Научно-практический комментарий к Кодексу Республики Казахстан об административных правонарушениях (постатейный) (МЮ РК, 2020) (Глава 1. Законодательство об административных правонарушениях)

Корреспонденты на фрагмент
Поставить закладку
Посмотреть закладки
Добавить комментарий

МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН

Научно-практический комментарий
к Кодексу Республики Казахстан об административных правонарушениях
(постатейный)

РАЗДЕЛ 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Глава 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Статья 1. Законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях

1. Законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях состоит из настоящего кодекса.

2. Настоящий Кодекс основывается на Конституции Республики Казахстан, общепризнанных принципах и нормах международного права.

2-1. Внесение изменений и (или) дополнений в настоящий Кодекс осуществляется законом, не предусматривающим внесение изменений и дополнений в другие законодательные акты Республики Казахстан.

Данное положение не распространяется на случаи исключения административной ответственности, а также на проекты законов, разрабатываемых в порядке законодательной инициативы Президента Республики Казахстан.

3. Международные договорные и иные обязательства Республики Казахстан, а также нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда РК, регулирующие административно-деликтные правоотношения, являются составной частью законодательства об административных правонарушениях.

4. Международные договоры, ратифицированные Республикой Казахстан, имеют приоритет перед настоящим Кодексом и применяются непосредственно, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для его применения требуется издание закона. Если международным договором, ратифицированным Республикой Казахстан, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Республики Казахстан об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.

КОММЕНТАРИЙ

______________________________________________

Новый кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях представляет собой единый комплекс норм, который регулирует материальные и процессуальные административно-деликтные отношения. Это главное его отличие от «кодексов-старожилов» - УК, УПК, ГК, ГПК. Такое структурирование Кодекса не ново, оно заимствовано с советского периода развития системы правового регулирования административной ответственности. Из аналогичной структуры состояли КоАП КазССР 1984 года и первый в истории суверенного Казахстана 2001 года.

С историей возникновения и развития института административной ответственности за маловажные проступки (административные правонарушения) в системе советского права можно ознакомиться в монографии Кирина А.В. «Административно-деликтное право: (теория и законодательные основы)»[1].

Концептуальное отличие КоАП 2014 года от КоАП КазССР 1984 года и КоАП 2001 года заключается в том, что в нем впервые законодателем предпринята попытка сегментировать общие нормы для деликтной (Особенной) части и Процессуальной части. Эта тенденция четко прослеживается, если обратить внимание на изменения, которые коснулись статей Общей части и главы 37 КоАП. Последняя, по замыслу законодателя, должна была стать своего рода «Общей частью» для Процессуального блока Кодекса.

Несомненно, и правоприменители и, особенно теоретики права, признавали наличие «затруднений» в реализации норм Кодекса при единых нормах Общей части. Вследствие большого количества особенностей, заложенных в Особенной и Процессуальной частях, нормы Общей части не могли их урегулировать должным образом. Это понуждало законодателя формулировать редакции конкретных норм таким образом, чтобы не было прямых противоречий. Как следствие, нормы Общей части носили наиболее общий характер, в отличие, к примеру, от УК, УПК, ГК и ГПК. Предпринятая законодателем попытка, по нашему мнению, – первый шаг к наметившемуся в будущем размежеванию материальных и процессуальных норм.

Часть 1 комментируемой статьи провозглашает, что Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях является единственным кодифицированным актом, из которого состоит административно-деликтное законодательство Республики Казахстан. Другими словами, под законодательством об административных правонарушениях следует понимать только деликтные отношения, то есть материальные нормы, которые сформулированы и законодательно закреплены в разделах 1 и 2 КоАП. Это общие задачи и принципы законодательства об административной ответственности, виды административных взысканий и конкретные составы административных правонарушений.

Для сравнения: ч. 1 ст. 1 КоАП 2001 года, которая также утверждала об исключительности Кодекса, как о единственном кодифицированном законодательном акте об административных правонарушениях, предусматривала дополнительное положение, согласно которому законы, предусматривающие административную ответственность, подлежали применению только после их включения в КоАП[2]. Такая норма была необходима в связи с тем, что в первый период независимости Казахстана было принято большое количество законодательных актов, содержащих самостоятельные разделы об ответственности (включая отдельные составы правонарушений и санкции). И в целях придания исключительности статусу КоАП в ч. 1 ст. 1 была введена дополнительная норма, которая прекращала действие всех иных нормативных правовых актов, устанавливающих, по сути, административную ответственность. К примеру:

✔ Глава 42 «Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение» Закона РК от 24 апреля 1995 года «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (утратил силу). К примеру, м предусматривала штраф в размере десяти месячных расчетных показателей за нарушение налогоплательщиком срока постановки на учет в налоговом органе, а равно необоснованного отказа должностного лица территориального налогового органа в постановке налогоплательщика на учет.

✔ Ст. 14 Закона РК от 24 декабря 1996 года «О валютном регулировании» (утратил силу) предусматривала ответственность юридических лиц:

за совершение валютных операций, нарушающих нормы настоящего Закона, -

в виде штрафа в размере 10 процентов от суммы сделки, но не более 1 миллиона тенге;

за проведение валютных операций без соответствующего отражения их результатов в бухгалтерском учете -

в виде штрафа в размере суммы, которая не была учтена;

за ведение бухгалтерского учета валютных операций с нарушением порядка и установленных форм учета и отчетности -

в виде штрафа в размере 5 процентов суммы, которая была учтена ненадлежащим образом.

Однако в новом КоАП законодатель посчитал, что отсутствует необходимость сохранения такой нормы, в связи с тем, что на сегодняшний день отраслевые законы не содержат правовые нормы об ответственности, выполняя только вспомогательную функцию, и не выступают в качестве самостоятельных правовых оснований привлечения к административной ответственности, что является логичным.

Таким образом, законодатель наделил новый Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях исключительным статусом как единственного кодифицированного законодательного акта, регулирующего административно-деликтные правоотношения.

Необходимо отметить, что по настоящее время сохраняется давняя проблема КоАП, вызванная отсылочным характером действия его отдельных норм Особенной части. Наступление административной ответственности в таком случае тесно связано с нарушением лицом конкретной нормы установленных в отраслевых законах или в подзаконных нормативных правовых актах в виде нарушения требований, обязанностей или запретов.

Это, главным образом, является объектом критики, так как не вполне согласуется с требованиями ст. 61 Конституции Республики. В то же время иная форма установления факта нарушения и, соответственно, наступления административной ответственности по целому ряду отраслей остается маловероятной. Это обусловлено значительным количеством регуляций, влекущих деликтность. К примеру, нарушения в сфере образования, в области охраны и использования объектов историко-культурного наследия, вывоза или отправки сырья и других товаров за пределы Республики Казахстан, аккредитации газосетевых организаций, осуществления коллекторской деятельности, ведения бюджетного учета, возмещения затрат по оказанию гарантированного объема бесплатной медицинской помощи, бухгалтерского учета и финансовой отчетности, маркировки алкогольной продукции, эксплуатации нефтепроводов, газопроводов и их оборудования, создания и эксплуатации космических систем на территории Республики Казахстан и в космическом пространстве, при проведении операций по недропользованию и т.д.

Несомненно, часть из них могла быть непосредственно инкорпорирована в диспозиции норм Особенной части КоАП. В то время остается другая часть регуляций, с которой такие манипуляции представляются затруднительными. Указанное должно стать предметом дальнейших научных изысканий и законотворческой работы.

Некоторые авторы полагают, что положения ч. 1 комментируемой статьи также распространяются на процедурно-процессуальные нормы административно-деликтных отношений. Однако это не так. Основные положения административно-процессуального законодательства сформулированы и законодательно закреплены в разделах 3-5 КоАП. Это общий порядок производства по делам об административных правонарушениях, органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и исполнение постановлений о наложении административных взысканий. Символично в этом плане включение в КоАП ст. 736, которая позволяет раскрыть замысел законодателя и подтверждает вышеуказанный вывод.

Ранее уже отмечалось, что такая структура Кодекса заимствована с советского периода развития системы правового регулирования административной ответственности. В советской науке, в отличие от уголовного и уголовно-процессуального права, которые уже давно являлись двумя самостоятельными отраслями права, материальное административное и административно-процессуальное право никогда не обособлялись. Более того, они были частью общего административного права – права управления. Обе названные группы правовых норм были органически слиты в единой отрасли советского права - административном праве.

Таким образом, материальные нормы (раздел 1 и 2 КоАП) закрепляют исходные права и обязанности субъектов права в определенной сфере регулирования общественных отношений, а процессуальные нормы (разделы 3-5 КоАП) определяют порядок и процедуры реализации материальных норм, права и обязанности субъектов процессуально-правовых отношений.

Часть 2 комментируемой статьи закрепляет положение п. 2 ст. 4 Конституции Республики, в соответствии с которой Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Республики Казахстан. Помимо этого п. 7 ст. 62 Конституции гласит, что законы Республики, а это значит и КоАП, не должны противоречить Основному закону страны. Следует отметить, что соответствовать нормам Конституции должны не только нормативные правовые акты, то есть статьи, части, подпункты КоАП, но и акты индивидуального применения, выносимые (применяемые) должностным лицом либо судом при осуществлении установленных Кодексом процессуальных действий.

К таким актам относятся протокол об административном правонарушении, определение, постановление о наложении административного взыскания и иные правовые акты.

Наряду с Конституцией, КоАП также основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права. Под общепризнанными принципами международного права понимаются его наиболее широкие и важные нормы, в которых выражается его главное содержание и характерные черты и которые обладают высшей, императивной юридической силой. Основные принципы современного международного права закреплены в ряде документов наиболее авторитетных международных организаций, в частности, в Уставе ООН, в Декларации о принципах международного права 1970 года, в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года, Всеобщая декларация прав человека 1948 года.

К таким принципам можно отнести: суверенное равенство государств; неприменение силы и угрозы силой; невмешательство во внутренние дела; уважение прав человека и основных свобод и др. Международно-правовые нормы выступают как нормативный ориентир, своего рода стандарт для правотворчества в национальных государствах и в то же время как их добровольно принятые обязательства, подлежащие неуклонному выполнению.

Дополнение статьи частью 2-1 продиктовано сковывающей все сообщество административистов проблемой - чрезмерной активностью законодателя в части внесения поправок (изменений и дополнений) в КоАП. Эта проблема системная, так как ею «страдал» и старый КоАП.

Как показывает статистика, за время действия утратившего силу КоАП поправки в него вносились свыше 185 раз. Причем в последние годы такая практика возросла: начиная с 2012 года, было принято более 63 законов, которыми КоАП (2001) был дополнен свыше 250 статьями.

Проблема здесь не в качестве КоАП, а в специфике предмета его регулирования, - практически все отрасли человеческой жизнедеятельности. Как следствие, очень сложно найти законопроект, который сопутствующими поправками не затрагивал бы КоАП.

В новый КоАП, на январь 2020 года, уже внесены изменения и дополнения 114 различными законодательными актами. При этом наибольшее количество поправок в КоАП было внесено в 2015 году – 36 законов, что составляет 48,6% от общего количества законов, вносивших изменения и дополнения в КоАП. Большинство из них касаются Особенной части, в частности, установления новых составов административного правонарушения или их коррекции.

Специфика законотворческого процесса в РК такова, что отраслевые законы посредством института правового мониторинга полуофициально закреплены за государственными органами, которые преимущественно определяют государственную политику в указанной отрасли регулирования. Кроме того, зачастую такие поправки впервые включаются в проект уже в стенах Парламента, как реализация законодательной инициативы депутатов Парламента.

Как следствие, очень сложно уполномоченному органу (Министерству юстиции), за которым закреплен КоАП, не только противостоять такой лавине предложений, но даже физически их выявлять.

Это потребовало принятия радикальных мер по аналогии с Налоговым кодексом РК. Указанная часть ограничивает внесение изменений и (или) дополнений в КоАП только законом с одним предметом (целевым). Такой законопроект не должен предусматривать внесение изменений и дополнений в другие законодательные акты Республики Казахстан. Это конечно не аналогично тому, как этот вопрос разрешен в Налоговом кодексе, и более схоже с механическим препятствованием внесению, так как требует больших юридико-технических усилий разработчиков.

Еще одним положением, заслуживающим внимания, является исключение, ограничивающее основной запрет. Этот запрет не распространяется на случаи исключения административной ответственности, а также на проекты законов, разрабатываемых в порядке законодательной инициативы Президента Республики Казахстан. Логика законодателя в этом случае предельно ясна и не нуждается в комментировании.

В части 3 говорится о том, что международные договорные и иные обязательства Республики Казахстан, а также нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда, регулирующие административно-деликтные правоотношения, являются составной частью законодательства об административных правонарушениях.

Безусловно, отмеченные акты имеют большое значение в регулировании административно-деликтных отношений, но утверждение о том, что они являются составной частью законодательства об административных правонарушениях, является спорным.

Во-первых, исходя из такой трактовки, получается, что все вышеназванные акты являются составной частью КоАП. Такое положение, можно сказать, противоречит нормам Конституции, поскольку в соответствии с п. 1 ч. 4 Конституции Республики, все вышеуказанные акты, наравне с нормами самой Конституции, являются самостоятельными источниками и составными частями права - понятия, более широкого по своему объему, чем законодательство. Более того, в соответствии с п. 5 ст. 10 Закона РК от 6 апреля 2016 года «О правовых актах», нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда находятся вне иерархии нормативных правовых актов, что еще раз указывает на их особое положение в системе казахстанского права.

Во-вторых, возникает вопрос о целесообразности данной нормы в материальной части Кодекса, учитывая, что согласно нормам Конституции, Конституционный Совет дает официальное толкование норм Конституции, а Верховный Суд РК в предусмотренных законом случаях рассматривает отнесенные к его подсудности судебные дела и дает разъяснения по вопросам судебной практики. То есть они не создают новых, самостоятельных норм права.

К примеру, нормативное постановление Конституционного Совета от 13 апреля 2012 года № 2 «Об официальном толковании норм Конституции Республики Казахстан по вопросу исчисления конституционных сроков» дает официальное толкование п. 2 ст. 16 Конституции:

✔ «Под «задержанием», применительно к пункту 2 статьи 16 Конституции, следует понимать меру принуждения, выражающуюся в кратковременном, не более семидесяти двух часов, ограничении личной свободы человека в целях пресечения правонарушения или обеспечения производства по уголовным, гражданским и административным делам, а также применения иных мер принудительного характера и осуществляемую уполномоченными государственными органами, должностными и иными лицами на основании и в порядке, предусмотренных законом.

Началом срока задержания является тот час с точностью до минуты, когда ограничение свободы задержанного лица, включая свободу передвижения – принудительное удержание в определенном месте, принудительное доставление в органы дознания и следствия (захват, закрытие в помещении, принуждение пройти куда-либо или остаться на месте и т.д.), а также какие-либо иные действия, существенно ограничивающие личную свободу человека, стало реальным, независимо от придания задержанному какого-либо процессуального статуса или выполнения иных формальных процедур. Моментом окончания этого срока является истечение семидесяти двух часов, исчисляемых непрерывно со времени фактического задержания.»[3].

Нормативные же постановления Верховного Суда РК издаются в целях единообразного применения судебной практики. К примеру, нормативные постановления Верховного Суда:

- «О применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» от 9 апреля 2012 года № 1;

- «О некоторых вопросах применения судами норм Общей части Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях» от 22 декабря 2016 года № 12;

- «О некоторых вопросах применения судами норм Особенной части Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях» от 6 октября 2017 года №7.

Таким образом, международные договоры и иные обязательства Республики Казахстан, а также нормативные постановления Конституционного Совета и Верховного Суда не образуют новые деликты, следовательно, не должны являться составной частью административно-деликтного законодательства. Положение об их статусе и значении должны быть отражены в процессуальной части Кодекса по аналогии с уголовно-процессуальным законодательством[4].

Часть 4 воспроизводит конституционные положения п. 3 ст. 4 Конституции, согласно которой международные договоры, ратифицированные Республикой, имеют приоритет перед ее законами. Тем самым подчеркивается приоритетное положение международных договоров, которые могут устанавливать иные правила, чем те, которые предусмотрены КоАП. К примеру:

- Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, ратифицированная постановлением Верховного Совета РК от 31 марта 1993 года;

- Конвенция о взаимном признании и исполнении решений по делам об административных нарушениях правил дорожного движения, ратифицированная Закон РК от 30 декабря 1999 года;

- Соглашения о правовой помощи и взаимодействии таможенных органов государств-членов Таможенного союза по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, ратифицированные Законом РК от 14 декабря 2011 года;

- Договор об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и государств-членов Таможенного союза, ратифицированный Законом РК от 8 декабря 2011 года;

- Договор аренды комплекса «Байконур» между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации, ратифицированный Указом Президента РК от 17 апреля 1995 года;

- Конвенция о привилегиях и иммунитетах Шанхайской организации сотрудничества, ратифицированная Законом РК от 15 декабря 2005 года и другие.

Дополнительно следует отметить, что в целях взаимодействия органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, с компетентными учреждениями и должностными лицами иностранных государств по делам об административных правонарушениях, в КоАП предусмотрена новая глава 50, которая регламентирует условия оказания правовой помощи по делам об административных правонарушениях.

Необходимо отметить, что обязательным условием приоритетности международных договоров является их ратификация Казахстаном, за исключением международных договоров, заключенных Казахстаном до 1995 года и не требующих ратификации.

В ст. 3 Конституции РК 1993 года было указано, что «международно-правовые акты о правах и свободах человека и гражданина, признанные Республикой Казахстан, имеют на территории Республики приоритет перед ее законами». Позже, в Конституции 1995 года эта норма была изменена посредством включения указания на необходимость предварительной ратификации таких договоров в соответствии с Конституционным законом РК от 16 октября 1995 года «О парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов» и Законом РК от 30 мая 2005 года «О международных договорах Республики Казахстан».

При подготовке в рамках данной статьи необходимо учитывать, что п. 3 ст. 4 Конституции был изменен Законом РК от 10 марта 2017 «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». В частности, изменен порядок действия международных договоров. Теперь порядок и условия их действия на территории Республики Казахстан, определяются законодательством Республики.

Конституционный Совет в своем Постановлении от 11 октября 2000 года № 18/2 «Об официальном толковании пункта 3 статьи 4 Конституции Республики Казахстан» устанавливает, что Республика Казахстан выражает свое согласие на преимущественную юридическую силу тех заключенных ею международных договоров перед национальным законодательством, которые ратифицированы Парламентом Республики путем принятия соответствующего закона. Приоритет перед законами Республики могут иметь только ратифицированные Казахстаном международные договоры. Приоритет перед законами ратифицированных международных договоров на территории Республики предполагают ситуативное превосходство норм таких договоров в случаях коллизий с нормами законов. Нератифицированные международные договоры таким приоритетом перед законами Республики не обладают. За исключением тех, что были заключены до 1995 года и не предусматривали ратификации. «Международные договоры, не предусматривавшие ратификации как условия вступления в силу, заключенные до принятия Конституции 1995 года, являются действующими и сохраняют приоритет перед законодательством Республики, если такой приоритет для этих международных договоров прямо предусмотрен законами Республики, регулирующими соответствующие сферы правоотношений».

Схожие подходы были также отражены В нормативном постановлении Конституционного Совета от 5 ноября 2009 года № 6 «Об официальном толковании норм статьи 4 Конституции Республики Казахстан применительно к порядку исполнения решений международных организаций и их органов».

Кроме того, при рассмотрении положений настоящей статьи Кодекса необходимо руководствоваться нормативным постановлением Верховного Суда РК от 10 июля 2008 года № 1 «О применении норм международных договоров Республики Казахстан».

В п. 1 нормативного постановления Верховного Суда РК от 22 декабря 2016 года № 12 «О некоторых вопросах применения судами норм Общей части Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях» указывается, что судам при осуществлении правосудия надлежит исходить из того, что международные договорные и иные обязательства Республики Казахстан являются в соответствии с п. 1 ст. 4 Конституции составной частью ее действующего права. При рассмотрении дела суд не вправе применять нормы законодательства Республики Казахстан об административных правонарушениях, если иные правила установлены международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Республики Казахстан было принято посредством ратификации или присоединения. В этих случаях применяются правила международного договора.

Не могут быть признаны в качестве обязательных для Казахстана решения международных организаций и их органов, нарушающие положения Конституции о суверенитете страны, недопустимости изменения установленных Конституцией унитарности и территориальной целостности государства, формы правления Республики, а также ущемляющие конституционные права и свободы человека и гражданина (п. 4 нормативного постановления Конституционного Совета от 5 ноября 2009 года № 6 «Об официальном толковании норм статьи 4 Конституции Республики Казахстан применительно к порядку исполнения решений международных организаций и их органов»).

Статья 2. Основание административной ответственности

Основанием административной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава правонарушения, предусмотренного в Особенной части настоящего Кодекса.

КОММЕНТАРИЙ

______________________________________________

Административная ответственность является одним из видов правовой ответственности. Под административной ответственностью следует понимать применение государственными органами и должностными лицами в условиях внеслужебного подчинения административных санкций за правонарушения. Эти административные санкции выражены в ограниченном круге административных взысканий и иных мер принуждения, а также мер административно-правового воздействия.

Для административной ответственности характерно, что она наступает не за любое совершенное правонарушение, а за деяние, которое соответствует всем признакам состава административного правонарушения, предусмотренного в Особенной части КоАП. То есть лицо может быть признано виновным и подлежащим административной ответственности только при наличии в его действиях всех необходимых субъективных и объективных признаков состава административного правонарушения[5]. Ни то или иное состояние личности, ни образ мыслей, ни объективные условия, в которых находилось или находится лицо, ни какие-либо иные обстоятельства, кроме правонарушения, не могут стать основанием административной ответственности.

Действующее законодательство признает только одно основание ответственности - административное правонарушение. Только административное правонарушение является юридическим фактом, вызывающим возникновение административно-правоохранительного отношения, порождающим право государственного органа на применение принудительной меры и обязанность правонарушителя претерпеть ее.

Для того чтобы подчеркнуть особенности административной ответственности, целесообразно также отметить в общих чертах соотношение административной ответственности с иными видами юридической ответственности (дисциплинарная, уголовная, гражданско-правовая).

При этом законодательно ограниченно лишь привлечение за одно и то же правонарушение лишь в отношении административной или уголовной ответственности, что прямо предусмотрено в ст. 77 Конституции РК[6].

Так, для уголовной ответственности основанием является уголовное правонарушение (преступление либо уголовный проступок), существенно отличающееся своей опасностью для общественных отношений, которое наступает исключительно в судебном порядке. Дисциплинарная ответственность наступает только во внесудебном порядке, основанием которой является дисциплинарный (служебный) проступок, заключающийся в ненадлежащем исполнении должностных (служебных) обязанностей. Для гражданско-правовой ответственности характерна цель - возмещение материальных убытков или вреда, регламентация которых осуществляется ГК и ГПК.

Соотношение административной и иной (не уголовной) юридической ответственности нужно в каждом конкретном случае искать в отраслевом законодательстве. Так, к примеру, вопрос соотношения административной и дисциплинарной ответственности разрешается в Законе РК от 23 ноября 2015 года «О государственной службе Республики Казахстан». В соответствии с п. 2 ст. 45, дисциплинарное взыскание за совершение дисциплинарных проступков налагается не позднее трех месяцев со дня обнаружения проступка и не может быть наложено позднее одного года со дня совершения проступка. В случае прекращения уголовного дела органом уголовного преследования или судом либо производства по делу об административном правонарушении, но при наличии в деяниях лица признаков совершения дисциплинарного проступка, дисциплинарное взыскание налагается не позднее трех месяцев со дня принятия решения о прекращении уголовного дела, но не позднее одного года со дня совершения данного проступка. При этом в указанные сроки привлечения к дисциплинарной ответственности не включается время производства по уголовному делу либо административного производства.

Таким образом, законодатель, вне зависимости от успеха дела (прекращения или нет), подразумевает о допустимости так называемой «двойной» ответственности за одно деяние — административной и дисциплинарной.

Казахстанское законодательство об административных правонарушениях имеет отличительные черты. При регулировании обширного массива правоотношений, в нем смешиваются разные принципы организации правовой системы, которые параллельно регулируются отраслевым законодательством.

Высокая степень динамичности общественных отношений, характерных для любого развивающего общества, в том числе для казахстанского, особенно отражается на административно-деликтном законодательстве. В целях обеспечения эффективности предпринимаемых правовых мер, направленных на решение актуальных государственных задач и программных установок, требуется закрепление конкретного юридического механизма, который предусматривал бы ответственность лиц, вовлеченных в эти правовые отношения. В их числе огромная роль принадлежит именно инструментарию административного законодательства, включающего такие виды административных взысканий, как штрафы, конфискация, приостановление деятельности, лицензии, что позволяет добиться наиболее оптимального результата. Попытки решать те или иные задачи без установления правовой ответственности лиц-участников соответствующих правовых отношений будут иметь следствием низкую эффективность реализации этих задач, поскольку невозможно возложение, к примеру, дисциплинарной ответственности на участников правовых отношений, которые не находятся в служебных отношениях.

В этой связи наиболее актуальным, по мнению правоприменителей, является административный вид ответственности. Так, при разработке любого нового закона или внесении поправок в отраслевой закон, изменяющих механизм правового регулирования в определенной сфере, правоприменители предлагают внесение изменений и дополнений в КоАП. В результате этого КоАП оказался перегруженным малозначительными нарушениями.

Однако далеко не все нарушения норм (запреты, обязанности, требования) законодательства должны образовывать состав административного правонарушения. Более того, анализ норм КоАП показал, что ряд составов административных правонарушений следует исключить в связи с возможностью рассмотрения регулируемых ими отношений в гражданско-правовом или дисциплинарном порядке.

Безусловно, государственным органам проще решать свои задачи и программные установки с помощью КоАП, однако полагаем, что им следует искать иные административные меры, не связанные с привлечением к административной ответственности.

Так, постановлением Панфиловского районного суда Алматинской области от 25 января 2018 года прекращено производством дело в отношении АО «ХХХ» по ч. 1 ст. 149 КоАП, в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения.

В суде АО «ХХХ» указало, что протокол об административном правонарушении был составлен с нарушениями. Само предписание вынесено 17 января 2018 года, и АО был предоставлен срок в течение 30 календарных дней со дня его вручения для устранения недостатков, то есть до 17 февраля 2018 года. Этот срок еще не истек. В этой связи АО просило дело прекратить за отсутствием состава правонарушения.

Старший лейтенант полиции Е.А. линейного УВД на станции Алматы-1 в суде пояснил, что протокол об административном правонарушении составлен в соответствии с требованиями КоАП. Своевременно вручить протокол правонарушителю не удалось по причине неявки представителя АО, несмотря на направленные уведомления.

Суд пришел к выводу, что протокол составлен должностным лицом преждевременно. На момент составления протокола состав правонарушения, вмененного АО «ХХХ», отсутствовал.

Другое дело. Постановлением САС города Петропавловск Северо-Казахстанской области от 5 апреля 2018 года производство в отношении гр. О.А. по ч. 1 ст. 78 КоАП по заявлению гр. Н.Н. о восстановлении нарушенных прав прекращено, в связи с отсутствием в его действиях состава административного правонарушения.

В заявлении от 2 апреля 2018 года гр. Н.Н. просил привлечь директора ТОО «ГС» гр. О.А. к административной ответственности за непредоставление приказа с приложением сведений о количестве сжиженного газа, потребленного жильцами дома № 10 по ул. Защитная, в июле 2017 года и январе 2018 года, методики расчета коэффициентов перевода объемных показателей счетчиков в массовке по газу.

В соответствии с пп. 4) ч. 1 ст. 807 КоАП, протокол об административном правонарушении по ст. 78 КоАП не составлялся.

В судебном заседании установлено, что информация заявителю предоставлена в установленные сроки в полном объеме. Директор ТОО «ГС» гр. О.А. субъектом рассматриваемого правонарушения не является, поскольку не осуществляет функции представителя власти и не выполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных учреждениях, субъектах квазигосударственного сектора, органах местного самоуправления.

В соответствии с примечанием к ст. 30 КоАП, должностными лицами являются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие или осуществлявшие на момент совершения административного правонарушения функции представителя власти либо выполняющие или выполнявшие на момент совершения административного правонарушения организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных учреждениях, субъектах квазигосударственного сектора, органах местного самоуправления.

По мнению суда, осуществляемые гр. О.А. функции не подпадают под вышеуказанное определение. Соответственно, отсутствует состав административного правонарушения и не может стоять вопрос о привлечении к административной ответственности.

Анализ судебной практики показал, что должностные лица уполномоченных органов нередко проявляют формализм при сборе и оценке доказательств и формировании материалов административного дела. Как следствие, в качестве доказательств в материалах фигурирует лишь протокол об административном правонарушении, не всегда правильно составленный, без приложений и других необходимых доказательств. Еще чаще, эти протоколы не содержат обстоятельства, отягчающие или смягчающие ответственность. Как следствие, суду или должностному лицу, рассматривающему дело по существу, приходится восполнять эти пробелы в ходе рассмотрения. Вместе с тем, для суда это не свойственная функция и в определенной степени противоречащая его конституционному функционалу – отправлять правосудие на принципах беспристрастности и свободы от функции обвинения. Практические работники могут сослаться на требование ст. 829-11 КоАП. Однако по нашему глубокому убеждению, эта статья КоАП требует существенной и скорой коррекции на предмет исключения из нее обязанности для суда устанавливать и восполнять пробелы обвинения в виде установления обстоятельств, отягчающих ответственность.