|
|
|
Реализация конституционного права граждан на участие в управлении делами государства Хасенов Муслим Ханатович PhD по юриспруденции ассоциированный профессор Maqsut Narikbayev University омбудсмен молодых ученых при Национальной академии наук РК член Научно-консультативного совета при Конституционном Суде РК Клуба экспертов при Сенате Парламента РК и Общественной палаты при Мажилисе Парламента РК
Конституция Казахстана (ст.33) гарантирует гражданам право на участие в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, право избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления, участвовать в республиканском референдуме, а также равное право на доступ к государственной службе. Это право вытекает из конституционной нормы о том, что единственным источником государственной власти является народ. Народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам (ст.3). Указанные права относятся к первому поколению прав человека (гражданские и политические права) и закреплены на глобальном уровне в Международном пакте о гражданских и политических правах (МПГПП) 1966 года (ст.25): каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность: a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; c) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе. Как видим, Основной закон республики полностью соответствует универсальным международным стандартам, обеспечивая фундамент для политического разнообразия и поощряя граждан на активное участие в политической жизни страны. В 2023 году законодательно была закреплена такая форма как петиции, а также принят рамочный закон «Об общественном контроле», в котором был систематизирован понятийный аппарат и основные формы общественного контроля. Соответствующие новеллы были введены 4 апреля 2024 года. Рассмотрим некоторые формы участия граждан в управлении делами государства на примере референдума и и петиций.
1. Референдум как основная форма народовластия Референдум является общепризнанным институтом прямой демократии, широко используемым в мире. В одних государствах мира референдумы на сегодня утвердились как традиционная форма непосредственной демократии на общегосударственном и местном уровнях (Швейцария, Франция), в других проведение референдумов стало уникальным историческим событием (Великобритания), а в-третьих, референдумы остаются важной составляющей местной демократии (Германия, США) и никогда не проводятся на общенациональном уровне. В ряде государств, в том числе и постсоветских, при отсутствии демократических традиций и в условиях неизменности авторитарных режимов, референдумы не стали повседневным инструментарием для легитимации демократических трансформаций[1]. Референдумы становятся действенным инструментом демократии не везде в мире, а только в тех государствах, где они имеют исторические корни и утвердились как важная составляющая конституционной демократии. Есть много демократических государств мира, в частности стран с мощными традициями парламентской демократии, где референдумы не переросли уровень локальной демократии[2]. Например, есть государства, в которых никогда не проводились общенациональные референдумы: Израиль, Индия, США (только на уровне отдельных штатов), Япония. Выдающийся ученый-социолог Э. Гидденс определяет референдум как эксперимент с демократией, в результате которого государство и граждане могут восстановить более прямой контакт друг с другом[3]. Как отмечает профессор Э.Б. Мухамеджанов, референдум позволяет четко определить позицию граждан по тому или иному вопросу, предоставляет возможность всем гражданам путем голосования высказать свое мнение по судьбоносным и иным вопросам, вынесенным на обсуждение; дает возможность гражданам принять решение с учетом интересов общества, а не узкой группы лиц или партии[4]. Венгерский юрист А. Шайо, сопоставляя институт референдума и законодательного процесса, вполне справедливо отмечает, что «в противоположность законодательному процессу, строящемуся на рациональном обсуждении спорных вопросов и убеждении, референдум - это сфера эмоций» и политик, который отрицает это, всегда рассчитывает именно на эти недостатки и готовиться воспользоваться ими[5]. Итальянский ученый Г. Сартори отмечает, что «линия, разделяющая употребление и злоупотребление в случае с референдумами очень тонкая. Референдум представляет собой обоюдоострый меч, которым создатели конституции должны пользоваться с осторожностью»[6]. Сторонники референдума в качестве контраргумента предлагают следующие меры по нейтрализации указанного риска: - расширение рычагов влияния общества на процесс формирования повестки, так называемая популяризация процесса; - увеличение сроков процедур референдума, с целью мобилизации всех слоев общества и включение их повестку обсуждений. Процедуры прямой демократии, прежде всего, являются предохранительным клапаном, который может защитить молодые демократии от скатывания к автократиям. Использование инструмента прямой демократии оппозицией не только работает в направлении консенсусной демократии, но и позволяет гражданам нажать на «аварийный тормоз» авторитарного развития страны. Процедуры прямой демократии также являются важной частью самовосстановления политических систем, переживающих кризис, поскольку они укрепляют связь между элитами и гражданами и позволяют принимать решения о реформах, которые элитам трудно было бы принять самостоятельно[7]. Поэтому главными условиями для того, чтобы референдум не был предметом манипулирования со стороны элит, являются методы совещательной демократии. Дискуссионный формат и публичные слушания гарантируют выработку подлинно общественно востребованных решений. Использование референдума наиболее предпочтительно с предварительным формированием общественного мнения в соответствии с процедурой публичной аргументации и социальной коммуникации граждан. Эффективность референдума как атрибута прямой демократии возможна только при наличии политической конкуренции и сбалансированных институтов власти. В законодательстве Казахстана референдум как форма прямой демократии и принятия государственных решений был закреплен в Конституции 1993 года и Указе Президента, имеющем силу конституционного закона от 25 марта 1995 года[8], а в последующем - Конституции 1995 года и принятом на её основе Конституционном законе от 2 ноября 1995 года «О республиканском референдуме»[9], который действует по настоящее время. История практического применения законодательства о референдуме берет начало в 1995 году, когда было проведено два референдума: Первый республиканский референдум имел цель продления срока полномочий Президента и был проведен на основании Указа Президента РК от 25 марта 1995 года № 2152 «О проведении 29 апреля 1995 года республиканского референдума». В соответствии с пунктом 2 данного указа на референдум выносился единственный вопрос: «Согласны ли Вы продлить до 1 декабря 2000 года срок полномочий Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева, всенародно избранного 1 декабря 1991 года?». По сути, это означало отмену очередных президентских выборов, которые должны были состояться в 1996 году. В итоге референдум был проведен 29 апреля 1995 года, в нем приняло участие по официальным данным 91,21 % избирателей, из них проголосовало за продление полномочий 95,46 % избирателей. В результате референдума президентские полномочия Н.А. Назарбаева продлены до 2000 года. В последующем он был переизбран президентом в январе 1999 года и вновь в декабре 2005 года в результате выборов, которые, как заявили наблюдатели ОБСЕ, не соответствовали международным стандартам[10]. Второй в истории референдум, или первый конституционный референдум, состоялся 30 августа 1995 года. Был вынесен единственный вопрос: «Принимаете ли вы новую Конституцию Республики Казахстан, проект которой опубликован в печати 1 августа 1995 года?». Новую Конституцию поддержали 90% избирателей, при явке 90,6%. 5 июня 2022 года проведен третий в истории республиканский референдум и второй конституционный референдум, на котором были приняты поправки в Конституцию, тем самым обозначив переход от суперпрезидентской к президентской форме правления, курс на демонополизацию власти и дальнейшее развитие общественно-политических и правовых институтов. С учетом референдума 5 июня 2022 года всего в Казахстане было проведено три референдума, из которых два являются конституционными (принятие новой Конституции и внесение в нее поправок). Примечательно, что в рамках всех четырех конституционных реформ в нормы Конституции о проведении конституционном референдуме (статья 91) вносились поправки, как содержательного (1998-2017), так и юридико-технического характера (2022). Другими словами, институт референдума был предметом всех конституционных реформ и ему уделялось соответствующее внимание с целью приведения в соответствие с потребностями времени. Как отмечает Президент К.К. Токаев, «во всем прогрессивном мире плебисцит является одной из наиболее наглядных и очевидных форм прямого народовластия. Однако в Казахстане этот эффективный институт демократии не был задействован в полной мере. После референдума, проведенного 27 лет назад, когда была принята действующая Конституция, все последующие конституционные реформы получали одобрение в Парламенте. В принципе, это легитимная практика. Но я твердо убежден, что на новом этапе развития, строя Новый Казахстан, мы должны всенародно принимать такие судьбоносные для нашей страны решения»[11]. По сути, проведенный конституционный референдум означал голосование за доверие Президенту как его главного инициатора, тем самым легитимизирующий фактор устойчивости его позиций. Как отмечается в науке конституционного права, плебисцит позволяет главе государства говорить напрямую с народом, «через головы» его представителей в парламенте. Конституционный референдум проходит по конкретному вопросу - об изменении Конституции, однако в ситуации, когда президент одновременно инициирует и назначает референдум, последний неминуемо приобретает форму голосования по вопросу о доверии президенту - плебисцита. Особенность конституционного плебисцита заключается в том, что он явно или неявно связывается с вопросом о доверии главе государства со стороны народа[12]. В последующем обосновано расширение практического использования референдума не только по конституционным реформам, но и другим важнейшим вопросам государственной и общественной жизни. Так, 1 сентября 2023 года в Послании народу Казахстана Глава государства К.К. Токаев предложил провести референдум по вопросу строительства или отказа от возведения в Казахстане атомной электростанции (АЭС). При этом еще в 2019 году в своей предвыборной платформе Президент обещал, что по наиболее важным стратегическим проблемам решения будут приниматься посредством референдумов[13].
2. Петиции как инструмент народной инициативы Если референдум является императивным инструментом прямой демократии, т.е. порождающим юридически обязательные решения, то петиции имеют консультативный статус и относятся к инструментам совещательной демократии, когда инициатива принятия государственных решений исходит от граждан, при этом окончательное решение будет принимать орган государственной власти с учетом мнения общественности. В Казахстане петиции законодательно закреплены в Административном процедурно-процессуальном кодексе (АППК) поправками от 2 октября 2023 года, которые вступили в силу 4 апреля 2024 года. Под петицией понимаются коллективные сообщение, отклик или предложение, направленные в государственный орган, местный представительный и исполнительный орган в форме электронного документа и рассматриваемые в порядке, установленном АППК. Петициям посвящена отдельная глава 12-1 АППК, состоящая из 6 статей, а также принято в 5 новых приказов министра культуры и информации: «Об утверждении Правил регистрации и учета петиций», «Об определении интернет-ресурса для подачи петиции», «Об утверждении формы письменного заявления о размещении петиции на интернет-ресурсе», «Об утверждении Правил присоединения к петиции и формы письменного заявления о присоединении к петиции», «Об утверждении формы решения по результатам рассмотрения петиции». В качестве интернет-ресурса, посредством которого гражданами подается петиция, определена информационно-аналитическая система «Электронные обращения», находящаяся на интернет-ресурсе https://epetition.kz/. В настоящее время из опубликованных 69 петиций необходимое количество подписей (50 тысяч) набрали только 4 петиции: 1) «Вернуть время обратно назад» (от 22 апреля 2024 года); 2) «Народ РК против утильсбора и первичной регистрации» (от 10 мая 2024 года); 3) «Мы против открытой и скрытой пропаганды лгбт в РК!» (от 29 мая 2024 года); 4) «Запретить чиновникам азартные игры» (от 29 мая 2024 года)[14]. Все 4 петиции рассмотрены рабочими группами и по ним приняты решения: по первым двум - «отказать в удовлетворении», по третьей петиции - «частично удовлетворить», по четвертой - «полностью удовлетворить». Анализ законодательной основы петиций показывает наличие недостатков (пробелов). Во-первых, петиция может быть адресована только государственным органом, местным представительным и исполнительным органами. Вызывает недоумение, почему петиции не могут быть адресованы Парламенту. Своего рода фильтрами выступает исполнительная власть, которая принимает, хоть и коллективно с привлечением депутатов Парламента (но не всех), окончательное решение по петиции. Здесь заведомо заложена норма, ограничивающая власть Парламента как субъекта права законодательной инициативы, принять к рассмотрению петицию и принять по ней соответствующее решение, с более широким обсуждением всеми депутатами Парламента, а не только включенными в рабочую группу государственного органа. Анализ зарубежного опыта показывает, что петиции могут быть адресованы и рассматриваются законодательным органом. Так, на сайтах Национального собрания (www.assemblee-nationale.fr) и Сената (www.senat.fr) Французской Республики имеются ссылки на соответствующие платформы (www.petitions.assemblee-nationale.fr; www.petitions.senat.fr). Например, платформа петиций Национальной ассамблеи Французской Республики позволяет гражданам направлять петиции в данный орган и подписывать уже внесенные петиции. Подача или поддержка петиции на платформе открыта для всех, кто зарегистрирован в национальном идентификационном реестре физических лиц INSEE и имеет учетную запись FranceConnect. Каждая петиция передается в одну из восьми постоянных комиссий Национального собрания в зависимости от темы, которую она затрагивает. Петиции, собравшие не менее 100 000 подписей, размещаются на сайте Национального собрания для большей наглядности. После направления петиции в комиссию ее депутаты назначают депутата-докладчика, который затем предлагает либо обсудить текст в ходе прений по докладу парламентария, либо классифицировать петицию. Конференция председателей Национальной ассамблеи может также принять решение об организации публичного обсуждения петиции, собравшей не менее 500 000 подписей не менее чем в 30 департаментах или заморских территориях[15]. Во-вторых, установлен достаточно широкий перечень вопросов, которые не могут быть предметов петиции, включая изменение компетенции, полномочий, функций и задач государственных органов; уголовно-исполнительного, уголовно-процессуального, гражданского процессуального, административного процедурно-процессуального законодательства Республики Казахстан и законодательства об административных правонарушениях; выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Республики Казахстан. Указанные вопросы, на наш взгляд, необоснованно исключены из круга возможных тем петиций и ограничивают возможность граждан выразить свою позицию по различным аспектам общественной и государственной жизни. В-третьих, установлена единоличная компетенция уполномоченного орган в сфере взаимодействия государства и гражданского общества осуществлять проверку петиции на соответствие законодательным условиям и принимать решение об отклонении или принятии петиции. Полагаем, здесь необходимо предусмотреть обязательную процедуру получения заключения Уполномоченного по правам человека в РК и Министерства юстиции РК с целью обеспечения законности и соблюдения прав человека. В действующей редакции предусмотрено право уполномоченного органа при необходимости направить запрос в уполномоченные государственные органы. Однако свобода усмотрения остается за уполномоченным органом. Следует иметь в виду, что после принятия петиции в результате проверки на соответствие требованиям уполномоченный орган размещает петицию на интернет-ресурсе в свободном доступе для начала присоединения к ней граждан, а также информирует о начале присоединения к петиции средства массовой информации, поставленные на учет в уполномоченном органе в области средств массовой информации, путем направления информационных писем. Другими словами, в результате проверки петиции государство легитимизирует содержание петиции, признавая его законным. В случае отсутствия заключения Уполномоченного по правам человека в РК и Министерства юстиции РК в петиции могут оказаться требования и рекомендации, нарушающие права и свободы человека и гражданина. Вышеприведенные недостатки и рекомендации по их устранению обусловлены общественным интересом, которые петиции представляют. Таким образом, развитие инструментов прямой, представительной и совещательной демократии способствует формированию политического самосознания граждан и выработке компромиссных государственных решений с вовлечением широких слоев общества.
При подготовке данной публикации были использованы материалы аналитического доклада для Национального курултая о конституционной реформе и развитии института совещательной демократии в Казахстане, при сотрудничестве с НАО «Казахстанский институт общественного развития» (автор Хасенов М.Х.)[16].
#Конституция #Конституционный Суд #Верховенство права #Конституционное право [1] Владислав Федоренко. Референдум в системе конституционной демократии: pro vs contra. В кн.: Прямая демократия в правовом государстве: Германия, Украина, Казахстан: сборник статей / под редакцией проф. Р. Мельника, проф. Г. Кюпера, А. Химмельрайх. / Алматы: Издательство LEM, 2023. С.77. [2] Там же. С.62. [3] Anthony Giddens. The third way: the renewal of social democracy, Cambridge: Polity Press, 1998 [4] Мухамеджанов Э.Б. Субъективные фантазии по вопросу принятия Закона РК «О внесении дополнений и изменений в Конституцию Республики Казахстан» по итогам конституционной реформы 2022 года [Электронный ресурс] https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=35964207&pos=5;-109#pos=5;-109. [5] Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М.: Юристъ, 1999. С.75. [6] Sartori G. Comparative Constitutional Engineering. An Inquiry into Structures, Incentives and outcomes: Second ed. London: Macmilan Press Ltd., 1997. P. 165. [7] Штефан Восперник (Stefan Vospernik). Прямая демократия в Центральной и Восточной Европе. В кн.: Прямая демократия в правовом государстве: Германия, Украина, Казахстан: сборник статей / под редакцией проф. Р. Мельника, проф. Г. Кюпера, А. Химмельрайх. / Алматы: Издательство LEM, 2023. С.165-166. [8] Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона, от 25 марта 1995 г. №2151. Утратил силу Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституционного закона, от 2 ноября 1995 г. №2593 [Электронный ресурс] https://adilet.zan.kz/rus/docs/U950002151_ [9] Конституционный закон Республики Казахстан от 2 ноября 1995 года №2592 «О республиканском референдуме» [Электронный ресурс] https://adilet.zan.kz/rus/docs/Z950002592_ [10] История референдумов в Казахстане [Электронный ресурс] https://masa.media/ru/site/istoriya-referendumov-v-kazakhstane [11] Видеообращение Главы государства Касым-Жомарта Токаева 5 мая 2022 года [Электронный ресурс] https://www.akorda.kz/ru/videoobrashchenie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-54382 [12] Шустров Д.Г. Пределы изменения конституции и конституционный контроль за их соблюдением // диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. М.: 2021. С. 273. [13] Послание Главы государства Касым-Жомарта Токаева народу Казахстана «Экономический курс Справедливого Казахстана» [Электронный ресурс] https://www.akorda.kz/ru/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana-ekonomicheskiy-kurs-spravedlivogo-kazahstana-18588 [14] Грамматика и стиль названия петиций сохранен согласно авторской редакции, опубликованной на интернет-ресурсе. [15] Масловская Т.С., Киселева Т.М. Право на участие в управлении делами государства в условиях цифровизации: теория и практика // Журнал Белорусского государственного университета. Право. - 2022. №3. – С.29 [16] Аналитические доклады по общественно-политическим темам в рамках Национального курултая [Электронный ресурс] https://ru.kipd.kz/article/analiticheskie-doklady-po-obschestvenno-politicheskim-temam-v-ramkakh-natsionalnogo-kurultaya
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |