Объекты культурного наследия в системе государственной охраны (анализ действующего законодательства) (Кайжакпарова Аида Бахытжановна, главный научный сотрудник Отдела анализа эффективности законодательства, к.ю.н., доцент)

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

28.03.2023

Объекты культурного наследия в системе государственной охраны (анализ действующего законодательства)

Кайжакпарова Аида Бахытжановна,

главный научный сотрудник

Отдела анализа эффективности законодательства,

к.ю.н., доцент

Народ Казахстана имеет многовековую историю, является обладателем культурных ценностей, вошедших в сокровищницу мировой цивилизации. По количеству и разнообразию памятников Казахстан не уступает многим государствам Средиземноморья и Ближнего Востока. Археологические находки подтверждают высокий уровень развития цивилизации оседло-земледельческой и кочевой культур древних племен, населявших территорию Казахстана – скифов, саков, гуннов, усуней, канглов, а затем тюрков, карлуков, огузов, кипчаков. На территории казахских степей можно обнаружить следы давно ушедших культур, древнейшие памятники, массы городов, городищ, мало изученных историками.

В целях сохранения объектов историко-культурного наследия в Казахстане в 2019 году был принят Закон «Об охране и использовании объектов историко-культурного наследия» (далее – Закон).

Правовые вопросы рационального использования земель историко-культурного назначения приобрели особую актуальность в условиях реализации программной статьи Н.Назарбаева «Взгляд в будущее: модернизация общественного сознания». В этой связи особо значимыми представляются проблемы правового регулирования земельных отношений в области обеспечения сохранности объектов историко-культурного наследия ввиду того, что данные объекты прочно связаны с землей и признаны недвижимостью. В настоящее время в Казахстане насчитывается более 11 тысяч объектов историко-культурного наследия, из них более 200 – республиканского значения.

Государство создает необходимые условия проведения на системной основе научно-прикладных и археологических исследований, воссоздание и сооружение памятников историко-культурного наследия. В рамках празднования 550-летия Казахского Ханства в 2016 году впервые в Казахстане создан первый Археологический парк под открытым небом «Көне Тараз» в городе Тараз Жамбылской области. Также в целях повышения туристической привлекательности историко-культурных объектов с 2018 года запланировано строительство трех новых визит-центров в музеях-заповедниках Танбалы, Отрар, Улытау.

В Туркестане в 2019 году Комитетом по социально-культурному наследию Мажилиса Парламента было проведено выездное заседание на тему: «Законодательное обеспечение охраны и популяризации историко-культурного наследия».

Система казахстанского законодательства об охране историко-культурного наследия сформирована в результате деятельности в этой сфере на протяжении десятилетий специалистов различных профессий и основана на мировом опыте сохранения древностей, отраженном в национальных правовых актах, международных нормативно-правовых документах.

Разработаны и приняты нормативные правовые акты, направленные на сохранение, использование и восстановление культурного наследия Казахстана. В 2006 году завершена реализация Государственной программы «Культурное наследие» на 2004-2006 годы, в ходе которой был обеспечен комплекс мер по открытию новых памятников истории и культуры, консервации, реставрации и воссозданию значительных историко-культурных памятников, имеющих особое значение для национальной культуры.

В апреле 2004 года Казахстан присоединился в Конвенции ЮНЕСКО «Об охране всемирного культурного и природного наследия», Законом от 21 декабря 2011 года № 514 ратифицировал Конвенцию ЮНЕСКО «Об охране нематериального культурного наследия».

Также в области охраны памятников историко-культурного наследия нашего государства действуют Постановления Правительства Республики Казахстан №1032 «Об утверждении Правил выявления, учета, придания и лишения статуса памятников истории и культуры» от 2 ноября 2007 года, № 1218 «Об утверждении Правил определения охранных зон, зон регулирования застройки и зон охраняемого природного ландшафта объектов историко-культурного наследия и режима их использования» от 28 октября 2011 года.

В своем Послании народу Казахстана от 1 сентября 2021 года «Единство народа и системные реформы – прочная основа процветания страны» Глава государства подчеркнул значимость историко-культурного наследия Казахстана и необходимости его популяризации на международной арене. Так, Президентом подчеркнуто, что «в вопросах консолидации общества, укрепления национальной идентичности большая роль отводится эффективному использованию исторического наследия и культурного потенциала страны. В этом плане Казахстан имеет широкие возможности, в том числе для выгодного позиционирования на международной арене.

Анализ действующего законодательства, регламентирующего порядок охраны и использования объектов историко-культурного наследия, позволяет сделать вывод о наличии некоторых пробелов, недостатков, приведенных ниже.

1. Статьей 2 Закона определяются цель и задачи охраны и использования объектов историко-культурного наследия. При этом к задачам отнесена следующие: 1) выявление, учет, исследование и мониторинг состояния объектов историко-культурного наследия;

2) обеспечение государственного контроля в сфере охраны и использования объектов историко-культурного наследия;

3) содействие международному сотрудничеству в сфере охраны и использования объектов историко-культурного наследия;

4) обеспечение сохранности исторического, архитектурно-художественного облика объектов историко-культурного наследия при проведении археологических работ и научно-реставрационных работ на памятниках истории и культуры.

Полагаем, что перечень задач является недостаточно полным. Объекты историко-культурного наследия являются достоянием народа, который должен беречь и заботиться об их сохранности и возможности передачи своему поколению. Поэтому на наш взгляд одной из основных задач охраны и использования объектов историко-культурного наследия является реализация прав граждан и организаций на доступ к таким объектам. Кроме того, дополнительной задачей должна также являться забота граждан о сохранности историко-культурного наследия. Верно, точно и правильно изложенные задачи в Законе позволят обеспечить гарантию безопасности и сохранения объектов историко-культурного наследия Казахстана.

С учетом изложенного, предлагается пункт 2 статьи 2 Закона изложить в следующей редакции: «2. Задачами охраны и использования объектов историко-культурного наследия являются:

1) выявление, учет, исследование и мониторинг состояния объектов историко-культурного наследия;

5) реализация конституционных прав каждого на доступ к историко-культурным ценностям и конституционные обязанности каждого заботиться о сохранении историко-культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.».

2. Законом определяется, что одной из основных целей охраны и использования историко-культурного наследия является обеспечение их популяризации. Однако в содержании всего Закона отсутствуют нормы, предусматривающие порядок реализации и проведения такой популяризации. Необходимо отметить, что в настоящее время, в условиях развития культуры и создания условий для сохранения, реставрации культурного наследия казахстанского народа, необходимо активно говорить о популяризации культурного наследия, культурного опыта, историко-культурного богатства, в том числе, с целью сохранения информации для последующего поколения. Данное предложение также корреспондируется с положениями, озвученными в Послании Главы государства народу Казахстана от 1 сентября 2021 года, где К.К.Токаев указал на необходимость использования исторического наследия и культурного потенциала страны на международной арене. Цитата: «Культурное наследие – культурный, духовный. Экономический и социальный капитал невозместимой ценности. Наравне в природными богатствами это главное основание для национального самоуважения и признания мировым сообществом».

Памятники являются связующей нитью между поколениями через сохранение и приумножение традиций и ценностей самобытной культуры. Они как она из важнейших составляющих культурного наследия выполняют важные социальные функции, служат целям развития науки, образования и культуры, формирования чувства патриотизма, идейно-нравственного и эстетического воспитания. Не случайно Закон Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» в числе основных угроз национальной безопасности называет утрату культурного и духовного наследия народу Казахстана.

С учетом изложенного, считаем необходимым в Законе детально прописать принципы, процедуру и порядок осуществления популяризации объектов историко-культурного наследия. Так, предлагается Закон дополнить новой статьей, изложив ее, к примеру, в следующей редакции: «1. Для сохранения, использования и государственной охраны объектов историко-культурного наследия разрабатываются республиканские и местные государственные программы популяризации объектов историко-культурных наследия.

Порядок формирования, финансирования и реализации республиканских программ популяризации объектов историко-культурного наследия утверждаются уполномоченным органом. Порядок формирования, финансирования и реализации местных программ популяризации объектов историко-культурного наследия утверждаются местными исполнительными органами».

3. В соответствии с подпунктом 13) статьи 3 Закона объекты историко-культурного наследия – недвижимые объекты со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, прикладного искусства, науки, техники и иными предметами материальной культуры, возникшими в результате исторических процессов и событий, представляющих собой интерес с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки, техники, эстетики, этнологии, антропологии, социальной культуры.

Из содержания этой нормы следует, что движимое имущество, обладающее культурной и исторической ценностью, но не связанное с недвижимостью, само по себе не признается памятником истории и культуры. Движимая вещь может подпадать по действие Закона только будучи связанной с недвижимостью. Возможно несколько вариантов такой связи. Во-первых, движимая вещь является памятником археологии. В соответствии с Законом памятники археологии – стоянки, городища, остатки древних построек, поселений, укреплений, производств, каналов, дорог, могильники, курганы, некрополи, мегалитические сооружения, каменные изваяния, петроглифы, участки исторического культурного слоя древних населенных пунктов и иные места, имеющие следы жизни и деятельности человека. Во-вторых, недвижимое имущество, как объект историко-культурного наследия представляет собой неделимую вещь и включает в себя в качестве составной части культурно или исторически ценный движимый предмет. При этом данный движимый предмет не может быть отделен от недвижимости вместе с данным предметом выступает как единый объект вещных прав. примером является предмет внутреннего декора здания, настенная живопись, фрески и т.д. в большинстве случаев такое движимое имущество является частью предмета охраны недвижимого памятника, подчиняется его режиму и подпадает под действие Закона. В-третьих, недвижимый памятник и движимое имущество являются сложной вещью. В этом случае вещи соединены таким образом, который предполагает их использование по общему назначению. Разъединение вещей невозможно, оно не повлечет за собой их повреждения, разрушения или изменения назначения, к примеру, картина, принадлежащая определённой картинной галерее. В таком случае движимое имущество не составляет часть предмета охраны недвижимого памятника и не подчиняется его режиму. Таким образом, мы можем определить два вида исторически и культурно ценного движимого имущества, которое не обладает настолько тесной связью с недвижимостью, чтобы подпадать под действие Закона: это движимое имущество, никак не связанное с недвижимостью и движимое имущество связанной с невидимостью как сложная вещь.

Какого-либо нормативного правового акта, который комплексно бы решал все вопросы, связанные с движимыми памятниками истории и культуры в настоящее время в Республике Казахстан, не имеется.

Отметим, что правовой режим движимого и недвижимого памятника культуры и истории характерен для международного права. Если изначально в международно-правовых актах использовалось единое понятие культурных ценностей, включающее в себя и недвижимые и движимые вещи^[1], то с начала 70-х годом прошлого века ситуация изменилась. В отношении недвижимых памятников действует Конвенция ЮНЕСКО об охране всемирного наследия 1972 года^[2]. В отношении движимого культурного наследия в 1970 году была принята Конвенция ЮНЕСКО о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности^[3], регулирующая только вопросы трансграничного перемещения культурных ценностей. Комплексный характер применительно к движимым памятникам имеет Рекомендация ЮНЕСКО 1978 года об охране движимых культурных ценностей, включающая перечень мер, направленных на обеспечение сохранения памятников, находящихся как в музеях и культовых сооружениях, так и частных коллекциях.

С учетом изложенного, считаем, что специфика движимых и недвижимых объектов культурного и исторического наследия должна найти свое отражение в законодательстве Казахстана, в том числе в анализируемом Законе.

4. Статья 6 Закона закрепляет дифференциацию памятников истории и культуры на ряд категорий, к которым относятся:

1) памятники истории и культуры международного значения, имеющие особое значение для всемирной истории и культуры;

2) памятники истории и культуры республиканского значения, имеющие особое значение для истории и культуры Республики Казахстан;

3) памятники истории и культуры местного значения, имеющие особое значение для истории и культуры соответствующей административно-территориальной единицы.

Содержание слова «особое» подразумевает наличие иных, не обладающих особенностями памятников. Из содержания указанной нормы следует, что памятники имеющие только «особое» значение являются предметом историко-культурного наследия, что, на наш взгляд, не совсем верно. Считаем, что данное понятие является оценочным и в случае наличия такой «особенности» у памятников к ним должен быть предусмотрен и особый порядок охраны.

Так, к примеру, по законодательству Российской Федерации Правительство может принять решение о признании объекта культурного наследия федерального значения, включенного в реестр, особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации. Объект культурного наследия, включенный в реестр и Список всемирного наследия, признается особо ценным объектом культурного наследия народов Российской Федерации в первоочередном порядке.

Как видим из представленного международного опыта, особые объекты должны иметь и особый порядок признания их таковыми.

С учетом изложенного, с целью уточнения характеристики объектов историко-культурного наследия предлагается для памятников истории и культуры, имеющих особое значение, предусмотреть отдельный порядок охраны и внесения в перечень объектов культурного наследия.

5. Анализ Закона позволяет сделать вывод о наличии в нем некоторых пробелов. К примеру, открытым остается вопрос о порядке присвоения надписей и обозначений объектов историко-культурного наследия. Считаем, что такой вопрос должен быть урегулирован на уровне законодательного акта, так как от указанных обозначений будет зависеть степень популяризации объектов историко-культурного наследия.

Таким образом, с целью совершенствования законодательства предлагается дополнить Закон новой статьёй, изложи ее в следующей редакции: «Статья 23-1. Надписи и обозначения объектов историко-культурного наследия

1. На объектах историко-культурного наследия, включенных в Государственный список памятников истории и культуры, должны быть установлены надписи, аннотации, и обозначения, содержащие информацию об объекте историко-культурного наследия (далее - надписи и обозначения). Надписи, аннотации, обозначения оформляются на охраняемых мемориальных досках, плитах или других архитектурных формах, представляющих собой неотъемлемую часть соответствующего памятника. Надписи, аннотации, обозначения выполняются на государственном и русском языках. При необходимости надписи, аннотации и обозначения могут выполняться дополнительно на иных иностранных языках.

Порядок установки надписей и обозначений на объекты историко-культурного наследия определяется уполномоченным органом.

2. Обязанность по установке надписей, аннотаций и обозначений на объекты историко-культурного наследия возлагается на собственников объектов.».

6. В соответствии со статьёй 10 Закона к компетенции уполномоченного органа относится установление ставок арендной платы за использование памятников истории и культуры, находящихся в государственной собственности. Однако анализ Закона позволяет сделать вывод, что фактически такая аренда законодательно не закреплена. В Законе отсутствуют нормы, определяющие порядок и условия сдачи в аренду объектов памятников культуры и истории, а также отсутствует отсылка к иному законодательству в случае возникновения таких отношений.

Таким образом, с целью устранения пробела, а также совершенствования законодательства предлагается закрепить дополнительную статью в Законе, определяющую порядок сдачи указанных объектов в аренду с закреплением отсылочной нормы в гражданское законодательство.

Таким образом, предлагается дополнить Закона новой статьёй, изложив ее в следующей редакции: «Статья 27-1. Условия аренды объекта историко-культурного наследия

1. Объекты историко-культурного наследия могут сдаваться в аренду в порядке, предусмотренном законодательством Республики Казахстан. В таком случае заключается договор аренды.

2. Договор аренды объекта культурного наследия заключается в соответствии с правилами, предусмотренными Гражданским кодексом Республики Казахстан для заключения договоров аренды зданий и сооружений, и с учетом требований настоящего Закона.

3. В договоре аренды объекта историк-культурного наследия обязательно указываются включенные в Государственный список памятников истории и культуры сведения об особенностях, составляющих предмет охраны данного объекта историк-культурного наследия, и требования к сохранению объекта историк-культурного наследия в соответствии с настоящим Законом независимо от формы собственности данного объекта.

4. Договор аренды объекта историк-культурного наследия заключается между уполномоченным органов и физическим или юридическим лицом.

5. Договор аренды объекта историк-культурного наследия подлежит государственной регистрации в соответствии с законодательством Республики Казахстан.

6. Обязательным условием заключения договора аренды объекта историк-культурного наследия является охранное обязательство пользователя объектом историк-культурного наследия.

Охранное обязательство пользователя объектом культурного наследия должно включать в себя требования к содержанию объекта культурного наследия, условиям доступа к нему граждан, порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ по его сохранению, а также иные обеспечивающие сохранность объекта требования.».

7. Анализ Закона позволяет сделать вывод о наличии в нем излишне детализированных норм, которые на наш взгляд полагалось бы исключить из Закона и вывести на уровень подзаконных нормативных правовых актов.

Так, к примеру, к таким нормам следует отнести пункт 2 статьи 12, в которой закрепляются требования к составу лицензиатов с указанием на наличие профессионального образования, ученной степени и т.п. Данное предложение соответствует требованиям Указа Президента от 2 июня 2022 года № 355 «О мерах по дебюрократизации деятельности государственного аппарата». Так, в соответствии с пунктом 13 данного Указа Правительству Республики Казахстан поручено провести ревизию законодательных актов на предмет излишней (чрезмерной) законодательной регламентации норм, которые в целях оперативности должны определяться Правительством или государственными органами в подзаконных нормативных правовых актах.

Также на уровень подзаконных нормативных правовых актов предлагается перенести пункты 3 и 4 статьи 31 Закона.

Таким образом, предлагается провести полную ревизию Закона не предмет исключения излишне детализированных норм.

8. В Законе имеется некоторое количество отсылочных норм. Так, например, статья 18 Закона отсылает к статье 256 Гражданского кодекса и к статье 33 Закона «О государственном имуществе», статья 35 отсылает к статье 247 Гражданского кодекса.

На наш взгляд, отсылка на конкретные статьи иных нормативных правовых актов не целесообразно и исключает оперативность реализации соответствующих норм на практике. С учетом того, что гражданское законодательством находится в постоянной трансформации и совершенствовании, что приводит к внесению изменений и дополнений в него, некоторые статьи могут исключаться, переноситься, мигрироваться. И наличие отсылочных норм в Законе к статьям, которые изменили нумерацию, может привести к коллизии и устареванию. Наличие таких норм в Законе будет являться основанием для внесения в него изменений и дополнений, что отразится на уровне его стабильности.

Таким образом, предлагается в указанных статья Закона закрепить отсылку на соответствующие нормативные правовые акты без указания на конкретные статьи. Так, предлагается изложить в следующей редакции:

1) статью 18 Закона: «Статья 18. Изъятие бесхозяйственно содержащихся памятников истории и культуры

Изъятие у собственника бесхозяйственно содержащихся памятников истории и культуры производится в соответствии Гражданскоим кодексом Республики Казахстан, Законом Республики Казахстан «О государственном имуществе» и с настоящим Законом.»;

2) часть первую пункта 1 статьи 35 Закона: «1. При обнаружении клада, содержащего вещи, относящиеся к культурным ценностям, они подлежат передаче в собственность Республики Казахстан. Собственник недвижимости, в которой был обнаружен такой клад, и лицо, обнаружившее клад, имеют право в соответствии с Гражданским кодекса Республики Казахстан на получение вознаграждения в размере пятидесяти процентов от стоимости клада в равных долях, если договором между ними не установлено иное. В случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к культурным ценностям, на земельном участке или в иной недвижимости, которые принадлежат государству, лицо, обнаружившее клад, вправе получить пятьдесят процентов стоимости этого клада.».

9. В Республике Казахстан на закреплен институт исторического поселения. Считаем, что такой институт актуален для Казахстана. Так, к историческим поселениям могут относится здания и сооружения, которые формируют историческую застройку и объединены масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами. К примеру, в городе Костанай к такому объекту можно было отнести здание братьев Яушевых либо древнее здание бывшего Универмага. Таким образом, город Костанай вправе относится к городу исторического поселения. Закрепление такого института позволит сохранить значимые объекты историко-культурного наследия в комплексе. Исторические поселения будут формировать неповторимый, самобытный облик государства.

Отмечается, что институт исторических поселений закреплен во многих странах (Россия, Грузия, Узбекистан, Таджикистан и др)

Таким образом, предлагается ввести в Республике Казахстан институт исторических поселения с необходимостью их регистрации в Государственном списке и закрепить в Законе соответствующею норму, например, в следующей редакции: «1. Историческим поселением в целях настоящего Закона является городское или сельское поселение, в границах территории которого расположены объекты культурного наследия: памятники, ансамбли, достопримечательные места, а также иные культурные ценности, созданные в прошлом, представляющие собой археологическую, историческую, архитектурную, градостроительную, эстетическую, научную или социально-культурную ценность, имеющие важное значение для сохранения самобытности народов Казахстана, их вклада в мировую цивилизацию.

2. В историческом поселении государственной охране подлежат все исторически ценные градоформирующие объекты: планировка, застройка, композиция, природный ландшафт, археологический слой, соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными), объемно-пространственная структура, фрагментарное и руинированное градостроительное наследие, форма и облик зданий и сооружений, объединенных масштабом, объемом, структурой, стилем, материалами, цветом и декоративными элементами, соотношение с природным и созданным человеком окружением, различные функции исторического поселения, приобретенные им в процессе развития, а также другие ценные объекты.».

10. Статьей 18 Закона определяется порядок изъятия бесхозяйственно содержащихся памятников истории и культуры. При этом в самой статье не закрепляется порядок и основания такого изъятия, а лишь дается отсылка к гражданскому законодательству. Считаем, что Закон должен являться основным нормативным правовым актом, определяющим порядок охраны историко-культурного наследия и в этой связи общий порядок и основания изъятия памятников истории и культуры должен закрепляться именно в анализируемом Законе.

Таким образом, предлагается Закон дополнить статью 18 Закона новой нормой, изложив ее в следующей редакции: «Изъятие памятников истории и культуры производится в принудительном порядке у собственника в случае, если он не смог обеспечить в соответствии с требованиями законодательства охрану памятника, в результате чего памятнику угрожает опасность повреждения, уничтожения и похищения.

В случае ненадлежащего содержания и сохранения памятников истории и культуры уполномоченный орган выдает уведомление собственнику культурных ценностей о нарушении им обязанностей по обеспечению сохранности культурных ценностей и устранению таких нарушений в течение указанного в уведомлении срока. Если собственник не исполнит обязательство по обеспечению сохранности памятнику истории и культуры, то уполномоченный орган или местный исполнительный орган вправе обратиться в суд.».

Подводя итоги нашему исследованию можно сделать вывод, что институт охраны культурного наследия нуждается в совершенствовании и модернизации, так как в настоящее время основной целью государства должно явиться сохранить богатое и ценное наследие Республики Казахстан для будущего поколения.

Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

[1] См., например: статья 1 Гаагской конвенции 1954 года «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта», статья 1 Рекомендации ЮНЕСКО 1964 года «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного вывоза, ввоза и передачи права собственности на культурные ценности».

[2] Согласно статье 1 данной Конвенции под памятниками понимаются «произведения архитектуры, монументальной скульптуры и живописи, элементы и структуры археологического характера, надписи, пещеры и группы элементов, которые имеют выдающуюся универсальную ценность с точки зрения истории, искусства или науки».

[3] Международные нормативные акты ЮНЕСКО. М., 2004 г.