссный вариант решения, мы не исключаем, что в процессе дальнейшей работы эти предложения могу претерпеть определенные изменения. При подготовке данных предложений мы старались исходить прежде всего из права граждан на благоприятную окружающую среду, интересов государства и природопользователей. Особо хотелось бы отметить, что в процессе работы к нам поступили также предложения от представителей уполномоченного органа в сфере экологии по вопросам необходимости реформирования экологического законодательства, которые по ряду вопросов совпадают с предлагаемой нами концепцией. Предлагаемые изменения в экологическое законодательство касаются следующих вопросов. Во-первых, проведена обширная ревизия применяемых в экологическом законодательстве терминов и определений на предмет их упорядочения и более четкого определения их правового статуса, особенно тех субститутов, которые связаны с возникновением юридических последствий. Во-вторых, предложены изменения по снижению административных барьеров при выдаче экологических разрешений на эмиссии. В частности, предлагается ввести принцип «одного окна», презумпцию выдачи экологических разрешений, сокращение срока их выдачи, исключение ряда документов, которые требуются при рассмотрении заявки на выдачу экологического разрешения, и выделение процесса рассмотрения, согласования и утверждения этих документов в отдельные процедуры. В-третьих, вводится правовая регламентация ряда процессов, таких как повторное рассмотрение заявки на выдачу экологического разрешения на эмиссии, публичные слушания, установление условий природопользования. Восполняются имеющиеся пробелы законодательства, конкретизируются обязанности уполномоченных органов в сфере экологии. В-четвертых, упорядочены вопросы ответственности природопользователей за причинение вреда окружающей среде. Сам институт ответственности был существенно пересмотрен и переработан. В частности, устраняется тройная ответственность за экологическое нарушение, предлагаются меры по приведению экологического законодательства в соответствие с общеправовыми и отраслевыми принципами. Вводится действительный приоритет возмещения причиненного окружающей среде вреда. Устраняются основания для нарушения принципа равенства всех перед законом и единства закона на всей территории Республики. Предлагается создание целевого национального экологического фонда, который будет аккумулировать экологические отчисления от природопользователей, уплачиваемые в связи с причинением неустранимого вреда окружающей среде, и направлять эти средства непосредственно на природоохранные и природовосстановительные мероприятия. В-пятых, усиливается роль общества и неправительственных структур в решении экологических вопросов. Например, предлагается ввести правовой институт экологического омбудсмена, который мог бы осуществлять медиацию и разрешение экологических споров, усиливается роль и значение экологического аудита. В-шестых, предлагаются конкретные меры по урегулированию таких вопросов, как факельное сжигание и залповые выбросы. С удовлетворением хочу отметить, что за 15 лет моей работы в сфере недропользования это первый случай на моей памяти, когда все крупные нефтяные компании выступили единым фронтом и не имели каких-либо существенных разногласий во взглядах. Помимо нефтегазовых компаний данную экологическую инициативу единогласно поддержали также представители различных профессиональных объединений из ключевых для Казахстана отраслей экономики - энергетического сектора, горно-металлургического сектора, и самое главное - инициатива получила поддержку у ассоциации природопользователей, которая объединяет предприятия самого различного профиля. Всё это дает основание выразить надежду на то, что нам удастся обратить внимание властей на серьезность и актуальность поднимаемых вопросов, на неотложность изменения действующих регуляций, на необходимость установления ясных и понятных правил в экологическом законодательстве. Таким образом, проведена огромная работа, привлечены и затрачены значительные ресурсы, сообщество природопользователей и ключевых игроков казахстанской экономики выступает с единым консолидированным мнением. Следует сказать, что самые широкие слои общественности и бизнеса серьезно обеспокоены существующим положением в экологическом регулировании, поэтому поднимаемые нами вопросы являются жизненно важными и требуют немедленного вмешательства со стороны государственных структур. Нам хочется верить, что мы сделали первый шаг, выдвигая данную инициативу в рамках социального партнерства и социальной ответственности. И мы были бы благодарны, если наши усилия будут поддержаны Правительством РК.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |