Эксперты международных организаций представили свои рекомендации по проекту Закона РК «О доступе к информации»

12 июня 2015 года в Мажилисе Парламента РК состоялся круглый стол «Проект Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» в рамках внедрения «Открытого правительства». По сути, это была встреча экспертов международных организаций, которые изучили законопроект «О доступе к информации», и обсудили свои рекомендации с разработчиками законопроекта.

Напомним, что проект Закона Республики Казахстан «О доступе к информации» инициирован и разрабатывается группой депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан, членами Фракции НДП «Нур Отан».

Необходимость и актуальность разработки законопроекта «О доступе к информации» вызваны проведением антикоррупционных реформ и реализацией пяти институциональных реформ, провозглашенных Президентом Республики Казахстан Н.А.Назарбаевым. Одна из реформ предполагает внедрение и развитие траспарентного и подотчетного государства, следование Инициативе ООН «Открытое правительство». Одним из механизмов такого преобразования является принятие Закона Республики Казахстан «О доступе к информации».

С принятием такого закона на государственные органы и других обладателей информации возлагается обязанность по максимально широкому обнародованию информации о своей деятельности. Круг информации, которая будет доступна обществу, будет значительно расширен. Процедуры получения информации о деятельности государственных органов и других обладателей информации будут простыми, легкими и доступными.

Участники экспертной встречи по обсуждению законопроекта «О доступе к информации», 12 июня 2015 года. Мажилис Парламента РК

В работе круглого стола приняли участие представители Программы развития ООН в Республике Казахстан, эксперты ПРООН, БДИПЧ ОБСЕ, ЮНЕСКО, представители Управления Верховного комиссара по правам человека для Центральной Азии, Представительства Европейской Комиссии в Казахстане, депутаты Парламента Республики Казахстан, представители государственных органов, международных и казахстанских неправительственных организаций, дипломатических миссий.

Предлагаем вашему вниманию краткие тезисы выступления спикеров и экспертов международных организаций.

Эксперты системы ООН в Казахстане: Закон РК «О доступе к информации» должен способствовать созданию эффективного механизма общественного контроля и борьбы с коррупцией

Г-жа Мунхтуя Алтангерел, заместитель Регионального представителя Программы Развития ООН в Казахстане, представляет общую оценку законопроекта «О доступе к информации» системы агентств ООН.

Общую оценку казахстанского законопроекта «О доступе к информации» представили агентства Организации Объединенных Наций (ООН), работающие в Казахстане: ПРООН, ЮНЕСКО, ДОИ ООН, ЮНИСЕФ, ЮНФПА, УВКБ ООН, УВКПЧ ООН, ООН-Женщины, ВОЗ, UNODC, МОТ, ЮНАЙДС, ДООН, ФАО, МАГАТЭ, ЕЭК ООН, ЮНЕП, ЮНИДО/

«Доступ к информации, безусловно, содействует реализации Плана нации - 100 конкретных шагов по реализации пяти институциональных реформ Президента Нурсултана Назарбаева, например, расширению возможности граждан участвовать в процессе принятия решений через развитие саморегулирования и местного самоуправления (Шаг 97), а также созданию эффективной местной полицейской службы, подотчетной местным исполнительным органам и местному сообществу (Шаг 30)», - считает г-жа Мунхтуя Алтангерел, заместитель Регионального представителя Программы Развития ООН в Казахстане.

Для того, чтобы быть эффективным инструментом подотчетности правительства, право доступа к информации следует применять в широком смысле во всех государственных органах, включая центральные, региональные и местные органы управления, судебную и законодательную власть, государственные предприятие и любые другие конституционные и уставные органы. Частные компании также должны следовать правилам открытости информации, если они выполняют общественную функцию или являются получателями государственных средств, в пределах функции или финансирования.

Особую важность доступ к информации приобретает в развитии судебной системы. Соблюдение общепринятых стандартов о публичности, открытости судопроизводства тесно связывается с опубликованием судебного решения. Доступность судебного акта предоставляет дополнительные возможности для общественного контроля за судами и обеспечивает равный доступ к правосудию. Вместе с тем, открытость судебной информации должна обеспечиваться лишь в такой степени, которая необходима для обеспечения справедливого правосудия. Стратегическим планом Верховного суда предусмотрены меры по обеспечению гласности и прозрачности судебных разбирательств, в том числе путем размещения в публичной базе данных Верховного суда резолютивной части итоговых процессуальных решений судов.

Новый закон должен обеспечить прозрачность и открытость деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, субъектов квазигосударственного сектора, получателей бюджетных средств, в части информации, касающейся использования средств, выделенных из государственного бюджета, субъектов рынка, занимающих доминирующее или монопольное положение.

Эксперты системы ООН в Казахстане считают, что сильной стороной законопроекта является подробно описанный процесс предоставления информации и дающий детальные инструкции и перечни обязательной информации госорганам по опубликованию, включая рекомендации по применению информационно-коммуникационных технологий. Также в законопроекте предлагается приемлемая и адекватная плата на получение информации, что соответствует шестому международному принципу о затратах.

Вместе с тем законопроект частично реализует право на информацию, предоставляя лишь частичный доступ, отмечают эксперты. Исключения обширны, процессы опротестования очень слабы, а открытость собраний обходит такие госорганы, как Парламент, аппарат Президента, получающие режим особого положения и снятие ответственности в случае непредоставления информации. Механизм апелляции слаб, что затрудняет рассмотрение споров и конфликтов по непредоставлению информации в досудебном порядке. Отсутствует механизм централизованной регистрации запросов в едином реестре. В проекте закона закреплен наблюдательный орган по праву на информацию - общественный совет, независимость которого требует уточнения. Функция совета в отношении апелляции не ясна, что может вызвать слабое исполнение закона. Некоторые из международных принципов не были упомянуты и включены в закон.

БДИПЧ ОБСЕ приветствует усовершенствованный законопроект «О доступе к информации», но вместе с тем отмечает ряд аспектов, требующих серьезной доработки.

Советник по законодательству, г-н Роберт-Ян Уль (второй справа) представил рекомендации БДИПЧ ОБСЕ по проекту Закона РК «О доступе к информации»

Эксперты БДИПЧ ОБСЕ проводят анализ проекта Закона РК «О доступе к информации» не в первый раз. Две предыдущих редакции законопроекта - в 2010 и в 2012 годах - также были изучены экспертами БДИПЧ ОБСЕ.

Редакция законопроекта «О доступе к информации», разработанная в 2015 году, является более усовершенствованной, чем проекты 2010 и 2012 года, считают эксперты БДИПЧ ОБСЕ. В то же время необходимо внести больше ясности в аспекты, касающиеся соотношения между свободным доступом к информации с одной стороны и законными и необходимыми ограничениями с другой. Представляется, что настоящий законопроект основан на разделении информации на информацию с ограниченным и неограниченным доступом. Однако делить всю информацию на подобные категории не представляется возможным или целесообразным. В соответствии с требованиями международных норм, любой тип регулирования доступа к информации должен основываться на принципе максимального раскрытия, вне зависимости от того, классифицируется ли информация как открытая или секретная; однако это не должно вести к автоматическому разглашению любой информации, так как могут существовать необходимые и законные основания для ее неразглашения.

В то же время, указав в законе, какая информация должна быть общедоступна, а какая нет, можно создать ситуацию, когда неподлежащая разглашению информация, например, информация о частной жизни физических лиц, получит огласку. И наконец, положения законопроекта об ответственности за несоблюдение закона, о надзоре и порядке обжалования требуют дальнейших пояснений. Кроме того, рекомендуется усовершенствовать механизм исполнения закона, в том числе, путем создания института Комиссара по вопросам информации в соответствии с рекомендациями, содержащимися в предыдущем Заключении.

Советник по законодательству г-н Роберт Ян Уль, представляя рекомендации БДИПЧ ОБСЕ, отметил: «Законодательство, регулирующее доступ к публичной информации, должно основываться на принципе максимального раскрытия, что означает, что любая информация, находящаяся в распоряжении государственных органов, должна быть доступна для общественности. Информация не должна автоматически объявляться неподлежащей разглашению, и исключения из этого правила могут существовать лишь в конкретных случаях при наличии законной цели для ограничения доступа к информации, если раскрытие определенной информации может причинить существенный вред и если серьезность угрозы перевешивает заинтересованность общественности в разглашении такой информации. Этот общий принцип все еще не отражен в законопроекте, что способствует дальнейшему разделению информации на информацию с ограниченным доступом и информацию со свободным доступом; хотя доступ к открытой информации предоставляется автоматически, любая информация, каким-либо образом связанная с «государственной тайной», или служебная информация, автоматически становится недоступной».

Управление Верховного комиссара ООН по правам человека (УВКПЧ ООН) для Центральной Азии рекомендует включить в законопроект основные международные принципы свободы информации

Лейла Дуйсекова, координатор национальных программ Управления Верховного комиссара ООН по правам человека для Центральной Азии, представляет рекомендации УВКПЧ ООН

Управление Верховного комиссара ООН по правам человека для Центральной Азии, также как и другие агентства ООН, работающие в регионе, провело экспертизу законопроекта «О доступе к информации» и представило свои рекомендации разработчикам. Лейла Дуйсекова, координатор национальных программ Управления Верховного комиссара ООН по правам человека для Центральной Азии, считает, что разработка и принятие законопроекта «О доступе к информации» является прогрессивным шагом, однако есть ряд аспектов, над которыми стоит дальше продолжить работу.

Во-первых, УВКПЧ рекомендует реализовать принцип максимальной раскрытости информации, который пока в законопроекте не реализован. Рекомендуется также установить приоритет данного закона над другими законами, регулирующие процедуры доступа и получения информации.

Во-вторых, УВКПЧ рекомендует закрепить механизмы доступа на открытые заседания. Следует прописать обязательство обладателей информации обеспечить свободный доступ пользователям, в том числе лиц со специальными потребностями, включая иные отведенные для этих целей места, где эта информация может и должна храниться (например, в библиотечных и архивных фондах).

В-третьих, рекомендуется ввести процедуру обжалования решения без согласования с вышестоящим лицом обладателя информации в досудебном порядке. Помимо Общественного совета по вопросам доступа к информации, создание которого предусмотрено законопроектом, необходимо также рассмотреть вопрос о создании специального уполномоченного органа по вопросам информации для рассмотрения жалоб при отказе в предоставлении доступа к информации, считают эксперты УВКПЧ. В функцию такого специального органа, ответственного за свободу информации, должно входить также повышение осведомленности общественности о законе о доступе к информации и обеспечение его надлежащего исполнения.

Законопроект должен установить процедуры рассмотрения жалоб и обеспечить подотчетность обществу органов, задействованных в процедуре рассмотрения жалоб. Кроме этого, обеспечить равный доступ к своим услугам для всех слоев населения включая наиболее уязвимых, например, лиц со специальными потребностями (инвалидов).

Сергей Карпов: «Свобода информации влияет на ряд международных рейтингов».

Сергей Карпов, специалист по вопросам коммуникаций и информации Кластерного Бюро ЮНЕСКО в Алматы по Казахстану. Кыргызстану, Таджикистану и Узбекистану, считает, что принятие закона позитивно отразится на международных рейтингах Казахстана.

Любопытные данные привел Сергей Карпов, специалист по вопросам коммуникаций и информации Кластерного Бюро ЮНЕСКО в Алматы. Он считает, что принятие законопроекта «О доступе к информации», помимо общепризнанных позитивных последствий, таких как повышение правовой культуры населения, распространение информации о деятельности госорганов, профилактика коррупционных правонарушений, повышение эффективности, траспарентности и подотчетности правительства, будет иметь и другие последствия. Например, повышение позиции Казахстана в ряде международных рейтингов, в которых сейчас наша страна представлена не самым лучшим образом.

Рейтинг качества государственного управления, рассчитанный Всемирным банком с максимальным значением - 100%, показывает:

· Учет мнения населения и подотчетность государственных органов: 14% (2012 и 2013)

· Эффективность работы правительства: 45% (2012), 34% (2013)

· Политическая стабильность и отсутствие насилия: 43% (2012), 35% (2013)

· Качество законодательства: 43% (2012), 36% (2013)

· Верховенство закона: 31% (2012), 30% (2013)

· Сдерживание коррупции: 15% (2012), 20% (2013)

Во всемирном рейтинге демократии в 2013 году Казахстан занимал 143 место (из 167).

В рейтинге свободы слова от Freedom House - 182 место из 196 (2013) и 185 место из 199 (2015).

В индексе свободы слова от репортеров без границ: 160 из 180 (2012-2015).

В рейтинге устойчивости общества от Sustainable Society Foundation - 130 место из 151.

В рейтинге восприятия коррупции - 140 место из 175 (2013) и 126 место из 174 (2014).

В рейтинге - легкость ведения бизнеса: с 49 (2011) на 72 (2014).

В глобальном рейтинге права на информацию[1] Казахстан отсутствует, так как закон «О свободе информации» не принят и нет динамики его выполнения.

Эксперт считает, что принятие и реализация закона «О Доступе к информации» будет напрямую содействовать улучшению положения Казахстана в перечисленных индексах. «Позиции Казахстан поднимутся в международных рейтингах на 5-10%», - считает Сергей Карпов.

Рекомендации ОЭСР в отношении законопроекта «О доступе к информации» пока остаются невыполненными

Татьяна Зинович, заместитель директора Центра исследования правовой политики (LPRC), представила рекомендации по законопроекту «О доступе к информации»

В Отчете о втором раунде мониторинга Казахстана в рамках Стамбульского плана действий ОЭСР (сентябрь 2011 года) приветствовалась подготовка специального закона о доступе к публичной информации, который разрабатывался в то время совместными усилиями НПО, донорских организаций, представителей органов власти и в целом являлся достаточно прогрессивным. Однако, в 2011 г. подготовка законопроекта было приостановлена. В связи с этим Казахстану рекомендовалось ускорить рассмотрение этого законопроекта и его принятие после обязательного приведения текста в соответствие с международными стандартами и рекомендациями.

В Отчете о третьем раунде мониторинга Казахстана в рамках Стамбульского плана действий ОЭСР (октябрь 2014 года) было отмечено, что эта рекомендация Казахстаном не была выполнена. Мониторинговая группа согласилась с тем, что отсутствие прогресса в вопросе принятия закона о доступе к информации негативно влияет на развитие СМИ, гражданского общества, борьбу с коррупцией, прозрачность государственного управления в Казахстане, защиту информаторов и призвала органы власти Казахстана возобновить процесс подготовки закона о доступе к информации согласно международным стандартам[2].

Центр исследования правовой политики (LPRC) провел экспертизу законопроекта «О доступе к информации» в точки зрения его соответствия стандартам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и приемлемости для реализации инициативы ООН «Открытое правительство». Экспертизу провел Дмитро Котляр, независимый эксперт в области свободы информации. Рекомендации эксперта представила на круглом столе Татьяна Зинович, заместитель директора Центра исследований правовой политики (LPRC).

Эксперт LPRC считает, что целый ряд положений новой версии Законопроекта (от 2015 года) не соответствует международным стандартам. Поэтому проект требует значительной доработки. В проект следует включить базовое положение - право любого лица на доступ к информации и свободное распространение и последующее использование полученной информации. Это право имеют только частные субъекты, им не могут пользоваться субъекты властных полномочий (которые не могу использовать Закон о доступе к информации для направления своих запросов информации, что следует прямо предусмотреть в тексте закона).

Кроме этого, необходимо четко установить главный принцип режима доступа к информации - принцип максимальной открытости (презумпции открытости) информации. Открытый доступ к информации должен быть правилом, а ограничение доступа - исключением. Также следует предусмотреть принцип максимального упрощения доступа к информации, чтобы избежать формального и ограничительного толкования предусмотренных законом процедур в дальнейшем на практике.

Перечень обладателей в проекте, в основном, соответствует лучшему мировому опыту, однако может быть дополнен субъектами, которые владеют информацией общественного интереса, а также субъектами, которым государство или орган местного самоуправления делегировали на основании закона или договора выполнение публичных функций. Также следует включить в круг обладателей физических лиц - индивидуальных предпринимателей.

По мнению эксперта LPRC, одним из главных недостатков проекта является отсутствие в нем правил трисоставного теста - совокупности условий для ограничения доступа к информации согласно международным стандартам, которая включает проверку на вред и общественный интерес.

Серьезным недостатком законопроекта является отсутствие положений об органе внесудебного государственного контроля за реализацией права на доступ к информации. Рекомендуется предусмотреть создание или определение такого органа, который должен пользоваться операционной и институциональной независимостью, иметь достаточные финансовые, кадровые и другие ресурсы для эффективного выполнения своих функций, а также быть наделен адекватными полномочиями, в том числе по проведению проверок, рассмотрению жалоб на нарушения права на доступ к информации, изданию обязательных предписаний.

Существует риск того, что проект Закон РК «О доступе к информации» не сможет существенно помочь в реализации стратегических антикоррупционных проектов

Михаил Тюнин, эксперт в области применения информационно-коммуникационных технологий и свободы информации

Михаил Тюнин, эксперт в области применения ИКТ и свободы информации, изучил по просьбе Интерньюс-Казахстан проект Закона РК «О доступе к информации» и представил свои рекомендации. Он считает, что среди однозначно положительных норм законопроекта «О доступе к информации» можно отметить формирование понятийного аппарата доступа к информации, повышение уровня ответственности за недобросовестное исполнение обязанностей по обеспечению права на доступ к информации. Предусматривается, что личную ответственность за организацию работы с запросами, за состояние приемы, регистрации и учета и рассмотрение запросов несут руководители обладателей информацией. Также положительными тенденциями является предусмотренная административная и уголовная ответственность за ограничение права на доступ к информации. Позитивно можно расценивать включение в перечень обязательного опубликования не только нормативных правовых актов, но и правовых актов.

В тоже время, в число информации с ограниченным доступом включена служебная информация, при этом четких критериев служебной информации, которую необходимо ограничить от публичного доступа, законопроект не отражает. Слабо представлены механизмы реализации закона.

«Складывается общее впечатление, что представленный на экспертизу законопроект «О доступе к информации» разрабатывается в большей степени для соблюдения интересов обладателей информации (государственных органов и других организаций), нежели в интересах пользователей информации. Очень не много позитивных, прорывных норм, соответствующих международным принципам и стандартам предусматривается законопроектом. Существует риск того, что Закон «о доступе к информации» не сможет существенно помочь в реализации стратегических антикоррупционных проектов», - считает Михаил Тюнин.