| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Страницы истории: самые первые шаги по созданию проекта Договора о Союзе Суверенных Государств (август 1991 г.)
Сулейменов М. К. Директор НИИ частного права Каспийского университета, академик НАН РК, доктор юридических наук, профессор
Как создавался и почему не был заключен Союзный договор
Впервые идея заключения Союзного договора была отражена в резолюции «О Союзном Договоре», принятой Верховным Советом Эстонской ССР 16 ноября 1988 года. Первым Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР. Принятие декларации стало ключевым событием в процессе распада СССР. В декабре 1990 года был поднят вопрос о реорганизации СССР. 3 декабря Верховный Совет СССР поддержал концепцию предложенного Президентом СССР М.С. Горбачевым проекта Союзного Договора и передал его для обсуждения на IV Съезде народных депутатов СССР. 24 декабря 1990 года депутаты IV Съезда народных депутатов СССР, проведя поименное голосование, постановили считать необходимым сохранение СССР как обновленной федерации равноправных суверенных республик, в которой будут в полной мере обеспечиваться права и свободы человека любой национальности. 17 марта 1991 года состоялся референдум, на котором за сохранение и обновление СССР проголосовало большинство граждан, исключая население шести республик (Литва, Эстония, Латвия, Грузия, Молдавия, Армения), в которых высшие органы власти отказались проводить референдум, так как ранее объявили о независимости или о переходе к независимости согласно результатам ранее прошедших в них референдумов о независимости. На основе концепции референдума уполномоченной центральными и республиканскими властями рабочей группой в рамках т.н. новоогаревского процесса весной-летом 1991 был разработан проект по заключению договора о создании нового союза - Союза Советских Суверенных Республик, Союза ССР, Союза Суверенных Государств как мягкой децентрализованной Федерации. Проект договора о создании Союза был дважды парафирован (предварительно подписан) - 23 апреля и 17 июня 1991 года. Окончательная редакция «Договора о Союзе Суверенных Государств» была опубликована в газете «Правда» 15 августа. Членами нового союза изъявили желание стать одиннадцать из пятнадцати союзных республик СССР: как заявил М.С. Горбачев в телевизионном обращении 3 августа 1991 года, 20 августа новый союзный договор должны были подписать РСФСР, Казахская ССР и Узбекская ССР, а через некоторое время и представители других республик, для которых предполагался следующий порядок: 3 сентября - Белорусская ССР, 17 сентября - Азербайджанская ССР и Таджикская ССР, 1 октября - Туркменская ССР и Киргизская ССР, 22 октября - Украинская ССР, а также предположительно в октябре Армянская ССР и Молдавская ССР. Татарстан согласился подписать договор только непосредственно и самостоятельно, наравне с другими бывшими союзными республиками СССР[1]. В проекте Договора было записано, что «членство государств в Союзе является добровольным», и что «Союз открыт для вступления в него других демократических государств, признающих Договор». «Государства, образующие Союз, сохраняют право свободного выхода из него в порядке, установленном участниками договора и закрепленном в Конституции и законах Союза». Договор предусматривает, что его участники «признают границы, существующие между ними на момент подписания Договора». Не допускается использование Вооруженных Сил Союза внутри страны, кроме их участия в ликвидации последствий стихийных бедствий и экологических катастроф, а также случаев, предусмотренных законодательством о режиме чрезвычайного положения». К полномочиям Союза относится защита суверенитета и территориальной целостности Союза, обеспечение обороны и государственной безопасности Союза, осуществление внешней политики и координация внешнеполитической деятельности республик, заключение международных договоров и внешнеэкономических соглашений. К сфере ведения Союза относится также утверждение и исполнение Союзного бюджета, осуществление денежной эмиссии, хранение золотого запаса, алмазного и валютного фондов Союза. К сфере совместного ведения Союза и республик относится определение военной политики Союза: установление единого порядка призыва и прохождения воинской службы, деятельность войск и дислокация военных объектов на территории республик, а также управление предприятиями оборонного комплекса. К совместным сферам отнесено определение внешнеполитического курса СССР, регулирование внешнего государственного долга Союза, а также создание условий для формирования общесоюзного рынка, проведение единой финансовой, кредитной, денежной, налоговой, страховой и ценовой политики, основанной на общей валюте, разработка единой политики в области топливно- энергетических ресурсов. Участники Договора исходят из того, что «по мере становления общесоюзного рынка сокращается сфера непосредственного государственного управления экономикой. Необходимое перераспределение или изменение объема полномочий органов управления будет осуществляться с согласия государств, образующих Союз». В статье «Собственность» отмечается, что «земля, ее недра, воды другие природные ресурсы растительный и животный мир являются собственностью республик и неотъемлемым достоянием их народов». «Государственная собственность, находящаяся в ведении Союза, является совместной собственностью, образующих его государств и используется в их общих интересах, в том числе - в интересах ускоренного развития отстающих регионов. Государства, образующие Союз, имеют право на свою долю в золотом запасе, алмазном и валютном фондах Союза, имеющихся к моменту заключения настоящего Договора. Их участие в дальнейшем накоплении и использовании сокровищ определяется особыми соглашениями». Договор предусматривает преемственность высших органов Союза и определяет, что высшие законодательные, исполнительные и судебные органы нынешнего Союза ССР сохраняют свои полномочия впредь до сформирования высших государственных органов нового Союза Советских Суверенных Республик в соответствии с настоящим Договором и новой Конституцией СССР[2]. Как известно, Союзный договор (официальное название - «Договор «О Союзе Суверенных государств») должен был быть подписан 20 августа 1991 г. Подписание было сорвано попыткой государственного переворота - созданием Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП), который просуществовал три дня - 18-21 августа 1991г. Далее события развивались следующим образом. 5 сентября V Съезд Народных Депутатов СССР, приняв «Декларацию прав и свобод человека», объявил переходный период для формирования новой системы государственных отношений, подготовки и подписания Договора о Союзе Суверенных Государств. 6 сентября Государственный Совет СССР признал выход трех прибалтийских республик (Латвии, Литвы и Эстонии) из Союза ССР. Осенью рабочей группой новоогаревского процесса был разработан новый проект Договора - о создании Союза Суверенных Государств (ССГ) как конфедерации независимых государств («конфедеративного государства»). 14 ноября предварительное согласие на заключение 9 декабря Договора о создании ССГ дали только семь республик (Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан). 8 декабря, за день до предполагавшегося подписания договора о создании ССГ, главы трех государств-основателей СССР (Республики Беларусь, России и Украины) на встрече в Беловежской пуще, «отмечая, что переговоры о подготовке нового Союзного Договора зашли в тупик, объективный процесс выхода республик из состава Союза ССР и образования независимых государств стал реальным фактом, заключили Беловежское соглашение о создании Содружества Независимых Государств - межправительственной и межпарламентской организации, не имеющей статуса государства. Позднее к СНГ присоединились другие союзные республики на основе Алмаатинской декларации[3].
Как создавалась первая Концепция проекта Союзного договора
Обратим внимание на даты: 12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР - начало распада СССР. 3 декабря Верховный Совет СССР поддержал концепцию предложенного Президентом СССР проекта Союзного договора. Следовательно, примерно в промежуток времени между июнем и декабрем 1990 г. была подготовлена первая Концепция проекта Союзного договора. Но прежде всего чем готовить концепцию проекта, необходимо было определить основные критерии и принципы, на которых должен был базироваться проект Договора. Я недавно перебирал старые бумаги и неожиданно наткнулся на документы о встречах экспертов союзных республик в Москве по вопросам создания концепции Союзного договора. К сожалению, сохранилось немного, и то это отрывочные и разрозненные документы, которые тем не менее я попытаюсь воспроизвести. Всего было две такие встречи, в которых я принимал участие.
Первая встреча экспертов прошла в июле 1990 г. в поселке Петрово Дальнее, на дачах бывшего Правительства СССР. Мы с моим другом Болатханом Тайжаном, например, жили на даче бывшего Заместителя Председателя Совета Министров СССР А.П. Бирюковой. Самым ярким впечатлением от проживания на этой даче было обнаружение на ее территории русской бани по черному, в которой местные работники парили нас вениками из крапивы. Незабываемые ощущения! Все эксперты были разбиты на группы. Например, в группе по вопросам обороны от Казахской ССР экспертом был Сагадат Нурмагамбетов (будущий первый Министр обороны Казахстана), в группе по вопросам государственного управления экспертом был академик Салык Зиманов, в группе по международным и таможенным делам - Болатхан Тайжан (в то время он был первым заместителем Министра внешнеэкономических связей Казахстана). Я участвовал в работе группы экспертов по вопросам собственности (я был в то время заведующим отделом правовых проблем экономики Института философии и права АН КазССР). Основным вопросом, по которому не удавалось достичь согласия, был вопрос о принципах построения союзного государства: федерация или конфедерация. Представители союзных республик настаивали на формуле: 15+0 (15 союзных республик заключают договор между собой, без участия центра). Представители Правительства СССР настаивали на формуле 15+1 (республики +центр). Тогда договориться не удалось. Другим острым вопросом был раздел собственности: по какому принципу делить. Россияне утверждали, например, что украинский Днепрогэс или Казахстанская Магнитка построены на общесоюзные деньги и поэтому их надо делить на всех. Мы заявляли, что и Кремль является общесоюзной собственностью, так что давайте делить его тоже на всех. Именно тогда, по-моему, и был выработан нулевой вариант: все, что находится на территории республики, является ее собственностью. Много споров было о внешнем долге СССР, как его делить. Среднеазиатские республики категорически отказывались брать на себя какую бы то ни было часть долга. Тогда и был намечен впоследствии реализованный вариант, по которому Россия брала на себя весь внешний долг, но взамен забирала себе всю собственность Союза за рубежом.
Вторая встреча экспертов союзных республик состоялась в г. Москве в гостинице «Москва» 31 августа - 6 сентября 1990 г. В отношении этой встречи у меня сохранились некоторые документы, поэтому я расскажу о ней подробнее, с приведением выдержек из некоторых документов. 30 августа 1990 г. состоялась встреча всех экспертов и распределение их по отдельным группам. Таких групп было создано девять. Я приведу их названия и фамилии экспертов от Казахстана, закрепленных за этими группами. 1. Группа по проблемам обороны и военной политики, государственной безопасности и охраны границ (Акуев Н.И. Председатель комитета по законодательству Верховного Совета КазССР); 2. Подгруппа по вопросам госбезопасности (Акуев Н.И.); 3. Группа по проблемам внешней политики, внешнеэкономической деятельности и таможенного дела (Тайжанов Б.К.); 4. Группа по проблемам разграничения объектов собственности, бюджетно-налоговой деятельности и кредитно-денежной политики (Соболев В.В. - Первый заместитель Министра финансов КазССР); 5. Группа по проблемам правосудия, рассмотрения хозяйственных споров, охраны правопорядка и борьбы с преступностью (Зиманов С.З.); 6. Группа по проблемам разграничения законодательных полномочий между Союзом ССР и союзными республиками и по вопросу о едином гражданстве СССР (Зиманов С.З,); Группа по проблемам функционирования общесоюзного рынка (Жумасултанов Т.Ж. - Председатель Центрального статистического управления КазССР); 8. Группа по проблемам органов государственной власти и управления, разграничения законодательных и исполнительно- распорядительных функций, конституционного надзора (Сулейменов М.К.); 9. Группа по проблемам науки, культуры, здравоохранения и образования. Сейчас я уже не помню деталей, но, судя по сохранившимся протоколам заседаний группы и моим записям, мне приходилось участвовать в заседаниях других групп, в частности, в консультациях экспертов союзных республик по вопросам таможенного дела (Тайжанов Б.К., Сулейменов М.К.), на заседании группы № 5 2 августа 1990 г. (Зиманов С.З., Сулейменов М.К.), на заседании группы № 4 (Соболев В.В., Сулейменов М.К.). Следует отметить, что во всех группах и подгруппах участвовали эксперты Казахстана, Кыргызстана, Узбекистана, Таджикистана и Туркменистана. Эксперты России, Украины и Белоруссии, Молдовы и Грузии участвовали в отдельных группах (в основном в группах 4, 5, 8). Была также образована мощная группа союзных экспертов, сформированная секретариатом Верховного Совета СССР согласно решению совещания у Нишанова Р.Н. (Председателя Совета Национальностей Верховного Совета СССР). Группа союзных экспертов состояла из 70 человек, распределенных по всем группам экспертов союзных республик. Кроме государственных чиновников практически всех министерств и ведомств СССР, в группу союзных экспертов были включены ведущие ученые самых различных отраслей права (Брагинский М.И., Маковский А.Л., Халфина Р.О., Масевич М.Г., Пиголкин А.С., Поленина С.В., Тихомиров Ю.А., Пертцик В.А., Лазарев Б.М., Каллистратова Р.Ф. и другие). Экспертам союзных республик была представлена Концепция проведения переговоров между представителями союзных республик по вопросу о заключении нового Союзного договора, подписанная 28 июля 1990 г. руководителем группы научного обеспечения подготовки проекта Союзного договора академиком В.Н. Кудрявцевым. В Концепции утверждалось, что переговоры о новом Союзном договоре надлежит вести по формуле 15+1, имея в виду представителей всех союзных республик плюс представителей высших органов государственной власти и управления СССР. В Концепции определялось примерное содержание Союзного договора, для чего в ходе переговоров должен быть решен ряд вопросов. Приведу некоторые из них: «2. Федерация или конфедерация. Участники договора могут по-разному определить статус Союза. Представляется, что остановиться на одном каком-то решении пока преждевременно. Этот вопрос можно будет обсудить на заключительных этапах подготовки проекта Союзного договора. Пока следует пользоваться выражением «Союз суверенных государств». 3. Центральный вопрос договора - объем исключительной компетенции Союза. На данном этапе можно предложить включить в нее следующие позиции: а) обеспечение суверенитета, свободы и безопасности всех союзных и автономных республик; б) обеспечение прав и свобод граждан; в) стратегия общего экономического развития в условиях регулируемого рынка; г) обеспечение энергетических потребностей республик; д) управление единой транспортной системой и связью; е) обеспечение научно-технического процесса и единого информационного обслуживания; ж) обеспечение внешнеполитических и внешнеэкономических интересов; з) сохранение единой природной среды и борьбы со стихийными бедствиями. При обсуждении данного вопроса должны быть максимально использованы соображения, содержащиеся в Декларациях о государственном суверенитете и других документах, принятых в союзных республиках по вопросам разграничения союзной и республиканской компетенции. 4. Совместная компетенция Союза и республик может быть определена дифференцированно, в зависимости от позиций той или иной союзной (автономной) республики. Возможен, следовательно, вариант, при котором в этой части Союзный договор будет выглядеть по-разному для разных субъектов. Возможны приложения или дополнительные соглашения, определяющие особенности совместной компетенции для Союза и каждой отдельно взятой республики. 5. Необходимо, далее, определить исключительную компетенцию республики. Она может быть обозначена не путем составления перечня вопросов, а посредством общей формулы: республика решает все вопросы самостоятельно, кроме тех, что переданы ею в компетенцию Союза. 6. В связи с определением объема компетенции Союза и республик требует четкого решения вопрос о приоритете союзного или республиканского закона. Предлагается следующее решение: республиканский закон, принятый в пределах полномочий республики, имеет приоритет над союзным; с другой стороны, союзный закон имеет приоритет над республиканским в том случае, когда он принят в соответствии с исключительной компетенцией Союза. Не следует поддерживать идею о ратификации союзных законов республиканскими органами власти, кроме может быть, случаев совместной компетенции. 6. В Союзном договоре должны быть определены следующие органы Союза: Верховный Совет, Совет Министров, Комитет конституционного надзора, Верховный суд, Генеральный прокурор, а также указано, что могут быть образованы союзные и союзно-республиканские министерства и ведомства. 7. Необходимо создать механизм рассмотрения и разрешения споров и разногласий: а) между Союзом и республикой; б) между двумя и более республиками; в) между предприятиями, организациями и учреждениями, находящимися в подчинении разных субъектов федерации. Этот механизм должен предусматривать процедуру рассмотрения разногласий, определять органы, участвующие в этом рассмотрении, а также характер принимаемых решений».
К сожалению, у меня сохранились только документы тех групп, в работе которых я принимал прямое или косвенное участие. Это группы № 5 и № 8. Итоги работы группы № 5 По результатам встречи экспертов был принят Протокол. Ниже я привожу его полностью. ПРОТОКОЛ
Рабочая группа экспертов в составе: Зиманова С.З.- заведующего отделом Института философии и права АН Казахской ССР; Чолпонбаева М.Ш - заместителя заведующего Юридическим отделом Президиума Верховного Совета Киргизской ССР; Серебрякова Д.А. - заведующего Юридическим отделом Совета Министров Таджикской ССР; Сарыева Б.С. - главного научного сотрудника АН Туркменской ССР; Умарова М.С. - заместителя главного государственного арбитра Узбекской ССР; Багирова Н.Н. - ведущего консультанта Министерства юстиции Узбекской ССР; Сергеева В.В. - начальника Управления МВД СССР; СмородинскогоВ.И. - заместителя начальника управления Министерства юстиции ССР; Смирнова Г.П. - члена коллегии Прокуратуры СССР: Кашепова В.П. - заведующего отделом ВНИИ советского государственного строительства и законодательства; Арифулина А.А. - члена коллегии Госарбитража СССР; Борукаева Б.Р. - первого заместителя начальника Штаба внутренних войск МВД СССР; - обсудила вопросы, связанные с разграничением компетенции между союзными и республиканскими органами по проблемам правосудия, рассмотрения хозяйственных споров, охраны правопорядка и борьбы с преступностью, а также о целесообразности создания обновленных союзных правоохранительных органов; - согласилась оформить достигнутые договоренности протоколом. Эксперты, исходя из необходимости создания прочных гарантий прав, свобод, интересов граждан, субъектов хозяйственных отношений, укрепления законности и активизации борьбы с преступностью, в условиях радикальных реформ экономики политической системы пришли к выводу о целесообразности глубоких функционально-структурных преобразований правоохранительной системы. При этом отмечено то обстоятельство, что юстиция, наряду с недостатками, обладает стабильными функциями и механизмом управления, материально-технического, научно-информационного и другого обеспечения деятельности союзных и республиканских правоохранительных органов. Основываясь на принципе федеративного устройства государства, эксперты считают возможным создание следующих обновленных союзных правоохранительных органов: Верховный Суд СССР, федеральные суды, в том числе военные трибуналы; Прокуратура СССР; Министерство внутренних дел СССР; Государственный арбитраж СССР; Министерство юстиции СССР. В общих чертах в ведение Союза может быть передано решение следующих вопросов: Верховный Суд СССР, федеральные суды: - рассмотрение уголовных и гражданских дел, связанных с применением союзного законодательства, либо затрагивающих интересы нескольких союзных республик (по их просьбе); дел по предложениям союзных республик или одной из них; уголовных дел о преступлениях, совершенных военнослужащими союзных войск; - рассмотрение Верховным Судом СССР в кассационном и надзорном порядке приговоров и решений, вынесенных федеральными судами, а также в порядке надзора уголовных дел, по которым приговорами судов союзных республик в качестве меры наказания назначена смертная казнь. Министерство внутренних дел СССР: - борьба с преступлениями, посягающими на межреспубликанские и общегосударственные интересы; - разработка общесоюзных и межреспубликанских (по предложению или с согласия союзных республик) программ по основным направлениям деятельности органов внутренних дел; - координация деятельности МВД союзных республик по борьбе с преступностью; - организация работы федеральных органов внутренних дел; - централизованное информационное обеспечение деятельности органов внутренних дел Союза и союзных республик; формирование и ведение общесоюзных справочно-информационных массивов, оперативных и криминалистических учетов; - руководство федеральными внутренними войсками; совместное управление республиканскими внутренними войсками в соответствии с договорными обязательствами МВД СССР и правительств союзных республик. Прокуратура СССР: - надзор за правильным применением союзного законодательства; надзор за законностью в деятельности МВД СССР, КГБ СССР, в том числе за расследованием ими уголовных дел; - опротестование решений высших судебных инстанций союзных республик, если они противоречат союзному законодательству или нарушают права других республик, а также судебных решений, по которым осужденным назначено наказание в виде смертной казни; Эксперт Киргизской ССР считает необходимым исключить абзац 3 данного раздела Протокола. Эксперты союзных республик считают, что прокуроры союзных республик должны назначаться Верховными Советами республик. Эксперт Верховного Совета СССР (от Прокуратуры СССР) считает, что прокурор республики должен назначаться Генеральным прокурором СССР (возможно - по согласованию с высшими органами власти союзных республик либо по их представлению). Государственный арбитраж СССР: - рассмотрение споров между союзными субъектами хозяйственных отношений; - рассмотрение споров между субъектами хозяйственных отношений союзных республик и Союза; - рассмотрение споров о признании недействительными актов федеральных органов; - рассмотрение споров между субъектами хозяйственных отношений союзных республик, когда это предусмотрено соглашениями между республиками. Эксперты считают возможным существование других форм разрешения хозяйственных споров, развитие системы третейских судов. Министерство юстиции СССР: - разработка проектов общесоюзных законов и других нормативных актов; - представительство Союза в правовых спорах; дача правовых заключений по судебным делам, затрагивающим интересы федерации; - руководство единой экспертной службой, независимой от органов дознания, следствия и суда; - организационное обеспечение деятельности федеральных судов; - введение правовой статистики; - консультирование по вопросам законодательства союзных республик (по их просьбе). Эксперт Верховного Совета СССР (от МВД СССР) возражает против подчинения Министерству юстиции единой экспертной службы. Компетенция союзных правоохранительных органов может быть изменена по соглашению Союза и союзных республик. Распределение компетенции между Союзом и союзными республиками по вопросам правосудия, рассмотрения хозяйственных споров, охраны правопорядка и борьбы с преступностью должно решаться путем заключения договоров (соглашений) полномочных органов республик и Союза. Эксперт Казахской ССР по некоторым вопросам придерживается особого мнения (на 2 листах), которое является органической частью настоящего Протокола.
ОСОБОЕ МНЕНИЕ
1. На федеральном уровне а) необходимо создать мозговой центр по прогнозированию и разработке стратегии борьбы с преступностью, с наиболее опасными ее формами в особенности по стране в целом и по регионам с небольшим штатом. Тем самым ликвидировать «цеховой» способ программирования борьбы с преступностью, когда ее ведут параллельно и неэффективно многие органы; б) определить Главного Координатора деятельности различных органов Союза и союзных республик по борьбе с преступностью. Такой же орган должен быть и в союзных республиках. 2. Должны быть созданы следственные комитеты в Союзе и союзных республиках. 3. На федеральном уровне внутренние функции органов КГБ необходимо сильно ограничить. В союзных республиках, в некоторых из них, могут быть объединены органы внутренних дел и государственной безопасности. 4. В союзе и союзных республиках желательно создавать конституционные суды вместо комитетов конституционного надзора. 5. В условиях наличия нескольких высших органов, осуществляющих надзор за законностью (конституционные суды, президентская власть, парламенты), за органами Прокуратуры закрепить оперативный надзор за законностью. Выделить надзор за законностью действий высших должностных лиц исполнительных органов как в Союзе, так и в союзных республиках. Эту функцию, возможно, следует поручить Верховным Советам. 6. Структура и функции правоохранительных органов должны быть радикально пересмотрены. В частности, нужно ли сохранить федеральное Министерство юстиции? На странице 5 протокола дан перечень вопросов, которыми оно должно заниматься. Они могут быть выполнены любой другой конторой. Для этого нет нужды держать особое Министерство. Это же относится и к Государственному арбитражу. В условиях разгосударствления собственности и имущества, уменьшения в ближайшей перспективе удельного веса государственной собственности до 30-40 процентов возникает необходимость больше в судебной защите интересов собственников (в народных судах, возможно создание хозяйственных судов и третейских судов и др.). Возможно нужно учредить Палату арбитража Верховного Суда? 7. Не могу согласиться с тем, что центральные правоохранительные ведомства могут разрабатывать различные программы для всей страны по собственной инициативе. По моему мнению, нужны уточнения в том плане, что они разрабатываются, если в них заинтересованы республики, представлены последними средства для этих программ. 8. На стр. 2 протокола сказано, что целесообразно создание таких союзных правоохранительных органов, как Прокуратура СССР, Министерство внутренних дел СССР, Министерство юстиции СССР, Государственный арбитраж СССР. Я придерживаюсь мнения, что не надо заранее узаконивать эти органы в подобных рангах, а указать их как органы Прокуратуры, внутренних дел, юстиции и арбитража, а в каких формах, будет уточнено в будущем.
Эксперт Казахской ССР (С. Зиманов)
Итоги работы группы № 8 1. На рассмотрение группы был представлен документ, озаглавленный «Характер законодательной власти Союза ССР», но мы его переименовали: «Разграничение законодательных полномочий Союза и республик». В документе на рассмотрение экспертов предлагалось четыре варианта разграничения полномочий.
I вариант (условно - Федерация). Закон Союза по вопросам, делегированным республиками союзным органам и закрепленным в Союзном Договоре: 1. обязателен на всей территории без одобрения (ратификации) со стороны республик, при этом законодательная власть осуществляется республиками (вне рамок указанных полномочий Союза). 2. обязателен на всей территории при условии его одобрения в какой-то форме республиками (объявление (промульгация), ратификация, регистрация, введение в действие: полное, частичное, либо с определенными условиями времени, места и др.). 1.2. Изданные в соответствии с указанными условиями подзаконные нормативные акты органов Федерации обязательны на всей территории Федерации, но могут: а) опротестовываться; б) приостанавливаться - в зависимости от вида актов; в) вводиться республикой в действие с изменениями или дополнениями.
II вариант (условно - Конфедерация). Акты высшего законодательного органа Совета Союза (конфедерации) имеют рекомендательный характер и требуют одобрения республик. Проблемы разграничения законодательных полномочий в этом случае группа экспертов не видит.
III вариант (Федерация с элементами конфедерации). 1. Для тех республик, которые вступают в союз на условиях Федерации, действует вариант 1. 2. Для тех государств, которые вступают в союз на условиях конфедеративного типа связей: а) либо законы федерации обязательны для второй стороны в части обязательств, признанных ею по договору, б) либо действует вариант II (для данной республики акты Союза носят рекомендательный характер).
IV вариант (Содружество Суверенных Государств). В Содружестве, имеющем постоянные органы типа совещания глав государств, возможны программные и директивные документы (последние, например, по вопросам единого рынка, экологии, продовольствия, здравоохранения и другим гуманитарным проблемам). 2. К сожалению, заключительного документа по итогам работы группы не сохранилось, поэтому я могу только восстановить процесс обсуждения по своим сохранившимся записям. В работе группы принимали участие эксперты Белорусской ССР, Молдавской ССР, Казахской ССР, Киргизской ССР, РСФСР, Таджикской ССР, Украинской ССР. Экспертами группы № 8 в основном обсуждался первый вариант - федерация. Во-первых, почти все республики, участвовавшие в обсуждении, выступали за федерацию, во-вторых, при принятии любого из других вариантов особо обсуждать было нечего: у каждой республики свои законы, а общие вопросы решаются в договоре. 3. В отношении вопроса об иерархии законов рассматривалось три варианта: 1. Основы законодательства действуют без ограничений на всей территории Союза; 2. Основы действуют после ратификации союзной республикой; 3. Основы как рекомендательный акт. Утверждалось также, что Основы могут быть общими и региональными. Во время обсуждения высказывались мнения, что общие законы нужны, но необходимо отказаться от термина «Основы». Можно называть «Общие начала», «Принципы». Например, Общие начала имущественных отношений, Общие начала борьбы с преступностью, Рекомендательные нормы, Рамочные нормы. Общие законы создаются только в сфере природоохранного, уголовного, административного, гражданского законодательства. 4. Вопросы совместного ведения: А) закрепляются в договоре (например, уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, гражданское и гражданско-процессуальное, о труде и социальном обеспечении, экологическое, о здравоохранении. Федерация издает законы, определяющие основные начала и принципы регулирования соответствующих отношений. Вариант 1. Законы действуют на всей территории федерации без одобрения со стороны республик; Вариант 2. Законы действуют после одобрения, воспроизведения, инкорпорации или ратификации республиками; Вариант 3. Законы действуют на территории республики, если республика не установила иное. Б) федерация издает законы по предложению союзной республики по вопросам, закрепленным в союзном договоре. Действуют во всех союзных республиках, или в группе республик, а также в присоединившихся к этой группе республиках. Полнота законодательной власти республик в сфере предметов совместной с федерацией ведения зависит от степени обязательности союзных законов. Вопрос об отношении к законам конфедерации, изданным по предметам совместного ведения, как и ко всяким другим законам конфедерации, решаются в договоре. 5. Если сравнить результаты обсуждения экспертов группы № 8 с окончательным вариантом, закрепленном в проекте Союзного договора, готового к подписанию 20 августа 1991г, то можно заметить, что в проекте Союзного договора избран более компромиссный вариант с уклоном в сторону центральных органов Союза. «Статья 11 проекта Союзного договора. Законы Законы Союза, Конституции и законы государств, его образующих, не должны противоречить положениям настоящего Договора. Законы Союза по вопросам его ведения обладают верховенством и обязательны для исполнения на территории республик. Законы республики обладают верховенством на ее территории по всем вопросам, за исключением тех, которые отнесены к ведению Союза. Республика вправе приостановить действие на своей территории закона Союза и опротестовать его, если он нарушает настоящий Договор, противоречит Конституции или Законам республики, принятым в пределах ее полномочий. Союз вправе опротестовать и приостановить действие закона республики, если он нарушает настоящий Договор, противоречит Конституции или законам Союза, принятым в пределах его полномочий. Споры передаются в Конституционный Суд Союза, который принимает окончательное решение в течение одного месяца». 6. По результатам встречи экспертов по вопросам компетенции органов Союза и республик был составлен перечень вопросов, требующих дальнейшего обсуждения. Приведу этот перечень целиком.
ВОПРОСЫ КОМПЕТЕНЦИИ
1. Международная правосубъектность Союза: (УССР) Разграничение полномочий республики и Союза в области внешнеполитической деятельности, а также в области внешнеэкономической деятельности; организация таможенного дела (РСФСР, БССР, УССР, БССР, УССР). 2. Проблема структуры будущего Центра и порядок формирования союзных органов, создание временных и постоянных общесоюзных органов для реализации конкретных программ сотрудничества с участием представителей всех республик; формы участия республики в целевых общесоюзных программах; механизм реализации принимаемых на общесоюзном уровне решений. (УССР, а также МССР, ГрССР, КазССР). 3. Сфера и принципы контрольных полномочий республики в области обороны, возможность создания республиканских вооруженных формирований (РСФСР, БССР). Союзные и республиканские армейские подразделения. Полномочия Союза и республик в управлении оборонной промышленностью (УССР, БССР, УССР). 4. Сфера и принципы контрольных полномочий республики в области обеспечения государственной безопасности, ее участия в охране своих границ ( КазССР, РСФСР, УССР).
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |