Анализ Закона Республики Казахстан «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» (Елеусизова И.К., Начальник Центра правового мониторинга Института законодательства РК, к.ю.н.; Кысыкова Г.Б., Ведущий научный сотрудник Института законодательства РК, к.ю.н.)

Анализ Закона Республики Казахстан

«Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан»

Елеусизова И.К.

Начальник

Центра правового мониторинга

Института законодательства

Республики Казахстан, к.ю.н.

Кысыкова Г.Б.

Ведущий научный сотрудник

Института законодательства

Республики Казахстан, к.ю.н.

Согласно Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858, в законодательстве об административно-территориальном устройстве необходимо дать четкое определение роли и предназначения каждой административно-территориальной единицы, что послужит основой для соответствующего определения роли и предназначения каждого органа государственной власти и местного самоуправления. Это позволит также более четко отразить в законодательстве особенности статуса различных административно-территориальных единиц, в том числе моногородов, и деятельности государственных институтов по обеспечению надлежащего уровня жизни населения.

В целом принятие Закона Республики Казахстан «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» (далее - Закон) соответствует пункту 3 статьи 2 Конституции, согласно которому административно-территориальное устройство Республики Казахстан, статус ее столицы определяются законом.

При этом анализ норм Закона показывает наличие отдельных положений, свидетельствующих о наличии пробелов, коллизий и иных недостатков:

1. Согласно части четвертой статьи 2 населенный пункт - это часть компактно заселенной территории республики, сложившаяся в результате хозяйственной и иной общественной деятельности граждан, с численностью не менее 50 человек, учтенная и зарегистрированная в установленном законом порядке и управляемая местными представительными и исполнительными органами.

Между тем статья 3, указывает: «Города и другие населенные пункты подразделяются: …

6) крестьянские и иные поселения с численностью населения менее 50 человек включаются в состав ближайшего населенного пункта».

В данном случае между статьей 2 и статьей 3 существует противоречие относительно отнесения или не отнесения «поселений» к категории «населенный пункт». Так, согласно статье 2 населенным пунктом называется часть территории с населением не менее чем 50 человек. Следовательно, поселения с количеством менее 50 человек не может быть отнесено к категории «населенный пункт». Однако статья 3 ставит своей задачей определить все виды населенных пунктов, среди которых значится и поселение с количеством населения менее 50 человек. В целях исключения противоречия рекомендуем содержание статей 2 и 3 привести в соответствие друг с другом.

2. Статья 15 определяет следующий перечень документов, которые необходимы для решения вопросов административно-территориального устройства на региональном уровне:

1) решение Президента Республики Казахстан или представление (совместное) областных представительных и исполнительных органов, решающие вопрос по-существу;

2) представление Правительства Республики Казахстан, содержащее соответствующее ходатайство и обоснование целесообразности вносимого предложения, сведения о размере изменяемой территории, численности населения на ней проживающего, перечень основных юридических лиц, их производственные показатели, численность работающих на каждом из них, сведения о структуре и штатах местных представительных и исполнительных органов, их изменения в связи с реорганизацией, вопросы наименования и переименования, а также все остальные сведения, необходимые для решения вопроса по-существу;

3) предложения местных (областных, районных, городских) представительных и исполнительных органов, акимов поселков, сел, сельских округов по рассматриваемому вопросу;

4) схематическая карта с указанием на ней новых границ административно-территориальных единиц, других географических данных, имеющих значение для решения вопроса по-существу. Карта подписывается представителем Правительства, а также руководителями представительных и исполнительных органов, принимающих и передающих территории, подписи скрепляются печатями;

5) акт научной экспертизы и экономический расчет по проводимым преобразованиям и переименованиям.

Вместе с тем согласно подпункту 4) статьи 10 Правительство на основании заключения Республиканской ономастической комиссии и с учетом мнения населения соответствующей территории, ее местных представительных и исполнительных органов вносит Президенту Республики Казахстан представления по наименованию и переименованию областей, районов, городов, а также уточнению и изменению транскрипции их наименований.

Таким образом, при переименовании региона или населенного пункта одним из документов должен стать протокол или иной документ, подтверждающий, что мнение население учтено. Также в перечне статьи 15 отсутствует заключение Республиканской ономастической комиссии, которое должно быть при переименовании.

Аналогично и по статье 16 отсутствует заключение ономастической комиссии, тогда как по подпункту 5-1) статьи 12 районные представительные и исполнительные органы совместным решением с учетом мнения населения соответствующей территории на основании заключения областной ономастической комиссии решают вопросы по наименованию, переименованию составных частей города районного значения, а также уточнению и изменению транскрипции их наименований.

В этой связи рекомендуем дополнить перечни документов заключением ономастической комиссии.

3. Статья 16 предусматривает перечень документов и материалов, необходимых для решения вопросов административно-территориального устройства в пределах регионов:

1) совместное постановление представительного и исполнительного органа, решающее вопрос по-существу;

2) протоколы конференций граждан, касающиеся существа разрешаемого вопроса;

3) пояснительная записка, содержащая обоснование целесообразности вносимого предложения, сведения об изменяемой территории, численности населения, перечень населенных пунктов, промышленных и иных объектов, а также все иные сведения, необходимые для решения вопроса по-существу;

4) схематическая карта с указанием на ней новых границ населенных пунктов и иных географических данных, имеющих значение для решения вопроса по существу. Карта подписывается руководителями представительных и исполнительных органов изменяемой территории;

5) акт научной экспертизы и экономические расчеты по проводимым преобразованиям и переименованиям.

В подпункте 2) статьи 16 указаны в качестве обязательного документа «протоколы конференций граждан». В свою очередь в рамках Закона не определено проведение каких-либо конференций граждан. В данном случае полагаем, имеется в виду документ, подтверждающий учет мнения населения. Однако в статье 16 отсутствует указание на то, что протоколы конференции граждан являются документами, подтверждающими проведение учета мнения населения. В целях исключения многозначного понимания нормы, рекомендуем документ, отраженный в подпункте 2) статьи 16 уточнить.

4. Статья 2 носит заголовок «Категории городов и других населенных пунктов». В частности, статья определяет такие категории как «регион» и «населенный пункт». Помимо этого статья содержит описание составных частей населенных пунктов. Всего статья состоит из девяти частей, которые не разделены пунктами или иными элементами, позволяющими разграничить разные виды категории административных территориальных единиц. Например, последняя часть статьи, устанавливая определение «района в городе», следует после абзаца о составных частях. При этом, не ясно относит ли Закон «район в городе» к составной части населенного пункта или закрепляет за ним самостоятельный статус административно-территориальной единицы.

Отметим, что согласно пункту 3 статьи 24 Закона «О правовых актах» текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл. В этой связи считаем целесообразным, разделить статью 2 на пункты.

5. Статья 2 имеет заголовок «Категории административно-территориальных единиц». Однако статья раскрывает не только категории административно-территориальных единиц (регионы, населенные пункты), но и непосредственно административно-территориальные единицы (село, поселок, сельский округ, район в городе, город, район, область).

В этой связи целесообразно заголовок статьи привести в соответствие с ее содержанием.

6. В соответствии со статьей 7 ономастические комиссии создаются в целях упорядочения работы по наименованию и переименованию административно-территориальных единиц, составных частей населенных пунктов, аэропортов, портов, железнодорожных вокзалов, железнодорожных станций, станций метрополитена, автовокзалов, автостанций, физико-географических и других объектов государственной собственности на территории Республики Казахстан, уточнению и изменению транскрипции их наименований и присвоению собственных имен лиц государственным юридическим лицам, юридическим лицам с участием государства, а также восстановлению, сохранению исторических названий как составной части историко-культурного наследия Республики Казахстан.

Вместе с тем предметом регулирования закона является административно-территориальное устройство Республики Казахстан. При этом в систему административно-территориального устройства входят регионы и населенные пункты (статья 1, 2). Наименования же юридических лиц не относится к категориям, формирующим административно-территориальное устройство страны. В этой связи редакцию статьи 7 необходимо изменить.

7. Согласно статье 1 в систему административно-территориального устройства Республики Казахстан входят административно-территориальные единицы: село, поселок, сельский округ, район в городе, город, район, область.

Далее статья 2 устанавливает перечень административно-территориальных единиц, которые относятся к регионам, а также перечень единиц относящихся к населенным пунктам. Так, в соответствии со статьей 2 регионами являются область, район и сельский округ как основные звенья республиканского административно-территориального устройства.

В свою очередь, к населенному пункту относятся города республиканского, областного и районного значения, а также поселки, находящиеся на территории их административной подчиненности; к сельским - все остальные населенные пункты независимо от их административной подчиненности.

В данном случае возникает вопрос относительно содержания в составе «системы административно-территориального устройства» района в городе.

Район в городе не относится ни к категории «регион», ни к категории «населенный пункт». Полагаем, что «район в городе», по сути, является составной частью населенного пункта, а не самостоятельной административно-территориальной единицей, которая формирует административно-территориальное устройство страны.

Помимо этого полагаем нецелесообразным в статье 1 указывать все территориальные единицы. При этом в статье 2, данные единицы снова объединены в рамках категорий «регион» и «населенный пункт». Подобное изложение нормы может приводить к неточному пониманию содержания закона. Отметим, что по пункту 3 статьи 24 Закона «О правовых актах» текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл.

В связи с этим считаем необходимым статью 1 закона изменить.

8. Часть шестая статьи 2 закона определяет, какие единицы относятся к городским населенным пунктам, а какие к сельским: «К городским населенным пунктам относятся города республиканского, областного и районного значения, а также поселки, находящиеся на территории их административной подчиненности; к сельским - все остальные населенные пункты независимо от их административной подчиненности.».

Содержание статьи 2 не установило конкретный перечень населенных пунктов, который относится к сельским населенным пунктам. При этом статья 1 определяет закрытый перечень административно-территориальных единиц: «В систему административно-территориального устройства Республики Казахстан входят административно-территориальные единицы: село, поселок, сельский округ, район в городе, город, район, область».

В этой связи имеется целесообразность указать, что к сельским населенным пунктам относятся только село и поселок. Так как иных единиц, подходящих под определение сельского населенного пункта, законом не предусмотрено. Кроме того, данный подход соответствует требованиям экономичности и компактности текста.

9. Статья 3 предусматривает следующие категории населенных пунктов:

1) города республиканского значения, к которым относятся населенные пункты, имеющие особое государственное значение или имеющие численность населения более одного миллиона человек;

2) города областного значения, к которым относятся населенные пункты, являющиеся крупными экономическими и культурными центрами, имеющие развитую производственную и социальную инфраструктуру и численность более 50 тысяч человек;

3) города районного значения, к которым относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, коммунальное хозяйство, государственный жилищный фонд, развитая сеть учебных и культурно-просветительных, лечебных и торговых объектов, с численностью населения не менее 10 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют свыше двух третей общей численности населения;

4) поселки, к которым относятся населенные пункты при промышленных предприятиях, стройках, железнодорожных станциях и других экономически важных объектах с численностью не менее 3 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее двух третей;

к поселкам также приравниваются населенные пункты, расположенные в местности, имеющей лечебное значение, с населением не менее 2 тысяч человек, из которых число приезжающих ежегодно для лечения и отдыха составляет не менее половины; к ним относятся также дачные поселки, являющиеся местами летнего отдыха горожан, в которых не менее 25 процентов взрослого населения постоянно занимается сельским хозяйством;

5) село - населенный пункт с численностью не менее 50 человек, из которых работники, занятые в сельском, лесном и охотничьем хозяйстве, пчеловодстве, рыболовстве и рыбоводстве, члены их семей и специалисты здравоохранения, социального обеспечения, образования, культуры и спорта составляют не менее половины населения;

6) крестьянские и иные поселения с численностью населения менее 50 человек включаются в состав ближайшего населенного пункта.

Каждой категории населенного пункта Законом дается определение, содержащее требования, которым должен соответствовать населенный пункт той или иной категории. В частности, подпункт 5) статьи 3 указывает, что численность населения села должна быть не менее 50 человек. При этом не менее чем 25 человек должны являться работниками, занятыми в сельском, лесном хозяйстве и т.д.

Между тем неясно, к какой категории относится населенный пункт, в котором в указанной сфере работают менее чем половина населения. Кроме того, возникает вопрос относительно порядка подсчета и учета необходимого количества граждан, работающих в конкретной сфере деятельности. На основании изложенного, считаем целесообразным уточнить содержание статьи 3.

10. Статья 9 регламентирует полномочия Президента Республики Казахстан, определяя: «Президент Республики Казахстан по представлению Правительства Республики Казахстан и с учетом мнения местных представительных и исполнительных органов:

1) образует и упраздняет области и районы, устанавливает и переносит их административные центры;

3) относит населенные пункты к категории городов республиканского, областного и районного значения, устанавливает и изменяет их подчиненность;

4) решает вопросы наименования и переименования областей, районов и городов, а также уточнения и изменения транскрипции их названий;

5) осуществляет другие полномочия в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан.».

Вместе с тем, следует отметить, что в своем выступлении Н. Назарбаев на церемонии публичного подписания Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» 10 марта 2017 указал: «Ряд полномочий Президента делегируется другим ветвям власти. Правительство усилит свою самостоятельность и ответственность за принимаемые решения. Парламент получит новые полномочия для контроля деятельности Правительства и исполнительных органов. Будут упрочены гарантии незыблемости конституционного строя, суверенитета и независимости нашей страны.».[1]

В связи с проводимой реформой перераспределения государственных функций предлагаем рассмотреть вопрос по передаче закрепленных Законом Президентских функций по образованию и упразднению регионов, изменению подчиненности населенных пунктов, а также их наименованию и переименованию в компетенцию Правительства. Заметим, что в настоящий момент указанные полномочия Президентом осуществляются по представлению Правительства.

Считаем, что передача функций, определенных Законом, от Президента к Правительству соответствует политике государства.

11. Статья 7 гласит: «Ономастические комиссии создаются в целях упорядочения работы по наименованию и переименованию административно-территориальных единиц, составных частей населенных пунктов, аэропортов, портов, железнодорожных вокзалов, железнодорожных станций, станций метрополитена, автовокзалов, автостанций, физико-географических и других объектов государственной собственности на территории Республики Казахстан, уточнению и изменению транскрипции их наименований и присвоению собственных имен лиц государственным юридическим лицам, юридическим лицам с участием государства, а также восстановлению, сохранению исторических названий как составной части историко-культурного наследия Республики Казахстан.

При Правительстве Республики Казахстан создается Республиканская ономастическая комиссия, при местных исполнительных органах областей, городов республиканского значения, столицы - областные ономастические комиссии, ономастические комиссии городов республиканского значения, столицы.».

Таким образом, статья 7 устанавливает цель работы ономастической комиссии и определяет виды комиссий. Вместе с тем, считаем целесообразным в рамках Закона дать определение ономастической комиссии, раскрыть ее компетенцию или указать ссылку на акт, раскрывающий деятельность ономастических комиссий (типовое положение). В частности, согласно подпункту 3) статьи 1 Закона «О языках в Республике Казахстан» ономастическая комиссия - консультативно-совещательный орган.

12. Часть восьмая статьи 2 указывает: «Составными частями населенных пунктов являются микрорайоны, площади, проспекты, бульвары, улицы, переулки, парки, скверы, мосты и другие части».

Таким образом, статья 2 не дает полный перечень всех объектов, которые относятся к составным частям населенного пункта.

В свою очередь, по статье 7 ономастические комиссии создаются в целях упорядочения работы по наименованию и переименованию административно-территориальных единиц, составных частей населенных пунктов, аэропортов, портов, железнодорожных вокзалов, железнодорожных станций, станций метрополитена, автовокзалов, автостанций, физико-географических и других объектов государственной собственности на территории Республики Казахстан, уточнению и изменению транскрипции их наименований и присвоению собственных имен лиц государственным юридическим лицам, юридическим лицам с участием государства, а также восстановлению, сохранению исторических названий как составной части историко-культурного наследия Республики Казахстан.

Определяя цель создания ономастической комиссии, статья 7 отделяет от составных частей населенных пунктов аэропорты, порты, железнодорожные вокзалы, железнодорожные станции, станции метрополитена, автовокзалов, автостанций.

В данном случае можно понимать, что эти объекты не входят в категорию «составные части населенных пунктов». В целях однозначного понимания термина «составные части населенных пунктов» рекомендуем часть восьмую статьи 2 уточнить, раскрыв полный перечень объектов, входящих и не входящих в категорию «составные части населенных пунктов».

13. Закон использует одновременно два термина, не разграничивая их: «населенный пункт» и «поселение». В этой связи происходит смешение понятий. Так, согласно части первой статьи 8 учету и регистрации подлежат поселения, численность постоянного населения которых более пятидесяти человек и которые считаются самостоятельными населенными пунктами. В данном случае не ясно «поселение» и «населенный пункт» тождественные понятия или нет.

Если закон устанавливает понятия «населенный пункт», «село», «поселок», то определение понятия «поселение» в нем отсутствует.

14. Часть вторая статьи 8 указывает: «Одиночные дома, фермы, поселения, являющиеся объектами служебного назначения (дома лесников, путевых обходчиков, дорожных мастеров, заимки, зимовья, полевые станы, метеостанции и другие), учитываются в составе населенных пунктов, с которыми связаны административно или территориально.».

При этом отметим, что подпункт 6) статьи 3 населенные пункты подразделяются на крестьянские и иные поселения с численностью населения менее 50 человек включаются в состав ближайшего населенного пункта.

В случае если в части второй статьи 8 подразумеваются под поселениями «крестьянские и иные поселения», отраженные в статье 3, то необходимо применить аналогичную терминологию. В противном случае рекомендует в рамках закона разделить эти понятия, дав им соответствующие определения.

15. Статья 8 гласит: «Учету и регистрации подлежат поселения, численность постоянного населения которых более пятидесяти человек и которые считаются самостоятельными населенными пунктами.

Одиночные дома, фермы, поселения, являющиеся объектами служебного назначения (дома лесников, путевых обходчиков, дорожных мастеров, заимки, зимовья, полевые станы, метеостанции и другие), учитываются в составе населенных пунктов, с которыми связаны административно или территориально.

Утрачивают свой статус самостоятельных административно- территориальных единиц и исключаются из учетных данных населенные пункты, включенные в состав городов, поселков или сел и ставшие их частью, а также поселения, из которых выехали или переселились все жители.».

При этом в соответствии со статьей 11 областные исполнительные органы по представлению районных (города областного значения) исполнительных органов осуществляют учет существующих и регистрацию вновь создаваемых административно-территориальных единиц и отдельных населенных пунктов в границах областей, а также исключают их из учетных данных.

Также по статье 12 районные исполнительные органы осуществляют учет существующих и регистрацию вновь создаваемых населенных пунктов в границах района, а также исключают их из учетных данных.

Таким образом, Законом установлена за акиматами функция по учету и регистрации административно-территориальных единиц, а также их исключение из учетных данных. Однако Законом не предусмотрен порядок регистрации и снятия с учета регионов и населенных пунктов. Кроме того, отсутствует компетенция какого-либо субъекта (Правительства и уполномоченного органа) по разработке и принятию соответствующего акта.

16. Статья 8 гласит: «Учету и регистрации подлежат поселения, численность постоянного населения которых более пятидесяти человек и которые считаются самостоятельными населенными пунктами.

Одиночные дома, фермы, поселения, являющиеся объектами служебного назначения (дома лесников, путевых обходчиков, дорожных мастеров, заимки, зимовья, полевые станы, метеостанции и другие), учитываются в составе населенных пунктов, с которыми связаны административно или территориально.

Утрачивают свой статус самостоятельных административно- территориальных единиц и исключаются из учетных данных населенные пункты, включенные в состав городов, поселков или сел и ставшие их частью, а также поселения, из которых выехали или переселились все жители.».

В связи с тем, что столица и города республиканского значения это населенные пункты более 50 человек, они должны подлежать учету и регистрации.

Вместе с тем, не ясно местный исполнительный орган, какой области должен вести учет, регистрировать и при необходимости вносить изменения в регистрационные данные по таким городам. В данном случае рекомендуем уточнить особенности регистрации данных населенных пунктов или указать в статье 8 в виде исключения регистрацию столицы и городов республиканского значения.

17. Статья 15 определяет перечень документов, которые необходимы для решения вопросов административно-территориального устройства на региональном уровне, среди которых обозначен: «5) акт научной экспертизы и экономический расчет по проводимым преобразованиям и переименованиям».

Между тем Закон не определяет субъекта проведения научной экспертизы и экономического расчета, а также порядок, сроки и особенности подготовки акта научной экспертизы и экономического расчета. В целях исключения правового пробела рекомендуем раскрыть основные положения порядка проведения научной экспертизы и экономического расчета в рамках Закона или указать ссылку на нормативный правовой акт, где закреплен порядок проведения научной экспертизы и экономического расчета.

18. Раздел 4. «Документы и материалы, необходимые для рассмотрения вопросов административно-территориального устройства» включает статью 15 «Перечень документов и материалов, необходимых для решения вопросов административно-территориального устройства на региональном уровне» и статью 16 «Перечень документов и материалов, необходимых для решения вопросов административно-территориального устройства в пределах регионов».

Однако Закон не содержит статью, определяющую перечень документов для решения вопросов административно-территориального устройства на уровне столице и городов республиканского значения.

В соответствии со статьей 2 регион - это часть территории республики, включающая несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в интересах республики. Таким образом, статья 16 не может распространять свое действие на отношения административно-территориального устройства на уровне столице и городов республиканского значения.

Аналогично статья 15 не является соответствующей для столицы и города республиканского значения. Так, первым обязательным документом по статье 15 это решение Президента Республики Казахстан или представление (совместное) областных представительных и исполнительных органов, решающие вопрос по-существу. То есть статья 15 распространяется исключительно на области.

На основании изложенного рекомендуем дополнить раздел 4 статьей, определяющей перечень документов и материалов, необходимых для решения вопросов административно-территориального устройства столицы и городов республиканского значения.

[1] http://www.akorda.kz/ru/speeches/internal_political_affairs/in_speeches_and_addresses/vystuplenie-nursultana-nazarbaeva-na-ceremonii-publichnogo-podpisaniya-zakona-o-vnesenii-izmenenii-і-dopolnenii-v-konstituciyu-respubliki-ka