Анализ отдельных положений Закона Республики Казахстан от 12 января 2016 г. № 442-V «Об использовании атомной энергии» (С.И. Климкин, к.ю.н., профессор НАО «Университет Нархоз», г.н.с. Института законодательства и правовой информации Республики Казахстан)

Анализ отдельных положений Закона Республики Казахстан от 12 января 2016 г. № 442-V
«Об использовании атомной энергии»

С.И. Климкин, к.ю.н.,

профессор НАО «Университет Нархоз»,

г.н.с. Института законодательства и правовой информации

 Республики Казахстан

1. Закон определяет правовую основу и принципы регулирования общественных отношений в области использования атомной энергии в целях защиты жизни и здоровья людей, их имущества, охраны окружающей среды и направлен на обеспечение режима нераспространения ядерного оружия, ядерной, радиационной и ядерной физической безопасности при использовании атомной энергии.

Со дня принятия анализируемого Закона в него было внесено изменений и дополнений шестью законами Республики Казахстан.

В соответствии с Классификацией отраслей законодательства Республики Казахстан, утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 11 апреля 2019 г. № 190, анализируемый Закон относится к отрасли 310.000.000. Энергетическое законодательство (310.003.000. Электроэнергетика, атомная энергия, газ и газоснабжение).

2. Проведенный компанией CGN Mining обзор показал, что в 2021 году в мире было произведено 48 тыс. тонн урана. 21,8 тыс. из них было добыто в Казахстане [1].

В Послании народу Казахстана от 1 сентября 2021 г. «Единство народа и системные реформы – прочная основа процветания страны» Президент К-Ж.К. Токаев отметил, что с постепенным закатом угольной эпохи, помимо возобновляемых, нам придется задуматься и об источниках надежной базовой генерации энергии. Уже к 2030 году в Казахстане наступит дефицит электроэнергии.

Мировой опыт подсказывает наиболее оптимальный выход – это мирный атом. Вопрос непростой, поэтому к его решению нужно подойти максимально рационально, без домыслов и эмоций. В течение года Правительство и «Самрук-Казына» должны изучить возможность развития в Казахстане безопасной и экологичной атомной энергетики.

Данный вопрос необходимо рассмотреть и с точки зрения развития инженерного дела, формирования нового поколения квалифицированных инженеров-атомщиков [2].

«Согласно прогнозу, в структуре выработки электроэнергии к 2035 году доля угля снизится до 40%, а доля возобновляемых источников энергии увеличится до 23%. Газовая генерация займет 18% от общей выработки электроэнергии, доля гидроэлектростанций - 7%, доля АЭС – 12% от общей выработки электроэнергии», – было заявлено заместителем министра энергетики Казахстана Жандосом Нурмаганбетовым в ходе прошедшего 14 июля 2022 г. в Нур-Султане заседания Электроэнергетического совета СНГ [3].

Единственная атомная электростанция в Казахстане находилась в городе Актау с реактором на быстрых нейтронах с мощностью в 350 МВт. АЭС работала в 1973-1999 годах. В настоящий момент атомная энергия в Казахстане не используется, несмотря на то, что запасы (по данным МАГАТЭ) урана в стране оценены в 900 тысяч тонн. Основные залежи находятся на юге Казахстана (Туркестанская и Кызылординская области), западе в Мангыстау, на севере Казахстана (месторождение Семизбай) [4].

19 ноября 2021 г., будучи с рабочим визитом в г. Алматы, на встрече с представителями финансового сектора К-Ж.К. Токаев затронул перспективы развития в нашей стране атомной энергетики, включая строительство АЭС: «В конечном счете мы окончательно придем к такому решению. Первые признаки дефицита электроэнергии в Казахстане мы уже ощущаем. Конечно, тотального дефицита нет. Баланс примерно нулевой. Но первые признаки обозначены. Поэтому, глядя в будущее, нам придется принимать непопулярные по своей сути решения о строительстве атомной станции. Но, как говорится, роль лидера в том и состоит, чтобы принимать непопулярные решения, – считает президент [5].

Как сообщалось в республиканских средствах массовой информации, участники заседания «круглого стола» «Экономические аспекты строительства АЭС в Казахстане. Вопросы энергобезопасности», состоявшегося в конце мая 2022 г., обсудили преимущества и перспективы, а также риски генерации атомной энергии. Напомним: в феврале текущего года на совещании по вопросам развития энергетической отрасли страны Президент Касым-Жомарт Токаев отметил, что обеспечение энергобезопасности – одна из главных задач государства, и она остро стоит на повестке дня. Республике нужна чистая атомная энергия. По мнению Главы государства, необходимо преодолевать фобии, активнее проводить информационно-разъяснительную работу среди населения о значении и роли атомной энергетики в современном мире. Заседание «круглого стола» в Алматы собрало энергетиков, ученых, экономистов, финансистов, всесторонне обсудивших проблему, которая много лет откладывалась в дальний ящик. Согласно выборочной оценке, 60% жителей Казахстана выступают против строительства атомной электростанции. Одна из причин такого положения – фобии, связанные с авариями на Чернобыльской АЭС и реакторе АЭС «Фукусима-1», а также память о ядерных испытаниях на Семипалатинском ядерном полигоне [6].

Тем не менее, казахстанская сторона продолжает переговоры с потенциальными поставщиками услуг в рамках планируемого строительства АЭС. Об этом в ходе вебинара на тему «Атомная энергия в Центральной Азии – ключ к устойчивому развитию» 5 сентября 2022 г. сообщил главный менеджер проекта ТОО «Казахстанские атомные электрические станции» Асет Махамбетов. По его словам, казахстанская сторона получила соответствующие предложения от ряда иностранных компаний: EDF, CNC, «Росатом», KHNP, GE-Hitachi и NuScale Power. «Мы продолжаем переговоры со всеми ними. По данным Министерства энергетики Республики Казахстан, выбор технологии ожидается в конце 2022 или начале 2023 года», – сообщил Махамбетов [7].

При этом следует также учитывать, что урановое производство АО «Ульбинский металлургический завод» – это уникальный и один из крупнейших в мире комплексов по производству уранового топлива для атомных электростанций, имеющий огромный опыт работы в ядерной отрасли. Широкий спектр услуг, гибкая производственная и маркетинговая политика, высокое качество продукции позволяют Ульбинскому металлургическому заводу быть активным участником мирового рынка ядерного топлива для АЭС [8].

«В целом, у правительства, у «Самрук-Казына», у Министерства энергетики сформировалось мнение, что данный проект должен быть реализован международным пулом инвесторов, который будет максимально учитывать все лучшие технологии. В частности, в качестве поставщиков рассматриваются предложения «Рос-Атома», CNNC – это китайская компания, KH&Р – это корейская компания, а также французской компании EDF» – сообщил на брифинге 15 сентября 2022 г. председатель правления АО «Самкур-Казына» Алмасадам Саткалиев [9].

3. В целях исключения возможных коллизий между анализируемым Законом и кодексами Республики Казахстан, а также ассимиляции анализируемого Закона в общую систему законодательства Законом Республики Казахстан от 12 января 2016 г. № 443-V «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам использования атомной энергии» в действовавший на том момент Экологический кодекс Республики Казахстан от 9 января 2007 г. был внесен ряд изменений и дополнений.

В Законе содержатся следующие прямые отсылки к Кодексу Республики Казахстан от 29 октября 2015 г. № 375-V «Предпринимательский кодекс Республики Казахстан» и Кодексу Республики Казахстан от 2 января 2021 г. № 400-VI «Экологический кодекс Республики Казахстан»:

- проверка субъектов, осуществляющих деятельность с объектами III и IV категорий потенциальной радиационной опасности, за исключением ядерных установок, проводится в соответствии с Предпринимательским кодексом Республики Казахстан (часть третья п. 1 ст. 7 Закона),

- профилактический контроль и надзор с посещением субъектов, осуществляющих деятельность с объектами І, II, III и IV категорий потенциальной радиационной опасности, проводятся в соответствии с Предпринимательским кодексом Республики Казахстан (часть четвертая п. 1 ст. 7 Закона),

- профилактический контроль и надзор без посещения субъектов, осуществляющих деятельность с объектами I, II и III категорий потенциальной радиационной опасности, проводятся в соответствии с Предпринимательским кодексом Республики Казахстан и пунктами 3-11 настоящей статьи (часть пятая п. 1 ст. 7 Закона),

- при обращении с радиоактивными отходами и отработавшим ядерным топливом должны соблюдаться требования, установленные Экологическим кодексом Республики Казахстан (пункт 7 ст. 17 Закона),

Закон также содержит косвенные (непрямые) отсылки к Трудовому кодексу Республики Казахстан от 23 ноября 2015 г. № 414-V: трудовой договор с работником, получившим отрицательное заключение о несоответствии занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации и профессиональной подготовки по итогам повторной аттестации, прекращается в соответствии с трудовым законодательством Республики Казахстан (часть вторая п. 6 ст. 21 Закона)

4. При этом имеются отдельные замечания, касающиеся, в основном, юридической техники.

Так, представляется внутренне противоречивым пункт 21 ст. 7-1 Закона, устанавливающий, что «должностное лицо в исключительных случаях, представляющих угрозу жизни и здоровью людей, имеет право приостанавливать или запрещать без судебного решения отдельные виды деятельности субъекта надзора на срок не более трех суток. В указанный срок уполномоченный орган (должностное лицо) обязан направить материалы об административном правонарушении в суд.

Акт о приостановлении или запрещении отдельных видов деятельности субъекта надзора действует до вынесения судебного решения».

Как видим, согласно части второй п. 21 ст. 7-1 Закона, приостановление или запрещение отдельных видов деятельности действует до вынесения судебного решения, что делает бессмысленным установление в части первой указанного пункта трехдневного срока.

В этой связи предлагается следующая редакция пункта 21 ст. 7-1 Закона:

«21. Должностное лицо в исключительных случаях, представляющих угрозу жизни и здоровью людей, имеет право приостанавливать или запрещать без судебного решения отдельные виды деятельности субъекта надзора. В таком случае уполномоченный орган (должностное лицо) обязан в течение трех суток направить материалы об административном правонарушении в суд.

Акт о приостановлении или запрещении отдельных видов деятельности субъекта надзора действует до вынесения судебного решения».

5. Пунктом 5 ст. 9 Закона установлены основания приостановления действия лицензии на виды деятельности в сфере использования атомной энергии. При этом срок такого приостановления ограничен шестью месяцами.

В этой связи возникает вопрос о возможном возобновлении действия лицензии по истечении срока ее приостановления в случае, даже если лицензиат не устранит выявленные нарушения.

В этой связи считаем необходимым статью 9 Закона дополнить положениями о последствиях неустранения оснований приостановления действия лицензии, включив в качестве ее структурного элемента пункт 6-1 соответствующего содержания.

6. Вызывает вопросы использование такой величины, как специальные права заимствования, при установлении пределов гражданско-правовой ответственности оператора ядерной установки или единого оператора ядерных установок за причиненный ядерный ущерб на один ядерный инцидент.

Специальные права заимствования (СПЗ или СДР) (англ. Special Drawing Rights, SDR, SDRs) – это искусственное резервное и платёжное средство, эмитируемое Международным валютным фондом (МВФ). Имеет только безналичную форму в виде записей на банковских счетах. Используется для регулирования сальдо платёжных балансов, для покрытия дефицита платежного баланса, пополнения резервов, расчётов по кредитам МВФ [10].

В источниках отмечается, что специальные права заимствования (СДР) представляют собой международный резервный актив, созданный МВФ в 1969 г., и они дополняют официальные резервы его государств-участников. Стоимость СДР основана на корзине из пяти валют: доллара США, евро, китайского юаня, японской иены и фунта стерлингов (в некоторых источниках – четырех – С.К.). СДР не являются ни валютой, ни требованиями к МВФ. Они, скорее, представляют собой потенциальное требование к свободно используемым валютам государств-членов МВФ [11]. Используется только внутри МВФ для увеличения резервов, операций по кредитам, регулирования сальдо платежных балансов и покрытия их дефицита у стран, входящих в состав Международного валютного фонда [12].

Между тем, в Республике Казахстан для исчисления пенсий, пособий и иных социальных выплат, а также для применения штрафных санкций, расчёта налогов и других платежей используется такая величина, как месячный расчётный показатель (МРП).

В этой связи целесообразно и в анализируемом Законе также использовать традиционную и понятную величину.

7. Пунктом 5 ст. 26-4 Закона установлено, что страховщик не освобождается от осуществления страховой выплаты, если оператор ядерной установки или единый оператор ядерных установок отказался от своего права требования к физическому или юридическому лицу, ответственному за убытки, возмещенные страховщиком, или осуществление этого права стало невозможным по вине оператора ядерной установки или единого оператора ядерных установок.

Представляется, что наличие слов «возмещенные страховщиком,» является ошибочным, поскольку практическая реализация этого положения Закона приведет к двойному осуществлению страховщиком страховой выплаты.

8. Более того, пункт 5 ст. 26-4 Закона противоречит подпункту 6) п. 4 ст. 839 Гражданского кодекса РК (Особенная часть), которым установлено, что основанием для отказа страховщика в осуществлении страховой выплаты может быть также отказ страхователя от своего права требования к лицу, ответственному за наступление страхового случая.

Поскольку пункт 4 ст. 839 Гражданского Кодекса РК (Особенная часть) не содержит оговорку «если иное не предусмотрено законодательными актами», пункт 5 ст. 26-4 Закона нарушает требование, установленное пунктом 3 ст. 10 Закона РК от 6 апреля 2016 г. № 480-V «О правовых актах»: каждый из нормативных правовых актов нижестоящего уровня не должен противоречить нормативным правовым актам вышестоящих уровней.

В этой связи пункт 5 ст. 26-4 анализируемого Закона подлежит приведению в соответствие с требованиями юридической техники по указанным двум основаниям.

9. Согласно части первой п. 3 ст. 179 Гражданского кодекса РК (Общая часть), истечение срока исковой давности до предъявления иска является основанием к вынесению судом решения об отказе в иске.

При этом частью второй п. 1 ст. 26-5 Закона установлено, что требования, предъявленные по истечении тридцати лет со дня наступления ядерного инцидента, удовлетворяются за прошлое время, но не более чем за три года, предшествовавшие предъявлению иска.

Также следует учитывать пункт 2 ст. 179 Гражданского кодекса РК (Общая часть): исковая давность применяется судом только по заявлению стороны в споре, сделанному до вынесения судом решения.

В этой связи указанное положение Закона подлежит приведению в соответствие с нормами Гражданского кодекса РК (Общая часть).

10. В соответствии со статьей 27 Закона, нарушение законодательства Республики Казахстан в области использования атомной энергии влечет ответственность, установленную законами Республики Казахстан.

Однако поскольку речь идет о публично-правовой ответственности, она может быть установлена лишь актами публично-правового законодательства, а именно Кодексом Республики Казахстан об административных правонарушениях от 5 июля 2014 г. № 235-V и Уголовным кодексом Республики Казахстан от 3 июля 2014 г. № 226-V.

При этом пунктом 1 ст. 1 КоАП установлено, что законодательство Республики Казахстан об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса. Согласно пункту 1 ст. 1 УК, уголовное законодательство Республики Казахстан состоит из настоящего Уголовного кодекса Республики Казахстан. Иные законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат применению только после их включения в настоящий Кодекс.

В этой связи в статье 27 анализируемого Закона слово «законами» подлежит замене словом «кодексами» или более широким по содержанию термином «законодательством».

____________

Сноски:

1. Китайская компания CGN Mining добыла более полутысячи тонн казахстанского урана в первом полугодии 2022 г. // Атомная энергия 2.0, 9 сентября 2022 г. https://www.atomic-energy.ru/news/2022/09/09/128058

2. https://www.akorda.kz/ru/poslanie-glavy-gosudarstva-kasym-zhomarta-tokaeva-narodu-kazahstana-183048

3. https://www.atomic-energy.ru/news/2022/07/14/126401

4. https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%AD%D0%BD%D0%B5%D1%80%D0%B3%D0%B5%D1%82%D0%B8%D0%BA%D0%B0_%D0%9A%D0%B0%D0%B7%D0%B0%D1%85%D1%81%D1%82%D0%B0%D0%BD%D0%B0#:~:text=%D0%92%20%D0%BD%D0%B0%D1%81%D1%82%D0%BE%D1%8F%D1%89%D0%B8%D0%B9%20%D0%BC%D0%BE%D0%BC%D0%B5%D0%BD%D1%82%20%D0%B0%D1%82%D0%BE%D0%BC%D0%BD%D0%B0%D1%8F%20%D1%8D%D0%BD%D0%B5%D1%80%D0%B3%D0%B8%D1%8F,%D1%81%D0%B5%D0%B2%D0%B5%D1%80%D0%B5%20%D0%9A%D0%B0%D0%B7%D0%B0%D1%85%D1%81%D1%82%D0%B0%D0%BD%D0%B0%20(%D0%BC%D0%B5%D1%81%D1%82%D0%BE%D1%80%D0%BE%D0%B6%D0%B4%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D0%B5%20%D0%A1%D0%B5%D0%BC%D0%B8%D0%B7%D0%B1%D0%B0%D0%B9).

5. С чего начался визит Токаева в Алматы // Zakon.kz, 19 ноября 2021 г. https://www.zakon.kz/5091463-s-chego-nachalsya-vizit-tokaeva-v-almaty.html

6. Айгуль Турысбекова. Атомная энергетика в Казахстане: за и против // Казахстанская правда, 30 мая 2022 г. https://kazpravda.kz/n/atomnaya-energetika-v-kazahstane-za-і-protiv/

7. https://www.atomic-energy.ru/news/2022/09/07/127934

8. http://www.ulba.kz/

9. В «Самрук-Казына» объяснили, каким будет проект АЭС в Казахстане // Zakon.kz, 15 сентября 2022 г. https://www.zakon.kz/6024924-v-samruk-kazyna-obiasnili-kakim-budet-proekt-aes-v-kazakhstane.html

10. https://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%A1%D0%BF%D0%B5%D1%86%D0%B8%D0%B0%D0%BB%D1%8C%D0%BD%D1%8B%D0%B5_%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%B0_%D0%B7%D0%B0%D0%B8%D0%BC%D1%81%D1%82%D0%B2%D0%BE%D0%B2%D0%B0%D0%BD%D0%B8%D1%8F

11. https://www.imf.org/ru/About/Factsheets/Sheets/2016/08/01/14/51/Special-Drawing-Right-SDR

12. https://alpari.com/ru/beginner/glossary/special-drawing-rights/