УЧАСТИЕ БИЗНЕСА В НОРМОТВОРЧЕСКОМ
ПРОЦЕССЕ КАК ЭФФЕКТИВНЫЙ GR ИНСТРУМЕНТ:
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И ОСОБЕННОСТИ
ПРАКТИКИ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Астана, 2024

Рецензенты:

Председатель Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе

Мажилиса Парламента Республики Казахстан Имашева С.В.

Уполномоченный по защите прав предпринимателей Казахстана Нуров К.И.

Рекомендовано

Ученым советом РГП на ПВХ «Институт законодательства и правовой информации Республики Казахстан» Министерства юстиции

Республики Казахстан

Б 95 Участие бизнеса в нормотворческом процессе как эффективный GR инструмент: законодательное регулирование и особенности практики в Республике Казахстан. Практическое пособие / Бычкова Е.С. - Астана. 2024.

ISBN 978-601-08-4298-4

Настоящее издание посвящено актуальным вопросам участия бизнеса в нормотворческом процессе в Республике Казахстан.

Издание содержит сведения правового и методического характера, направленные на повышение эффективности использования бизнесом инструментов взаимодействия с государственными органами и иными участниками нормотворчества.

На основе анализа действующего законодательства и практики его применения выявлены проблемы и пробелы, связанные с реализацией прав и интересов казахстанского бизнеса в процессе формировании правовой среды, обеспечивающей устойчивое развитие предпринимательства и экономики государства в целом.

Издание рассчитано на GR-специалистов и юристов, представляющих интересы компаний и бизнес-ассоциаций в казахстанском нормотворческом процессе, а также иных заинтересованных лиц.

УДК 347.7

ББК 67.402

ISBN 978-601-08-4298-4

 © Бычкова Е.С., 2024

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. НОРМОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС КАК СФЕРА ПРИМЕНЕНИЯ GR-ТЕХНОЛОГИЙ.

1.1. Понятие нормотворчества.

1.2. Принципы нормотворческой деятельности.

1.3. Проблемные вопросы нормотворчества.

ГЛАВА 2. СУБЪЕКТЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА.

2.1. Законодательная инициатива.

2.2. Президент Республики Казахстан.

2.3. Депутаты Парламента Республики Казахстан.

2.4. Правительство Республики Казахстан.

ГЛАВА 3. УЧАСТНИКИ НОРМОТВОРЧЕСТВА.

3.1. Национальная палата предпринимателей Республики Казахстан «Атамекен». Бизнес-ассоциации. Экспертные советы.

3.2. Международные организации как участники нормотворческого процесса.

ГЛАВА 4. ОСОБЕННОСТИ РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ АКТОВ, ЗАТРАГИВАЮЩИХ ИНТЕРЕСЫ СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

ГЛАВА 5. ПРОГНОЗИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ.

5.1. Стратегические документы как источник GR информации.

5.2. Система государственного планирования.

5.3. Планирование подготовки проектов нормативных правовых актов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ.

ОБ АВТОРЕ

Елена Бычкова. Управляющий директор ОЮЛ «Ассоциация цифровой Казахстан» (https://dka.kz/). Дипломированный GR специалист, специализирующийся в сфере правового регулирования цифровой среды и представления интересов цифровых компаний в государственных органах Республики Казахстан и наднациональных органах ЕАЭС. Кандидат юридических наук. Имеет степень MBA.

Участник рабочих групп при Мажилисе Парламента и центральных государственных органах Республики Казахстан по разработке и обсуждению проектов нормативных правовых актов и различных инициатив в сфере регулирования предпринимательской деятельности, антимонопольного и конкурентного регулирования, разработки подходов к регулированию цифровой среды. Участник рабочей группы по разработке проекта Цифрового кодекса Республики Казахстан.

Автор выступлений и публикаций по актуальным вопросам правового регулирования предпринимательской деятельности:

1. Научно-практический комментарий к Предпринимательскому кодексу Республики Казахстан. Раздел 4 «Экономическая конкуренция». // Под общей редакцией С. М. Жумангарина и А. Т. Айтжанова. // 3-е издание, переработанное и дополненное. АО «Центр защиты конкуренции». ГУ «Агентство Республики Казахстан по защите и развитию конкуренции». ОО «Альянс антимонопольных экспертов». // Нур-Султан, 2022 URL: Научно-практический комментарий к Предпринимательскому кодексу Республики Казахстан. Раздел 4 «Экономическая конкуренция» (под общей редакцией С.М. Жумангарина и А.Т. Айтжанова. АО «Центр защиты конкуренции», ОО «Альянс антимонопольных экспертов» - 2022 г.) (zakon.kz)

2. Комментарии и обзор судебной практики по части 1, 3 и 3-1 статьи 159 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях. Ответственный редактор канд. экон. наук Айтжанов А. Т. // АО «Центр развития и защиты конкурентной политики». Г. Нур-Султан, 2020. URL: https://www.gov.kz/memleket/entities/zk/documents/details/115252?lang=ru

3. Князева И. В., Айтжанов А. Т., Бычкова Е. С. Методологические развилки антимонопольного регулирования цифровых рынков: идеи и смыслы цифровой повестки Казахстана. // Научно-практический журнал Современная конкуренция. 2021. Том 15. № 2. С. 5-19. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/metodologicheskie-razvilki-antimonopolnogo-regulirovaniya-tsifrovyh-rynkov-idei-і-smysly-tsifrovoy-povestki-kazahstana

4. Князева И. В., Айтжанов А. Т., Бычкова Е. С. Антимонопольное конкурентное регулирование цифровых рынков в Казахстане: какой инструментарий нужен регулятору // URL: Антимонопольное конкурентное регулирование цифровых рынков в Казахстане: какой инструментарий нужен регулятору (Алдаш Айтжанов, Елена Бычкова, Ирина Князева) (zakon.kz)

5. Князева И. В., Айтжанов А. Т., Бычкова Е. С. Цифровые платформы как объекты регулирования: проблемы совершенствования антимонопольного законодательства в государствах - членах ЕАЭС // Российское конкурентное право и экономика. 2021. №04 (28). С. 8-17. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/tsifrovye-platformy-kak-obekty-regulirovaniya-problemy-sovershenstvovaniya-antimonopolnogo-zakonodatelstva-v-gosudarstvah-chlenah

6. Айтжанов А. Т., Бычкова Е. С. Значение актов Суда ЕАЭС и ЕЭК для единообразной практики правоприменения антимонопольного и конкурентного законодательства и антимонопольного комплаенса // URL: Значение актов Суда ЕАЭС и ЕЭК для единообразной практики правоприменения антимонопольного и конкурентного законодательства и антимонопольного комплаенса (Алдаш Айтжанов к.э.н. Председатель Совета ОО «Альянс Антимонопольных экспертов»; Елена Бычкова к.ю.н. MBA Член ОО «Альянс Антимонопольных экспертов») (zakon.kz)

7. Нестерова Е. В., Бычкова Е. С. Правовой режим информации и прав на нее по законодательству Республики Казахстан // URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=34090871&pos=6;-111#pos=6;-111

8. Бычкова Е. С. Законопроект Республики Казахстан «Об онлайн-платформах и онлайн-рекламе». Комментарий об уровне системности и последовательности формирования казахстанского законодательства в цифровой сфере // URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=36229421

9. Бычкова Е. С., Нестерова Е. В. ИИН, персональные данные и прочие «умные вещи»: кто владеет информацией в Казахстане // URL https://www.zakon.kz/sovety-yurista/6409482-iin-personalnye-dannye-і-prochie-umnye-veshchi-kto-vladeet-informatsiey-v-kazakhstane.html

10. Бычкова Е. С. Анализ состояния конкуренции на рынке маркетплейсов - первый цифровой опыт казахстанского Антимонопольного ведомства или почему так много вопросов к документу в две страницы? // URL: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=37950530

ВВЕДЕНИЕ

На протяжении последних десятилетий в Казахстане с регулярной периодичностью обсуждается вопрос о принятия закона о лоббизме. Позиций и комментариев высказывалось множество: от необходимости легализации и ведения учета лоббистов, до невозможности применения и контроля реализации положений такого закона на практике. С 2023 года в связи с Поручением Президента Республики Казахстан начался очередной этап обсуждений о регулировании лоббистской деятельности [1].

Однако, изучение мнений относительно необходимости (или ее отсутствия) регулирования лоббизма, а также анализ причин отсутствия на настоящий момент такого закона приводит к вопросу - какова цель и основные задачи указанного закона?

Задачей, безусловно, является определение круга квалифицированных специалистов по коммуникациям с государственными органами, правил их деятельности и, как следствие - создание профессионального сообщества. Вместе с тем, актуальна и иная задача - сделать процесс принятия нормативных правовых актов прозрачным и доступным на всех его этапах с тем, чтобы представители бизнеса и иные заинтересованные лица имели реальные возможности войти в него с эффективным представлением своих прав и законных интересов.

В свете указанных задач вызывает обеспокоенность отсутствие в публичном пространстве общепринятого и обоснованного мнения о том, что в Казахстане в достаточной степени выстроена и законодательно закреплена возможность и даже обязанность участия и учета позиций бизнеса в нормотворческом процессе.

С другой стороны, непонятна пассивность и даже нежелание бизнеса участвовать в формировании «правил игры» для самих же себя. Это объясняется как недостаточно высоким уровнем уверенности в результативности такой деятельности и доверия к государственным органам, так и отсутствием соответствующих знаний и навыков.

Поэтому при написании издания поставлены следующие задачи: 1) по возможности, полно и просто описать законодательно закрепленный порядок представления и продвижения бизнесом своих прав и интересов в нормотворческом процессе; 2) проанализировать недостатки действующего законодательства и практические ситуации, которые не позволяют в полной мере учитывать мнение предпринимательства при принятии государственными органами нормативных решений; 3) мотивировать бизнес-сообщество использовать возможности взаимодействия с государственными органами в нормотворческом процессе.

При этом, по нашему мнению, следует исходить из той позиции, что непосредственное лоббирование - это лишь одна из функций GR (от англ. «Government Relations» - технология взаимодействия с властными структурами) как технологии, создающей условия для реализации прав бизнеса на участие в государственном управлении. Детально вопрос соотношения и лоббизма и GR, а также отдельных GR-технологий будет раскрыт в последующих изданиях.

Отечественными авторами по проблемам нормотворчества написано более сотни работ, но они отражают преимущественно научные его аспекты.

Наша же задача исключительно практическая - дать GR-специалистам и юристам, представляющим интересы компаний и бизнес-ассоциаций в нормотворческом процессе, структурированный информационный материал, который поможет быстрее, чем самостоятельное изучение, освоить и использовать инструменты взаимодействия с государственными органами и иными организациями при формировании правовой среды, способствующей устойчивому развитию предпринимательства и экономики государства в целом.

Дисклеймер: в настоящем издании не будет рассуждений о лоббизме как о политическом явлении или институте демократического общества. Оно посвящено исключительно вопросам представления интересов бизнеса в нормотворческом процессе, а также некоторым проблемам, связанным с технологией указанного процесса.

Поскольку издание не является классическим учебником, некоторые теоретические моменты, включая отдельные вопросы теории государства и права, намеренно упущены. Структура и содержание текста соответствуют представлению автора о практической значимости изложенных вопросов для GR-специалистов.

Издание намерено выпущено только в электронном формате, поскольку содержит большое количество гиперссылок на источники в сети Интернет.

Автор расценивает издание как личный вклад в становление профессионального GR-сообщества в Казахстане, в связи с чем размещает его в свободном доступе.

Издание является объектом авторского права, что подразумевает необходимость указания на его выходные данные при цитировании.

ГЛАВА 1. НОРМОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС КАК СФЕРА
ПРИМЕНЕНИЯ GR-ТЕХНОЛОГИЙ

Мнение автора: как GR-специалист, являющийся юристом, полноценную систему GR-инструментария я не вижу без коммуникаций с государственными органами в рамках нормотворчества. И, на мой взгляд, обеспечение постоянного участия компании или даже сектора бизнеса в формировании правовой среды (законно обоснованное) является не просто правом, а должным поведением профессионала в сфере коммуникаций с государственными органами. При этом участие в нормотворчестве - это не только участие в рабочих группах при исполнительных органах или Парламенте Республики Казахстан. Это, прежде всего, понимание алгоритма прохождения нормативного правового акта от момента возникновения идеи до его принятия с целью правильного выбора этапа, на котором предусмотрена возможность участия и влияние бизнеса.

Я часто повторяю услышанное на одном из GR форумов суждение о том, чем юрист отличается от GR-специалиста: «юрист расскажет о том, какие есть законодательные ограничения, хороший юрист придумает, как эти ограничения нивелировать, не нарушая закон, а GR-щик сделает так, чтобы никаких ограничений не возникло».

В компании, где есть GR служба, эта функция может быть реализована по-разному: если GR- специалист является юристом, к тому же квалифицированным и известным, он может принимать непосредственное участие в процессе нормотворчества. Как альтернативный вариант, можно правильно организовать и вовлечь в этот процесс команду корпоративных юристов или использовать профессиональный консалтинг.

В настоящее время обязательной функцией юридических департаментов крупных и особенно диверсифицированных компаний является мониторинг законодательства. Отслеживание законодательных изменений и постоянная проверка того, что деятельность компании находится в правовых рамках, значительно снижает риски нарушения законодательства.

1.1. Понятие нормотворчества

Правотворческая деятельность осуществляется в различных видах и формах. В Республике Казахстан реализуется два основных вида правотворчества:

1) правотворчество государственных органов (принятие нормативных актов органами государства);

2) непосредственное правотворчество народа, которое выражается в референдумах, проводимых по проектам нормативных актов (решение принимается населением).

Не вдаваясь в теоретические тонкости относительно дефиниций «правообразование», «правотворчество», «нормотворчество», «законотворчество», далее будем использовать понятие «нормотворчество» или «нормотворческая деятельность».

Нормотворческая деятельность - ключевой инструмент реализации государственной политики, позволяющий осуществлять целенаправленное правовое воздействие на общественные отношения.

В наиболее общем виде нормотворчество определяется как одна из форм деятельности уполномоченных субъектов, направленная на создание правовых норм, их совершенствование, изменение или отмену.

Процесс нормотворчества - это установленный порядок формирования государственной воли.

Законодательная политика государства основана на изучении потребностей общества и познания тенденций общественного развития. Основным импульсом к созданию нормативного правового акта служит общественно значимая проблема, имеющая значение для большого числа людей и государства в целом.

Не исследуя вопрос противопоставления естественной теории права и позитивистских подходов, будем рассматривать право, как совокупность правовых норм, установленных и охраняемых государством, а нормотворчество как деятельность по подготовке и принятию любых формальных источников права (норм права).

Для понимания сущности процесса нормотворчества и его значения как одной из составляющих GR функции приведем следующие основные понятия, в формулировках, изложенных в статье 1 Закона Республики Казахстан «О правовых актах» (далее - Закон о правовых актах) [1].

Норма права - общеобязательное правило поведения постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение, распространяющееся на индивидуально неопределенный круг лиц в рамках регулируемых общественных отношений.

Нормативный правовой акт - письменный официальный документ установленной формы, принятый в установленном порядке, устанавливающий нормы права, изменяющий, дополняющий, прекращающий или приостанавливающий их действие. НПА являются источником права в большинстве стран мира, а ядром нормативных правовых актов являются законы.

Процесс нормотворчества в Казахстане урегулирован рядом законодательных актов. Конституцией Республики Казахстан, в которой определены основные положения: о праве законодательной инициативы; о порядке принятия и отклонения законов Палатами Парламента Республики Казахстан (далее - Парламент) и компетенции каждой из Палат; о приоритетности рассмотрения проектов законов, а также указан перечень важнейших общественных отношений, регулируемых законами.

Конституционный закон Республики Казахстан от 26 декабря 1995 года № 2733 «О Президенте Республики Казахстан» конкретизирует вопросы участия в нормотворческом процессе Главы государства, Конституционным законом Республики Казахстан от 16 октября 1995 года № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» закреплены основные положения о законодательном процессе,; Конституционным законом Республики Казахстан от 18 декабря 1995 г. № 2688 «О Правительстве Республики Казахстан» закреплены полномочия Правительства в сфере законодательства.

Возможности участия в нормотворческой деятельности представителей бизнеса закреплены преимущественно Предпринимательским кодексом Республики Казахстан от 29 октября 2015 года № 375 - V, (далее - Предпринимательский кодекс), Законом о правовых актах и Законом Республики Казахстан от 4 июля 2013 года № 129-V «О национальной палате предпринимателей Республики Казахстан».

В Казахстане принят «закон о законах» - Закон о правовых актах, направленный на упорядочение системы правовых актов, а также регулирование и координацию деятельности субъектов нормотворческой деятельности.

В реализацию указанных законодательных актов принят ряд подзаконных НПА, регламентирующих отдельные процедурные вопросы нормотворчества, которые будут упомянуты по тексту.

Содержание нормотворчества состоит из последовательно осуществляемых организационных действий и включает ряд этапов и стадий. Обобщение положений теоретических источников позволяет в наиболее общем виде выделить следующие из них:

I этап - подготовка проекта НПА:

1) принятие решения о подготовке проекта, исходящее от субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, на основе выявленной общественной потребности в урегулировании соответствующих общественных отношений;

2) предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта: изучение фактического положения в данной сфере общественной жизни, а также цели предполагаемого правового регулирования; анализ действующего законодательства для решения вопроса о подготовке нового НПА или внесения изменений в действующие акты;

3) подготовка первоначального текста проекта НПА, которая, как правило, осуществляется рабочей группой, включающей представителей заинтересованных государственных органов, гражданского общества, научного сообщества;

4) предварительное обсуждение проекта в разнообразных формах. Наиболее важные проекты выносятся на всенародное обсуждение.

5) формирование окончательного проекта НПА с учетом замечаний и предложений.

II этап - деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию НПА:

1) внесение проекта НПА в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его;

2) обсуждение проекта НПА;

3) принятие, утверждение проекта НПА уполномоченным субъектом в соответствии с процедурой, определяемой видом НПА;

4) официальное обнародование принятого НПА путем опубликования в предусмотренных законом печатных органах, а также его оглашение в иной форме.

1.2. Принципы нормотворческой деятельности

Рассматривая возможность бизнеса отстаивать свои права и интересы в нормотворческом процессе, особое внимание следует уделить принципам нормотворческой деятельности. Вопрос о принципах не носит абстрактно-теоретического характера, поскольку они определяются как «руководящие положения (требования), сформулированные юридической наукой и практикой, которые отражают общесоциальную сущность права, являются организационными началами нормотворческой деятельности и определяют базовое содержание нормативных правовых актов» [2].

Руководствуясь принципами нормотворчества, владея механизмами их реализации, можно аргументированно и обосновано корректировать действия участников нормотворческого процесса.

Закон о правовых актах (ст. 14-3), указывая на значение принципов законодательного регулирования, не устанавливает перечня принципов нормотворчества, выделяя только гласность, что, по мнению автора, в силу их значимости, является упущением. Того же мнения придерживается ряд авторов, в частности, указывая, что «Депутатами Сената Парламента также отмечалось, что без принципов нормотворчества невозможно будет преодолеть имеющиеся системные недостатки: нестабильность правовой базы, наличие коллизий норм права, декларативность проектов законов, несистемное внесение поправок и пр.» [3].

Поскольку единообразия в классификации принципов нормотворчества в теории права не имеется, ниже приведены принципы, которые выделяются большинством авторов. При этом следует учесть, что принципы нормотворчества применимым к жизненному циклу НПА в целом и к любой его стадии.

Принцип законности - основной принцип нормотворчества и правового регулирования в целом, имеет широкое толкование и означает, прежде всего, что НПА должны соответствовать положениям Конституции и иным актам высшей юридической силы. В соответствии с принципом законности, нормативные правовые акты могут приниматься субъектами нормотворчества только в пределах их компетенций, в порядке и по форме, установленной законодательством. Этот принцип означает также строгое соблюдение правотворческой процедуры и формы принимаемых НПА.

Соблюдение установленного порядка нормотворческого процесса является гарантией соответствия принятого акта необходимым требованиям, а также эффективности его применения, его нарушение влечет риски принятия некачественных актов, нарушающих права субъектов правоотношений.

Принцип защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, юридических лиц означает: необходимость учета при планировании, подготовке, принятии и реализации НПА мнения населения и интересов его различных групп, общественных объединений; обеспечения баланса в правовом регулировании прав, свобод и обязанностей; гарантирование их реализации в целях социальной справедливости и достижения устойчивого развития государства.

Принцип научной обоснованности предполагает глубокую научную проработку принимаемого правового акта на предмет соответствия реальным потребностям развития общественных отношений, при подготовке нормативных актов требуется учет достижений юридической и иных наук. Реализация этого принципа достигается путем законодательно установленной возможности привлечения ученых к разработке проектов НПА, в том числе при проведении обязательной научной правовой экспертизы.

Важную роль играет научное прогнозирование правовых, общественно-политических, финансово-экономических, социальных и иных последствий принятия НПА.

В Концепции правовой политики Республики Казахстан до 2030 года[2] (далее - Концепция правовой политики) отмечена необходимость использования доказательного подхода в нормотворчестве, согласно которому регуляторные решения должны быть основаны на надежных и объективных данных, в том числе научных и экспертных исследованиях, результатах изучения общественного мнения, статистических и иных данных. Преимущество предлагаемого способа регулирования должно быть обоснованным и доступным для проверки.

Особое значение принцип научности имеет при разработке актов, регулирующих новые виды общественных отношений и определяющих новые подходы к регулированию.

Пример, который невозможно не упомянуть в связи с игнорированием принципа научной обоснованности в нормотворческом процессе в Казахстане - попытка раньше, чем определены подходы к регулированию данных и выработаны минимально необходимые положения научной доктрины, внедрить нормы, отражающие основные интересы уполномоченных органов. Так в Административный процедурно-процессуальный кодекс Республики Казахстан[3] (статья 43-2) в 2022 году внесены положения, закрепляющие право собственности государства на данные, которые содержатся в государственных базах данных. В то же время Гражданским кодексом Республики Казахстан (Общая часть. Принят Верховным Советом Республики Казахстан 27 декабря 1994 года) правовой статус данных как объекта права не определен, а казахстанской цивилистической доктриной прямо установлено, что объектом права собственности могут быть только овеществленные объекты [4]. В настоящее время обсуждается вопрос об исключении соответствующих положений из законодательства.

Мнение автора: соблюдению принципа научной обоснованности нормотворчества придается недостаточное внимание. Несмотря на то, что законодательно закреплена такая возможность, на практике органы - разработчики проектов редко обращаются к казахстанскому научному сообществу за проведением исследований. Законодательством предусмотрено проведение научных экспертиз законопроектов (экономической, правовой, анализ регуляторного воздействия), но их результаты далеко не всегда принимаются во внимание. А в отношении подзаконных актов требование о проведении экспертиз вообще отсутствует, что ставит под сомнение их научную обоснованность. В частности, серьезной проблемой является недостаточно глубокое изучение разработчиками проектов НПА гражданского законодательства, которое является основой для многих положений конкурентного, банковского законодательства, законодательства о торговой деятельности и пр. Эта проблема неоднократно озвучивалась мной при обсуждении вопросов совершенствования законодательства, с участием представителей законодательной и исполнительной ветвей власти, а также научного юридического сообщества [5].

Принцип демократизма подразумевает предоставление свободного доступа общественности к нормотворчеству. Законодательством предусмотрены несколько форм участия общественности в процессе нормотворчества: прежде всего, это проведение референдумов по проектам Конституции, конституционных законов, законов и решений по иным наиболее важным вопросам государственной жизни.

В целях вовлечения общественности в процесс разработки проектов НПА, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, при министерствах, органах, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан, органах местного государственного управления, субъектах квазигосударственного сектора образованы общественные советы.

Обязательному публичному обсуждению путем размещения на портале «Открытые НПА» (https://legalacts.egov.kz/) подлежат консультативные документы регуляторной политики (далее - КДРП) и проекты законов, что обеспечивает непосредственное участие граждан в нормотворчестве.

По решению руководителя государственного органа в отношении законопроекта могут проводиться публичные слушания в оффлайн формате с обеспечением онлайн-трансляции. Любые лица при условии предварительной регистрации могут выступать во время публичных слушаний с докладами. Отчет по итогам публичных обсуждений и слушаний обязательно прилагается к проекту закона на всех стадиях его рассмотрения.

Сама возможность вовлечения общественности в нормотворческий процесс способствует повышению социальной активности граждан. Ощущение причастности к принятию законов обеспечивает легитимацию НПА.

Вместе с тем, хотя законодательно принцип демократизма отражен в достаточной мере, на практике общественное мнение не всегда бывает воспринято и зафиксировано на уровне принятых НПА.

Принцип системности и комплексности правового регулирования обеспечивается наличием целостной и согласованной совокупности НПА, отсутствием в законодательстве пробелов, исключающих или затрудняющих реализацию принимаемых НПА, а также отсутствием их коллизий.

Принцип гласности обязывает все уполномоченные органы предоставлять доступ заинтересованным лицам для ознакомления с принятыми нормативными правовыми актами, кроме тех, которые содержат государственные секреты или охраняемую законом (ст. 54 Закона о правовых актах). Обязательному официальному опубликованию подлежат акты, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан (п. 1 ст. 37 указанного закона), опубликование является одним из основных условий вступления таких актов в силу.

В соответствии с Законом Республики Казахстан «О доступе к информации» [4] не может быть ограничен доступ к информации, содержащей тексты нормативных правовых актов Республики Казахстан, за исключением НПА, содержащих государственные секреты и иные охраняемые законом тайны, а также их проекты. Публичное обсуждение и публичные слушания также относятся к способам реализации принципа гласности.

Принцип стабильности правового регулирования общественных отношений обеспечивается принятием уполномоченными субъектами нормотворческой деятельности мер по обеспечению надлежащего качества НПА, полноты и эффективности правового регулирования общественных отношений с целью ограничения частых корректировок нормативных правовых актов.

Принцип технического совершенства означает требование неукоснительного соблюдения правил юридической техники. Его значимость обусловлена значительной зависимостью от нее качества принимаемых НПА. Правила юридической техники закреплены преимущественно в Законе о правовых актах и Правилах законотворческой работы Правительства Республики Казахстан, утвержденных Постановлением Правительства Республики Казахстан от 29 декабря 2016 года № 907. Они подробно изложены в Методических рекомендациях по оформлению правовых актов, разработанных РГП на ПХВ «Институт законодательства и правовой информации Республики Казахстан» Министерства юстиции Республики Казахстан [6].

Практическая значимость юридической техники состоит в том, что в значительной мере предопределяет соблюдение законности и эффективность при применении права. Более того, уровень юридической техники считается показателем уровня развития правовой культуры.

Юридическая техника определена Законом о правовых актах как «совокупность способов, требований и правил оформления правовых актов» (пп.9) ст. 1).

К содержанию и стилю изложения текста нормативного правового акта предъявляются следующие требования: «Текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл. Текст нормативного правового акта не должен содержать положения декларативного характера, не несущие смысловой и правовой нагрузки» (п. 3 ст. 24 указанного Закона).

Нормы права должны быть изложены так, чтобы воля законодателя была ясна и доступна, юридические формулировки точны, однозначны и последовательны, применение юридических терминов устойчиво и единообразно.

В нормотворчестве должны учитываться также принципы правового регулирования предпринимательской деятельности.

Эти принципы предусмотрены Предпринимательским кодексом (ст.-ст. 3-22). Каждому принципу посвящена отдельная статья, определяющая механизм его реализации.

В статье 11 Предпринимательского кодекса определены также нижеследующие принципы эффективности регулирования предпринимательства, однако эффективный механизм их реализации принципов законодательно не определен:

1) соблюдение условий формирования регуляторных инструментов, а также внедрение обязательных процедур обоснования, согласования и мониторинга государственного регулирования;

2) повышение доверия государства к субъектам предпринимательства;

3) системность и последовательность государственного регулирования, основанные на внедрении проектного управления в формирование регуляторной политики, преемственности и учете ранее принятых решений государственного регулирования предпринимательской деятельности;

4) введение персональной ответственности должностных лиц государственных органов за нанесение ущерба субъектам предпринимательства;

5) недопустимость создания барьеров для субъектов предпринимательства в результате введения новых требований.

Таким образом, несмотря на то, что в Законе о правовых актах (ст. 14-3) прямо указано, что «принципы законодательного регулирования должны устанавливаться с раскрытием конкретных механизмов их реализации», «Нормы законов не должны противоречить принципам, установленным в них, а в случае противоречия принципам должны приводиться в соответствие с ними», разработчики проектов НПА зачастую не соблюдают указанные требования, что влечет несоблюдение и прямые нарушения вышеуказанных принципов, о чем свидетельствуют многочисленные примеры из практики.

1.3. Проблемные вопросы нормотворчества

Проблемам совершенствования нормотворческого процесса в Казахстане посвящено немалое количество публикаций - от лонгридов в социальных сетях до диссертаций на соискание ученых степеней. Авторы, представляющие правовую науку и правоприменительную практику, обеспокоены проблемами нормотворческой деятельности.

Прежде всего, в числе проблем для правоприменителя называется нестабильность правового регулирования. Так, за 2023 год по данным Информационно-правовой системы нормативных правовых актов Республики Казахстан «Әділет» в Казахстане были приняты 94 закона.

В Предпринимательский кодекс Республики Казахстан, регулирующий наиболее важные общественные отношения в сфере взаимодействия государства и предпринимательского сектора, положения которого должны быть стабильны, с момента его принятия в 2015 году и до июня 2024 года изменения и дополнения вносились 88 законами - то есть, ежегодно принимается, в среднем, 10 законов о внесении в него изменений и дополнений.

Необходимость совершенствования законодательства по мере развития общественных отношений очевидна, но при этом, действия государственной власти, должны быть прогнозируемыми, так чтобы все участники правоотношений могли предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в стабильности своих прав и обязанностей.

О преодолении проблемы переизбытка нормативных правовых актов указано в Концепции правовой политики: «Регулирование общественной деятельности должно стать крайней мерой при разрешении вопросов, возникающих в общественной жизни, поскольку количество регуляторных мер, превышающих разумный предел, создает регуляторное бремя для ее адресатов. В свете этого при решении задач, стоящих перед государством, важно в первую очередь искать альтернативные способы, не связанные с регуляторным вмешательством».

Нестабильность законодательства, а в частности, положений Кодексов упомянута как проблемный вопрос и в КДРП к законопроекту «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворчества» [5].

Мнение автора: принятие закона или иного НПА не всегда является единственным, да и вообще способом решения конкретной задачи. Решение проблем зачастую лежит не в плоскости принятия нового закона, а в изучении и устранении причин недостаточной эффективности действующего. При этом лица, не в полной мере владеющие вопросами правового регулирования, публично настойчиво требуют принять закон, что и делают государственные органы, используют этот путь как наиболее простой способ реагирования на запросы общественности.