О приведении размеров социальных выплат до уровня прожиточного минимума (Хамзина Ж.А., доктор юридических наук)

О приведении размеров социальных выплат
до уровня прожиточного минимума

Хамзина Ж.А., доктор юридических наук

В первой статье Конституции закрепляется положение о том, что Республика Казахстан утверждает себя в качестве социального государства. Указанное, полагаю, предполагает развитие социальной сферы Казахстана в соответствии с общепризнанными социальными стандартами, деятельность всего государственного аппарата в соответствии с целью построения социального государства, создания условий для реализации гражданами своих социальных прав, осуществления государственного управления и проведение национальной политики в соответствии с приоритетностью социальной сферы над иными областями общественной, экономической жизни.

Статья 28 Конституции содержит стержневые положения - гражданину Республики Казахстан гарантируется минимальный размер … пенсии, социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и по иным законным основаниям. Поощряются добровольное социальное страхование, создание дополнительных форм социального обеспечения и благотворительность.

Определение конкретного вида прав или свобод, как конституционных и объявление в Конституции об их гарантированности означает, что государство возлагает на себя обязанность через создаваемые им системы и структуры обеспечить реализацию этих прав и свобод. Непосредственно право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца и по иным законным основаниям может гарантироваться за счет средств Фонда государственного социального страхования, средств республиканского, местного бюджетов, личных пенсионных накоплений в пенсионных фондах, посредством законодательного возложения этой обязанности на работодателей независимо от формы собственности. Кроме того, каким образом бы не менялось социальное законодательство, одни факты государство может признавать социально значимыми на данном этапе своего развития, а другие нет, возможны сложности с финансированием социальных мер на государственном и местном уровнях, законодатель может из-за отсутствия источников финансирования отказаться от финансирования социального обеспечения в связи с определенными обстоятельствами. Однако по таким основаниям как достижение пенсионного возраста, болезнь, инвалидность, потеря кормильца государством будет гарантироваться предоставление социального обеспечения даже в случае переложения обязанности по соответствующему финансированию на иные источники, кроме государственного бюджета.

Более того, гарантированность социального обеспечения реализуется посредством создания дополнительных форм социальной защиты по возрасту, инвалидности, потери кормильца, иным законным основаниям. Дополнительные формы, полагаю, включают в себя как социальные мероприятия, предоставляемые на местном уровне, за счет средств местных бюджетов, а также путем привлечения средств иных источников, так и создание дополнительных форм обеспечения, финансируемых из республиканского бюджета. Например, лицам, потерявшим кормильца, гарантируется выплата по данному основанию государственного социального пособия, в случае потери кормильца вследствие несчастного случая на производстве, в рамках трудовых правоотношений, семье гарантируется предоставление за счет средств работодателя потерянного дохода, расходов, связанных с погребение и др.

Принцип гарантированности социального обеспечения корреспондируется с конституционным принципом гарантированности минимального уровня социальной защиты, обеспечения, помощи. Современная государственная социальная политика исходит из необходимости предоставления мер по социальной защите по всем основаниям на минимально гарантированном уровне, в соответствии с прожиточным минимумом, а дополнительные формы социальной защиты должны обеспечиваться личным участием граждан в формировании средств - источника финансирования мероприятий. Конституцией РК всем лицам, достигшим пенсионного возраста, гарантируется выплата пенсии в минимальном размере. Минимальный размер пенсии определяется ежегодно в Законе «О республиканском бюджете» на соответствующий период и является величиной постоянной, не меняющейся в течение календарного года, индексируемой в настоящее время от уровня инфляции. Так, в денежном выражении минимальная пенсия постепенно ежегодно увеличивалась, например, с 3000 тенге с 01.01.1999 года до 21736 тенге в 2014 году. Минимальный размер месячной пенсии ежегодно утверждается на основе прожиточного минимума, исходя из принципа поэтапного повышения его до величины прожиточного минимума. Обеспечение данной константы осуществляется за счет предоставления базовой пенсионной выплаты всем лицам, получающим пенсионные выплат, как из солидарной системы, так и накопительной систем, а также государственного социального пособия по возрасту.

Ежегодное обоснование устанавливаемых минимального размера пенсии и базовых социальных выплат осуществляется на основе прожиточного минимума. В своей сумме, в денежном выражении, указанные виды социального обеспечения составляют величину, как правило, несколько большую относительно размера соответствующего прожиточного минимума.

В соответствии с пунктом 1 статьи 28 Конституции минимальный размер пенсии гарантируется лицам, являющимся гражданами Республики Казахстан. При достижении гражданами других государств и лицами без гражданства пенсионного возраста, установленного пенсионным законодательством Казахстана, в случаях отсутствия у этих лиц пенсионных накоплений в пенсионных фондах республики, государство не обеспечивает их обязательным минимальным размером пенсии, если иное не предусмотрено законами или международными договорами республики. Минимальный размер пенсии гарантируется всем лицам, у которых возникло право на пенсионное обеспечение, независимо от того из какого источника финансируется её предоставление. При отсутствии права на пенсионные выплаты из Государственного центра по выплате пенсий, Единого пенсионного фонда при достижении возраста, установленного Законом Республики Казахстан «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», гражданам назначаются пособия по возрасту. Месячное пособие по возрасту назначается в размере 0,52 прожиточного минимума. Следует также отметить, что с 01 января 2006 года все социальные пособия по инвалидности, по случаю потери кормильца, возрасту, исчисляются пропорционально прожиточному минимуму. Ранее размер пособий исчислялся в месячных расчетных показателях, но, поскольку указанная величина не является социальным показателем, не соотносится ни с какими социальными параметрами, нельзя было утверждать, что пособие соответствует установленным социальным стандартам.

С 2006 года начался процесс постепенного перехода назначения социальных выплат от ничего не значащего в социальном аспекте месячного расчетного показателя к прожиточному минимуму. С указанного периода в Законе о республиканском бюджете на соответствующий календарный год стала закрепляться величина прожиточного минимума для исчисления размеров базовых социальных выплат. Изложенное является значительно запоздавшими с реализацией мерами по исполнению Закона Республики Казахстан «О прожиточном минимуме», принятого 16 ноября 1999 года № 474-I, то есть с момента принятия закона и до периода реализации его положений прошло около семи лет. В статье 3 Закона определено назначение прожиточного минимума:

1) оценки уровня жизни и определения черты бедности;

2) определения направлений социальной политики и осуществления мер по социальной поддержке населения;

3) обоснования устанавливаемых минимального размера месячной заработной платы, минимального размера пенсии и базовых социальных выплат.

Отмечу, что в части последнего из перечисленных направлений применения прожиточного минимума, деятельность законодателя и уполномоченного государственного органа по приведению в соответствие величин базовых социальных выплат и размера прожиточного минимума находится на начальном этапе. Полагаю, что работа в данном направлении может осложниться отсутствием в социальном законодательстве определения дефиниции «базовые социальные выплаты», минимальный размер которых должен обосновываться прожиточным минимумом, что приведет, на мой взгляд, к неоправданному затягиванию процесса приведения размеров социальных выплат в соответствие с социальными стандартами. Прошло уже около 15 лет с момента принятия Закона РК «О прожиточном минимуме», однако Правительство до сих пор не определило, что же такое «базовые социальные выплаты», которые должны соответствовать уровню прожиточного минимума. Именно прожиточный минимум должен браться за основу определения выплат, поскольку в социальном плане они являются для их получателей основными источниками средств к существованию, который должен соответствовать общепризнанным стандартам жизни.

Думается, что в данном аспекте базовые социальные выплаты должны рассматриваться как выплаты, предоставление которых гарантируется государством, как за счет республиканского, так и местных бюджетов, и иных источников финансирования. Считаю, что к данным выплатам следует относить страховые выплаты из Государственного фонда социального страхования, поскольку при наступлении таких социальных фактов, как утрата трудоспособности, потеря кормильца; потеря работы, социальные страховые выплаты становятся основными источниками средств к существованию. По аналогичным обоснованиям пособия семьям, имеющим детей, назначаемые по уходу за ребенком; в случаях, когда среднедушевой доход семьи ниже стоимости продовольственной корзины должны назначаться пропорционально прожиточному минимуму. Более того, считаю, пересмотр принципов назначения выплат в соответствии с установленными стандартами должен быть осуществлен относительно государственного специального пособия лицам, работавшим на подземных и открытых горных работах, на работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда, поскольку его назначение связано с потерей трудоспособности у данных лиц ранним наступлением пенсионного возраста. Прожиточный минимум должен определять сумму выплат пособия по временной нетрудоспособности за счет средств работодателя, с учетом утраченного заработка.

Специальные государственные пособия также должны исчисляться в зависимости от величины прожиточного минимума и признаваться источником средств к существованию для их многочисленных групп получателей. Контраргументы в данном аспекте могут сводиться к положениям о том, что данные пособия были введены в систему социальной защиты с целью компенсации отмены натуральных льгот, выполняя компенсационную роль, подчеркивая особый социальный статус его получателей таких, как: инвалиды, участники, инвалиды ВОВ и лица по своему статусу к ним приравненные, семьи погибших военнослужащих при исполнении служебных обязанностей, жертвы массовых политических репрессий, лица, имеющие особые заслуги перед государством и многие другие, то есть пособия выполняли изначально замещающую роль утраты натуральных льгот и не могли являться основным источником средств к существованию. Возражения заключаются в том, что в качестве дополнительной формы социальной защиты данные пособия могут с большой долей условности рассматриваться исключительно для инвалидов по различным основаниям. Для всех иных категорий, а их более десяти, пособия, как правило, являются основными источниками средств к существованию.

Размер государственной адресной социальной помощи, видится необходимым назначать пропорционально прожиточному минимуму соответствующей административно-территориальной единицы, но не менее установленного Законом о республиканском бюджете на календарный период. На сегодняшний день помощь назначается в виде разницы между среднедушевым доходом и установленной в областях (городе республиканского значения, столице) чертой бедности из расчета на каждого члена семьи. Размер черты бедности определяется ежеквартально в процентах от прожиточного минимума Министерством труда и социальной защиты населения Республики Казахстан в зависимости от экономических возможностей, и на сегодняшний день не превышал 40 процентов от прожиточного минимума. Таким образом, размер назначаемой помощи - это сумма, составляющая разницу между 40 процентами прожиточного минимума и фактическими доходами лица (семьи), что является недопустимым, с точки зрения общепризнанным социальных стандартов: государство оказывает помощь беднейшим семьям только на уровне 40% прожиточного минимума. Полагаю, что помощь в денежном исчислении должна соответствовать уровню прожиточного минимума, установленного в соответствующей административно-территориальной единице и не быть ниже общереспубликанского значения.

Требует приведения в соответствие с прожиточным минимумом пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста 1 года, выплачиваемое за счет средств республиканского бюджета женщинам, не работавшим, не имевшим дохода за два года до оформления пособия.

В денежном выражении пособие составляет в 2014 году на первого ребенка - 10668 тенге, на второго - 12612 тенге, на третьего - 14538, на четвертого и последующих - 16482 тенге. При этом прожиточный минимум в Казахстане в 2014 году составил 19966 тенге. Пособие по уходу за ребенком назначается на период до достижения ребенком 1 года. Женщина получает данный вид пособия при наступлении такого социального факта как рождение и уход за ребенком, предполагается, что в этот период своей жизни женщина исключается из общественной трудовой деятельности: она занята уходом за ребенком. Соответственно сумма пособия является для матери основным источником средств к существованию, причем не только для нее, но и для ее ребенка. Возникает закономерный вопрос: как можно прожить женщине с ребенком, получая в виде источника средств к существованию сумму в два раза меньшую, чем прожиточный минимум, если это первый ребенок, и сумму значительно меньшую, чем прожиточный минимум, если это пособие на последующих детей? На эти деньги должна существовать не только женщина, но и ее новорожденный ребенок, соответственно размер пособия должен составлять сумму в минимальном исчислении - два прожиточных минимума, чтобы удовлетворить минимальные запросы двух человек: матери и ребенка.

Малообеспеченные семьи имеют право на специальное государственное пособие на детей до 18 лет в размере 1,05 МРП на каждого ребенка и на адресную социальную и жилищную помощь.

Действительно, попавшие в непростую жизненную ситуацию семьи имеют право на адресную помощь, например, женщина, воспитывающая самостоятельно ребенка, при достижении им возраста одного года и не работающая, имеет право претендовать на социальную помощь. При этом следует иметь ввиду, что размер адресной социальной помощи составляет всего лишь доплату или разницу между уровнем доходов до размера 40% прожиточного минимума (черты бедности) из расчета на каждого члена семьи. Рассматривая приведенный пример, рассчитаем размер помощи при составе семьи - неработающая женщина и годовалый ребенок, на обеспечение которого государство перестало платить пособие, размер государственной адресной социальной помощи будет равен 15 973 тенге на всю семью! Как можно существовать на эти деньги? Дополнительно такая семья имеет право на пособие на ребенка в размере 1,05 месячного расчетного показателя. Таким образом, совокупный доход семьи составит 17 918 тенге. Если семья проживает и зарегистрирована, например, в городе Алматы, имеет индивидуальное жилище, то она может претендовать на получение жилищной помощи за счет средств местного бюджета в размере равном расходам на потребление коммунальных услуг, в пределах социальной нормы площади жилья, нормативов потребления коммунальных услуг, за минусом 10-процентов доходов. На этом все возможности материального обеспечения, гарантируемые государством, исчерпаны.

Согласно законодательству о специальных государственных пособиях семьям, имеющим четырех и более несовершеннолетних детей, выплачивается ежемесячное специальное государственное пособие. Размер пособия на всех детей составляет 4,16 МРП или 7704 тенге в 2014 году. Вместе с тем, данная выплата является важнейшим источником средств к существованию для подавляющего большинства многодетных семей, учитывая, как правило, постоянную занятость в трудовых правоотношениях только одного из родителей в таких семьях. Соответственно как основной источник средств на содержание несовершеннолетних детей размер пособия должен быть равен прожиточному минимуму.

В заключении еще один пример. С 2012 года в систему социального обеспечения Республики Казахстан были введены пособия опекунам или попечителям на содержание ребенка-сироты (детей-сирот) и ребенка (детей), оставшегося без попечения родителей. Согласно статье 125 Кодекса Республики Казахстан от 26 декабря 2011 года № 518-IV «О браке (супружестве) и семье», опекун или попечитель не обязан содержать подопечных за свой счет. Содержание подопечного осуществляется за счет получаемых подопечным заработной платы, алиментов и других социальных выплат, а также за счет принадлежащего ему имущества. При отсутствии достаточных средств на содержание подопечного органы, осуществляющие функции по опеке или попечительству, назначают пособие на его содержание.

Назначение и выплата пособия производится опекунам или попечителям на содержание несовершеннолетнего ребенка-сироты (детей-сирот) и ребенка (детей), оставшегося без попечения единственного или обоих родителей в связи с их смертью, ограничением или лишением их родительских прав, признанием родителей безвестно отсутствующими, объявлением их умершими, признанием недееспособными, ограниченно дееспособными, отбыванием родителями наказания в местах лишения свободы, розыском родителей, уклонением родителей от воспитания ребенка или от защиты его прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своего ребенка из воспитательного, лечебного и медико-социального учреждения стационарного типа, а также в иных случаях отсутствия родительского попечения. Пособие назначается, если ребенок не имеет никаких доходов, или если сумма среднемесячных доходов ребенка (детей) в виде его заработной платы, алиментов, пенсий и других социальных выплат, а также доходов от принадлежащего ему имущества не превышает среднемесячные расходы на содержание ребенка в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствующей области, городе республиканского значения, столице.

Размер выплаты составляет десять месячных расчетных показателей в месяц или 18520 тенге, что не значительно, но ниже уровня прожиточного минимума. Почему Правительство отказывает ребенку, находящемуся под опекой или попечительством в праве на уровень жизни хотя бы в рамках прожиточного минимума? Более того, непоследовательна социальная политика, которая при внедрении вновь вводимых видов социального обеспечения определяет их исчисление в месячном расчетном показателе ничего не значащем в социальном аспекте, ниже уровня прожиточного минимума. Новый

На основании вышеизложенного в совокупности, полагаю, является востребованным, актуальным и соответствующим ожиданиям общества осуществление следующих мер:

1. Пересмотр действующих размеров социальных выплат по различным основаниям до уровня прожиточного минимума.

2. Введение новых форм социального обеспечение на основе прожиточного минимума.

3. Повышение минимального размера пособия по уходу за ребенком до суммы двух прожиточных минимумов.

4. Пересмотр размера адресной социальной помощи, увеличение ее размера как доплаты разницы от уровня доходов до уровня прожиточного минимума.

5. Повышение размера специального государственного пособия многодетным семьям до уровня прожиточного минимума на каждого ребенка.

6. Повышение размера пособия на детей, воспитывающихся в малообеспеченных семьях, до уровня прожиточного минимума.

Изложенные меры, на мой взгляд, позволят развить условия формирования в Республике Казахстан подлинно социальной государственности, будут способствовать реализации конституционных принципов социальной организации нашего общества и государства.