О законодательном процессе и проблемах законодательной инициативы в Республике Казахстан (Мухамеджанов Э.Б., д.ю.н., профессор)

О законодательном процессе и проблемах законодательной инициативы в Республике Казахстан

Мухамеджанов Э.Б., д.ю.н., профессор

События, произошедшие в Казахстане в январе 2022 года, стали отправной точкой начала политических, экономических, правовых социальных и иных реформ.

Проведение таких реформ невозможно без разработки и принятия соответствующих законов и внесения изменений и дополнений в текущее законодательство страны.

Свидетельством тому является конституционная реформа, проведенная в стране в июне и сентябре 2022 года.

Усиление интенсивности и расширение объема законотворческой деятельности привлекло внимание институтов гражданского общества и отдельных групп граждан.

Интерес общества к законотворчеству, можно объяснить тем, что через законы принимаемые Парламентом РК, происходит реализация не только предвыборных обещаний, данных главой государства и депутатами Парламента своим избирателям, но и тем, что через содержание принятых законов видно насколько они соответствуют заявленным обещаниям и ожиданиям общества.

Минимизировать расхождения между обещанным и ожидаемым, призван законодательный процесс.

Законодательный процесс – это важная составляющая часть правотворческого процесса, имеющий все свойственные правотворчеству черты [1].

Если правотворчество объединяет в себе процедуры разработки и принятия не только законов, но и других подзаконных актов, например, указов Президента, постановлений Правительства, нормативных постановлений Конституционного Суда и Верховного Суда и др., то законодательный процесс — это только процесс разработки и принятия законов.

Как и любой процесс, законодательный процесс также включает в себя ряд последовательных стадий: законодательную инициативу от разработки законопроекта до его внесения в Парламент, обсуждение в Парламенте, принятие закона и его опубликование.

Обобщая сказанное, можно заключить, что от продуманности организации законодательного процесса во многом зависит качество принимаемых Парламентом законов.

Данные рассуждения о законодательном процессе не случайны. Они вызваны тем, что в ходе конституционной реформы высший представительный орган страны, осуществляющий законодательную власть, претерпел изменения в сфере формирования Мажилиса и Сената Парламента, а также были внесены коррективы в ранее существовавший законодательный процесс (ст.ст. 53, 54, 61, п.5 ст.62 Конституции РК).

Полагаем, что эти коррективы требуют более пристального внимания и серьезных научных исследований, т.к. предложенная модель законодательного процесса, выглядит, на наш взгляд, более противоречивой, чем прежняя. Хотя и прежняя модель данного процесса была далека от совершенства.

Что в действующей модели законодательного процесса обращает на себя внимание?

1. Выше уже отмечалось, что первой стадией законодательного процесса являет законодательная инициатива. Суть такой инициативы состоит в возможности представить на рассмотрение Парламента в виде проекта закона, предложение о принятии нового либо об изменении и дополнении уже существующего закона.

Согласно п.1 ст.61 Конституции РК «право законодательной инициативы принадлежит Президенту Республики, депутатам Парламента, Правительству и реализуется исключительно в Мажилисе».

Такая триада субъектов законодательной инициативы присуща многим странам и Казахстан в этой части не составляет исключение. Однако есть государства, где правом законодательной инициативы обладает значительно больший круг субъектов, чем указан в нашей Конституции.

В этой связи следует обратить внимание на то, что действующая модель законодательного процесса как и прежде остается ориентированной лишь на законодательные инициативы исходящие от трех субъектов государственной власти и в какой-то мере это вполне логично. Поскольку существующий порядок реализации права законодательной инициативы требует соблюдения установленных процедур. Законопроект должен быть надлежаще юридически оформленным, иметь все сопутствующие ему документы и согласования. Все это по силам только квалифицированному аппарату соответствующего государственного органа.

Но в тоже время такой порядок реализации законодательной инициативы делает его менее демократичным, а именно любая инициатива принятия закона исходит только от органов власти, а народ – единственный источник власти или, например, те же профсоюзы, либо политические партии, не прошедшие в Парламент на выборах, лишены возможности участвовать в реализации своих законодательных инициатив.

Кроме того, концентрация законодательной инициативы только в среде вышеназванных субъектов не исключает возможность формировать ими предмет правового регулирования лишь с позиции своих интересов.

Исправлением такого положения могло бы стать внесение дополнений в п.1 ст.61 Конституции РК, которые бы расширили круг субъектов законодательной инициативы такими акторами, как народ, профсоюзы, политические партии, представители которых не попали в состав Мажилиса Парламента.

В свете высказанного мнения, предвижу возражение оппонентов о том, что законодательная инициатива народа в определенной мере реализуется через возможности их участия в деятельности всех субъектов законодательной инициативы. Реализация такого участия осуществляется через общественные и экспертные организации, депутатов парламента, а также тогда, когда требования масс становятся услышанными субъектом законодательной инициативы и в последующем находят свое воплощение в принятом законе.

Отмеченное действительно являются формой непосредственного народного волеизъявления, но даже в этом случае народ, как и другие названные авторы, не становятся субъектами законодательной инициативы. В юридическом смысле между народом или хорошо организованной группой граждан не возникает правоотношения между ними, как инициаторами и Парламентом, как законодательным органом. Значит, в этом случае будут отсутствовать соответствующие процессуальный отношения, когда у Парламента возникает юридическая обязанность принять такой инициативный проект закона и совершить в отношении него необходимые процедурные действия.

Другим доводом оппонентов об исключении народа или организованной группы его представителей из числа субъектов законодательной инициативы может служить аргумент о том, что народ это право может реализовать через республиканский референдум.

На наш взгляд, вряд ли можно согласиться с этим утверждением. В Конституционном законе «О республиканском референдуме» речь идет об инициативе не менее 200 тысяч граждан о проведении республиканского референдума по какому-либо закону, но даже в этом случае имеется в виду голосование за вопрос об одобрении или неодобрении конкретного законопроекта в целом, а не о законодательной инициативе как таковой.

Подводя итог сказанному можно заключить, что если бы в будущем предложение о народной законодательной инициативе нашло свое закрепление в п.1 ст.61 Конституции РК, то такое решение явилось реальной гарантией прямого народовластия. Оно создало бы более плотную взаимосвязь народа с властью, а народу дало возможность почувствовать себя соучастником в деле управления государством.

Кроме того, наделение народа правом законодательной инициативы дало бы возможность Парламенту принимать более актуальные законы, в которых бы чаще присутствовала реальная общественная потребность, а также учитывались интересы отдельных социальных групп общества.

2. Из содержания п.2 ст.61 Конституции РК видно, что законодательная инициатива Президента, депутатов Парламента и Правительства реализуется в Мажилисе путем внесения законопроекта.

Выше нами уже отмечалось, что процедура внесения законопроекта носит не только технически сложный, но и затратный характер.

Так, если предположить, что стадия законодательной инициативы, начинается с подготовки законопроекта [2], то за этим процессом стоит следующее. Прежде всего, инициатор законопроекта должен создать рабочую группу. Иногда в такую группу входят высокооплачиваемые специалисты, юристы, эксперты. Члены такой группы, как правило, осуществляют проектную работу на возмездной основе. Деятельность членов рабочей группы на этом этапе включает в себя разработку концепции законопроекта, составление первоначального варианта проекта, его обсуждение, доработку и согласование. Всё это также требует материальных затрат, на приобретение расходных материалов, на аренду помещений для конференций и т.п. По отдельным законопроектам требуются зарубежные командировки в целях изучения опыта работы законов на местах, что также не исключает несение финансовых затрат. Конечно, подобные материальные траты на создание законопроекта вполне под силу вышеназванным субъектам законодательной инициативы, но они могут быть неподъемными при реализации законодательной инициативы такими субъектами как народ или профсоюзы, или политические партии.

В этой связи хотелось бы обратить внимание на то, что в теории права законодательная инициатива может реализовываться не только через внесение в Парламент законопроектов, но и в виде законодательного предложения.

На основании этого считаем, что в будущем в ст.61 Конституции РК необходимо также предусмотреть и такой вид реализации законодательной инициативы, как инициатива по созданию закона, выраженная в форме предложения.

Такая инициатива могла бы исходить от народа, профсоюзов или политической партии, как субъектов законодательной инициативы и приниматься к рассмотрению Мажилисом Парламента по упрощенным процедурам, чем законопроект, но с такими же правовыми последствиями. При обсуждении в комитете или на пленарном заседании Мажилиса законодательное предложение может быть отклонено или поддержано. В случае принятия решения в пользу одобрения законодательного предложения, то по нему должно быть принято решение о разработке соответствующего законопроекта.

Иными словами через законодательное предложение субъект его внесший, выдвигает идею о разработке (принятии) закона, а соответствующий парламентский комитет начинает работу над созданием законопроекта, который затем будет внесен в Мажилис Парламента в порядке депутатской инициативы.

Здесь оппоненты сразу заметят, что у депутатского корпуса нет возможностей самостоятельно, в силу разных объективных причин, готовить законопроекты. И с этим надо согласиться, но это вовсе не означает, что Парламент не должен развиваться и искать новые формы реализации своей деятельности. Выходом из этого положения может быть передача разработки таких законопроектов Институту законодательства при Парламенте или через заказ разработки таких проектов сторонним юридическим фирмам на основе тендера. Учитывая, что такие заказы требуют финансового подкрепления, то финансирование таких проектов должно быть заложено специальной статьей расходов в бюджете Парламента.

Полагаем, что такое решение вопроса одновременно позволит решить и такую проблему, как доминирование Правительства в законодательном процессе.

Практика свидетельствует о том, что из трех субъектов законодательной инициативы – Президента, депутатов Парламента и Правительства, только последнее обладает самыми широкими возможностями подготавливать и представлять законопроекты.

3. Согласно п. 4 ст.3 Конституции РК в нашей стране действует общетеоретическая конструкция построения органов государственной власти на основе принципа разделения властей на – законодательную, исполнительную и судебную. В теории права подобная система организации власти свидетельствует о том, что у Парламента есть своя, строго очерченная сфера регулирования общественных отношений, определяющая перечень вопросов, которые относятся только к его компетенции, они не должны передаваться в порядке делегированного законотворчества другим органам. Положение о вопросах, относящихся к исключительному ведению Парламента, закреплено в п.3 ст.61 Конституции РК.

В этой связи считаем необходимым, в ближайшее время пересмотреть положение закрепленное в части третьей п.3 ст.61 Конституции РК, где Правительство наделено правом принимать под свою ответственность временные нормативные правовые акты, имеющие силу закона, фактически по всем вопросам, относящимся к исключительной компетенции Парламента, пусть даже в целях оперативного реагирования.

Данное положение, на наш взгляд, не только противоречит принципу разделения властей, который закреплен в п.4 ст. 3 Конституции РК, но и части второй п.2 ст.61 Конституции РК. В частности в этой норме законодатель прямо указывает, что законопроекты, внесенные в порядке законодательной инициативы Правительства в целях оперативного реагирования на условия, создающие угрозу жизни и здоровью и т.п., подлежат рассмотрению Парламентом немедленно на совместном заседании его палат.

Возникает вопрос, если Парламент обязан, рассматривать законопроекты, внесенные Правительством немедленно, то какой смысл наделять орган исполнительной власти правом делегированного законотворчества.

Появление у законодателя идеи о наделении Правительства таким правом можно объяснить заимствованием зарубежного опыта. Такая практика имеет место во Франции, Румынии. Швейцарии и др.

Опасность такого законотворчества в наших условиях состоит в том, что оно носит спонтанный ситуативный характер и может нарушать права и свободы человека и гражданина, а также приводить к иным тяжким последствиям.

Возникает вопрос. А как быть в этом случае с ответственностью членов Правительства, если впоследствии Парламент не подтвердит принятый ими временный нормативный правовой акт, имеющий силу закона?

Если брать опять же зарубежный опыт той же Франции, то там Совет Министров, принимает ордонансы во исполнение полномочий, делегированных законодателями, не требует их переутверждать в парламенте. Ордонансы прекращают своё действие по истечению срока полномочий данных парламентом. Подписывает такие ордонансы не Премьер-министр, а президент Франции (ст.38 Конституции Франции 1958 года).

В заключение следует отметить, что в данной статье были подняты лишь общие вопросы законодательного процесса, которые требуют глубокого изучения. Высказанные автором предложения и суждения по решению проблемных вопросов законодательного процесса носят субъективный характер и требуют обсуждения и проверки практикой.

Литература:

1. См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, 2011. С. 296;

2. В юридической литературе одни авторы в понятие «законодательной инициативы» включают весь процесс подготовки законопроекта (Колдаева Н.П.и др.), а другие считают, что это только внесение проекта закона на рассмотрение и утверждение в законодательный орган (Пиголкин А.С. и др.). См.: Колдаева Н.П. Законодательная инициатива как правовой институт // Сов. государство и право. 1970, №9. С.123.; Пиголки А.С. – В кн.: Правотворчество в СССР. М., 1984. С.195.