|
|
|
НАЗНАЧАЕМОСТЬ СУДЬЕЙ В КАЗАХСТАНЕ
В мировой практике существует три основных метода отбора судей: это назначение, конкурсный экзамен или выборы. Различные методы могут использоваться на разных уровнях. Например, судьи судов первой инстанции могут отбираться по экзамену, в то время как судьи верховных и конституционных судов назначаются. Для каждого из этих методов часто существуют также определенные критерии, которым должен соответствовать судья, такие как возраст, гражданство, предыдущий юридический опыт — чтобы быть признанным квалифицированным. Международные принципы, касающиеся независимости и подотчетности судей, адвокатов и прокуроров гласят, что любая процедура назначения должна гарантировать как институциональную, так и индивидуальную независимость суд, и в целом предпочтительно, чтобы судей выбирали их коллеги или орган, независимый от исполнительной и законодательной властей. Мы постарались разобраться, как судьи назначаются в Казахстане и характеризуется ли система назначения независимостью. С этой целью мы обратились к национальному эксперту Татьяне Зинович, которая возглавляет Общественный Фонд «Центр исследования правовой политики» и уже 20 лет занимается вопросами Верховенства права, включая вопросы институционального развития судебной системы. - Татьяна вопрос непростой, но хотелось бы начать с истоков, как назначаемость судей связана с независимостью? О чем говорят стандарты? Татьяна: Статья 14 Международного пакта и гражданских и политических правах ООН, ратифицированного Казахстаном подчеркивает, что понятие «суд» означает орган, который создан на основании закона, является независимым от исполнительной и законодательной ветвей власти или пользуется в конкретных случаях судебной независимостью в принятии решений по правовым вопросам в разбирательствах, являющихся судебными по своему характеру[1]. Международные стандарты о независимости судей, адвокатов, прокуроров[2], принятые ООН, детализируют понятие «независимости» судов и поясняют, что требование независимости относится к порядку и условиям назначения судей, гарантий их несменяемости, а также к порядку выхода в отставку, продвижение по службе и т.д. Комитет ООН по правам человека подчеркивает, что «ситуация, при которой функции и компетенция судебных органов и органов исполнительной власти четко не разграничены или когда последние оказываются в состоянии контролировать или направлять деятельность первых, не совместима с понятием независимого суда»[3].Иными словами, международные стандарты ожидают[A1], что страны должны иметь независимый судейский орган управления судебной системой, который играет главенствующую роль в назначении судей, в то время, как свобода действий политических органов в назначении судей (если они задействованы) ограничена. В идеале роль Парламента или Президента должна ограничиваться одобрением решения независимого судейского органа или другого органа судебного управления без возможности его отклонения. Например, Стамбульский план действий по борьбе с коррупцией ОЭСР, 5-й раунд мониторинга: Методика Оценивания[4] считает такую процедуру наивысшим достижением (100%) показателя роли Судебного совета или подобного органа в назначаемости судей. Оценка снижается на 30% если Судебный совет или другой орган судебного управления готовит предложение о назначении судьи, которое представляется парламенту или президенту, которые могут отклонить его только в исключительных случаях на четких основаниях, предусмотренных в законодательстве и объясненных в решении (70%) и еще на 20% если Судебный совет или другой орган судебного управления рассматривает всех кандидатов на должность судьи и дает обоснованную рекомендацию соответствующему органу, принимающему решение (50%). Аналогично обстоит вопрос и с оценкой показателя «Судебный совет или другой орган судебного управления играет важную роль в увольнении судей, а свобода действий политических органов (если они задействованы) ограничена». Хочу напомнить, что наша страна является участником Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией ОЭСР уже много лет и в этом году ожидается презентация отчета по результатам оценки Казахстана в рамках 5 раунда мониторинга ОЭСР. Об этом также говорится в тематическом докладе Специального докладчика ООН по вопросу о независимости судей и адвокатов «Гарантии независимости судей/Основные события в области международного правосудия»[5], где указывается, что если назначение судей после их отбора независимым органом производится органом исполнительной или законодательной власти, рекомендации независимого органа могут отклоняться только в исключительных случаях и на основании принятых критериев, которые были заранее доведены до сведения общественности. Для подобных случаев должна существовать специальная процедура, в соответствии с которой от органа исполнительной власти требуется в письменном виде обосновать мотивы, по которым он не последовал рекомендации вышеупомянутого независимого органа о назначении предложенного кандидата. Кроме того, это письменное обоснование должно быть доведено до сведения общественности. Спецдокладчик отметил, что данная процедура могла бы способствовать повышению транспарентности и ответственности в процессе подбора и назначения судей. - И как же в Казахстане обстоят дела с назначением судей? Насколько мы соответствуем стандартам и взятым на себя обязательствам? Татьяна: В Казахстане ключевая проблема реализации права на справедливое судебное разбирательство в контексте статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах заключается в формальной (на уровне закона) и реальной (на уровне практики) зависимости судебной системы даже не от исполнительной ветви власти, а от решений и действий главы государства, статус которого определен как контроль за функционированием всех ветвей власти, включая судебную власть. Президент в Казахстане не позиционируется как глава исполнительной ветви власти, однако необходимо признать, что зависимость судебной власти от решений и действий главы государства не оставляет возможности для широкого саморегулирования в судейском сообществе в том контексте, который представлен в международных стандартах и рекомендациях договорных органов. Достаточно посмотреть на то, как судьи назначаются в стране и какова роль Главы государства согласно закону. Высший судебный совет (ВСС) существующий в стране, имеет статус автономного учреждения, но это не в полной мере орган судейского сообщества, как предписано стандартами и рекомендациями международных организаций, включая ООН. Все ключевые вопросы деятельности ВСС зависят от Президента, например, назначение руководства ВСС, лимита штатной численности, положения о деятельности ВСС[6]. Члены ВСС, часть из которых является действующими судьями, также назначаются и ротируются указами Президента РК[7]. Президент назначает всех судей, во все суды, по рекомендации ВСС, также рассматривает вопросы отставки, увольнения, перевода судей и т.д. ВСС выполняет функции оценки квалификации, тестирования действующих судебных кадров, и кандидатов на судебные должности, назначения судей на высшие посты в судебной системе. Судьи Верховного суда РК и председатель Верховного суда РК назначаются Сенатом Парламента РК по рекомендации Президента страны[8]. Таким образом, все судьи назначаются или рекомендуются для назначения на должность Президентом страны. Статус Президента страны - «обеспечение функционирования всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом[9]». В связи с этим, есть пробелы в институциональной независимости ВСС от Президента, а степень участия Главы государства в назначаемости судей весьма высокая. Хочу отметить, что это не только наши локальные выводы. Об этом уже ранее высказывались в своих заключениях, например Группа государств Совета Европы против коррупции (ГРЕКО), членом которой является Казахстан, где в Совместном отчете о первом и втором раундах оценки Казахстана была дана рекомендация о необходимости принятия законодательных и практических меры для повышения независимости судебной власти, защиты этих органов от любого неправомерного влияния, в том числе со стороны высших политических/исполнительных властей государства[10]. Еще ранее Венецианская Комиссия Совета Европы отметила, что ВСС находится в положении подчинения относительно Президента РК[11]. - Что же нам необходимо предпринять, чтобы усилить независимость судебной системы в этой части? Татьяна: Необходимо сосредоточится на расширении возможности для саморегулирования судейского сообщества и снижении уровень зависимости от политических органов посредством как минимум избрания членов Высшего судебного совета самим судейским сообществом. Это потребует проведение следующего этапа реформирования системы назначения и отставки судей и создание органа саморегулирования судейского сообщества и порядка избрания судей. Роль Высшего Судебного Совета целесообразно расширить, в частности назначение судейской квоты в Высшем Судебном Совете целесообразно предоставить судьям всех судов путем электронного голосования - после конкурсного отбора кандидатов и публичных дебатов. Председателя Совета следует избирать большинством голосов из числа его членов. По нашему мнению, полномочия членов Высшего Судебного Совета должны осуществляться на постоянной основе (в пределах срока полномочий) без совмещения деятельности на других должностях, включая политические (кроме Председателя Верховного Суда). Прокуроры, другие представители правоохранительной системы, депутаты Парламента не должны входить в состав Высшего Судебного Совета и других органов судебного управления.
[1] Пункт 18 Замечание общего порядка №32 «Статья 14: Равенство перед судами и трибуналами и право каждого на справедливое судебное разбирательство». Текст документа доступен по ссылке: https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/TBSearch.aspx?Lang=ru&TreatyID=8&DocTypeID=11 [2] Международные стандарты о независимости судей, адвокатов, прокуроров. Документы доступны по ссылке: https://www.ohchr.org/ru/special-procedures/sr-independence-of-judges-and-lawyers/international-standards-independence-judges-lawyers-and-prosecutors [3] Пункт 19, там же. [4] Стамбульский план действий по борьбе с коррупцией, 5-й раунд мониторинга: Методика Оценивания. URL: https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/1a69aa49-ru.pdf?expires=1726037228&id=id&accname=guest&checksum=701F22C7E0128FCD053682C9CF61011B [5] Доклад Специального докладчика по вопросу о независимости судей и адвокатов Леандро Деспуи. (документ Совета ООН по правам человека от 24 марта 2009 г. A/HRC/11/41). Пункт 33. URL: https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G09/125/65/PDF/G0912565.pdf?OpenElement [6] Статья 1 Закона РК «О Высшем Судебном Совете Республики Казахстан». Текст закона доступен по ссылке: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z1500000436 [7] Более подробная информация по ссылке: https://www.gov.kz/memleket/entities/vss/about/structure/100096/1?lang=ru [8] Пункт 4 статьи 30 Конституционного закона РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан». Документ доступен по ссылке: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z000000132_ [9] Пункт 3 статьи 1 Конституционного Закона РК «О Президенте Республики Казахстан». Текст закона доступен по ссылке: https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002733_ [10] GRECO, Evaluation Report on Kazakhstan, Joint First and Second Evaluation Rounds, GrecoEval 1/2Rep(2021)1, March 2022, https://rm.coe.int/joint-first-and-second-evaluation-rounds-evaluation-report-on-kazakhst/1680a6e276. [11] Opinion on the Concept Paper on the Reform of the High Judicial Council (Opinion No. 938/2018 of 17 December 2018, www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2018)032-e).
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |