Реформирование Конституции Республики Казахстан. Часть 1. Анализ конституционных реформ 1998-2017 гг. (Хасенов Муслим Ханатович, PhD по юриспруденции, Associate Professor Высшей школы права Maqsut Narikbayev University)

08.11.2023

Реформирование Конституции Республики Казахстан. Часть 1. Анализ конституционных реформ 1998-2017 гг.

Хасенов Муслим Ханатович, PhD по юриспруденции,

Associate Professor Высшей школы права Maqsut Narikbayev University,

член Научно-консультативного совета при Конституционном Суде РК,

Клуба молодых экспертов при Сенате Парламента РК и

Общественной палаты при Мажилисе Парламента РК

Данная публикация выполнена в рамках подготовки аналитического доклада для Национального курултая о конституционной реформе и развитии института совещательной демократии в Казахстане, при сотрудничестве с НАО «Казахстанский институт общественного развития».

Данное исследование, проведенное автором М.Х. Хасеновым, также стало возможным благодаря особым условиям, созданным в Maqsut Narikbayev University (MNU) для развития научных школ и преемственности в подготовке научных кадров. В частности, в преддверии празднования Дня Конституции РК 24 августа 2023 года был создан Институт конституционных и политических исследований MNU. Целью этого института является проведение фундаментальных и прикладных исследований учеными-конституционалистами университета, разработка и внедрение образовательных программ в области конституционного права, государственной политики и управления, а также связанных с ними областях, а также реализация и развитие конституционной реформы в стране [1].

Введение

Конституция Республики Казахстан принята на общенациональном референдуме 30 августа 1995 года, является второй Конституцией, принятой в период с момента обретения независимости, и за свою историю подвергалась изменениям и дополнениям 7 раз соответствующими законами:

от 07.10.1998 № 284-І (29 поправок в 19 статей);

от 21.05.2007 № 254-III (62 поправки в 40 статей);

от 02.02.2011 № 403-IV (1 поправка в 1 статью [2]);

от 10.03.2017 № 51-VI (33 поправки в 25 статей);

от 23.03.2019 № 238-VI (2 поправки в 2 статьи [3]);

от 08.06.2022 (62 поправки в 33 статьи);

от 17.09.2022 № 142-VII (8 поправок в 6 статей).

Несмотря на количество законов и частоту внесения поправок в Основной Закон республики, конституционными реформами можно назвать внесенные изменения и дополнения в Конституцию 1998, 2007, 2017 и 2022 годов.

В данной серии статей раскрываются политико-правовые условия и причины проведения конституционных реформ, анализируются их основных положения.

1. Проблема стабильности Конституции

В общей сложности внесено 197 поправок в 126 статей, что на четверть превышает объем самой Конституции, состоящей первоначально из 98 статей (в настоящее время общее количество статей составляет 101).

В науке и экспертном сообществе по-прежнему дискуссионным является вопрос нестабильности Конституции, по этому поводу сложилось несколько позиций. Приведем некоторые мнения ученых, государственных деятелей и экспертов.

Начнем с высказываний отцов-основателей Конституции США 1787 года, которая на сегодняшний день является наиболее стабильной: за 236-летнюю историю в нее было внесено всего 27 поправок, из которых первые 10 поправок (Билль о правах) были приняты еще в 1789 году и вступили в силу с 1791 года.

Томас Джефферсон утверждал, что «для демократического усиления конституции важно предоставить каждому поколению возможность изменять её». «Если существующая Конституция вступила в противоречие с благосостоянием народа, основополагающим принципом республиканского правления, то у народа», по мнению Александра Гамильтона, «появляется право изменить или отвергнуть Конституцию». В то же время, он отмечал, что «из этого принципа не вытекает, что каждый раз, когда несовместимое с существующей Конституцией переходящее желание вдруг овладевает большинством избирателей, то их представители имеют право нарушать Конституцию… До тех пор, пока народ в порядке торжественного авторитетного акта не аннулировал или не изменил связывающую его форму правления, до тех пор остается в силе обязательство народа в целом, равно как и каждого гражданина в отдельности, ей повиноваться» [4].

В заключении Венецианской комиссии [5] отмечается следующее: «Надлежащий баланс между конституционной жесткостью и гибкостью позволяет проводить необходимые реформы, одновременно обеспечивая конституционную предсказуемость и защиту. Невозможно и нежелательно пытаться абстрактно сформулировать оптимальную модель конституционных поправок. Точка баланса между жесткостью и гибкостью может быть разной у различных государств, в зависимости от социального и политического контекста, конституционной культуры, возраста, уровня детализации и особенностей Конституции, а также ряда других факторов, тем более что этот баланс не является статичным и может изменяться во времени в соответствии с социальными, экономическими и политические преобразованиями» [6].

Академик Г.С. Сапаргалиев определяет Конституцию в качестве «акта исторического значения и в этом смысле представляет собой значительную культурную ценность. Поэтому нужно заботиться об укреплении ее стабильности. Вместе с тем, как бы мы не стремились к этому, быстро изменяющиеся объективные общественные отношения будут неизбежно ставить вопрос о необходимости приведения их в соответствие с новым уровнем этих отношений. Иначе Конституция будет тормозить общественно-политические процессы, а возможные поправки оформлять в виде приложений к основному тексту, сохранив при этом первоначальный вариант, как своего рода правовой памятник» [7].

По мнению профессора С.Ф. Ударцева, «конституционная реформа - крайнее, радикальное средство системной синхронизации правовой политики и законодательства с изменившейся исторической ситуацией, целями и задачами, стоящими перед обществом и его элитой на новом этапе развития. До этого и параллельно с этим используются такие средства, как совершенствование законодательства и правоприменительной практики, целенаправленное воздействие на общественное сознание, защита и толкование норм конституции. Однако на каком-то этапе требуется также изменение и дополнение текста конституции, когда прежний текст и его трактовки начинают все более обнаруживать несоответствие общественным потребностям, а традиции и технологии понимания права и конституции, их толкования и гибкого применения, в основном исчерпаны» [8].

Как отмечает профессор А.С. Автономов, «с течением времени соотношение политических сил может изменяться и, соответственно, повлечь за собой принятие новой конституции, внесение поправок в консти-туционный текст или коррективы в практику применения конституционных положений» [9].

Профессор В.А. Малиновский, анализируя данную проблему, полагает, что «конституционные преобразования в конкретной стране носят не односоставный, а многосоставный характер, и связаны, прежде всего, с наличием такого важного фактора как политическая борьба, реальное соотношение политических сил общества, влияние внутренних и внешних факторов (социально-экономические условия, культурные устои и политические традиции, правосознание граждан и т.д.)» [10].

По мнению профессора А.А. Караева, «опыт конституционного развития современных стран показывает, что главной целью принятия, а впоследствии и изменения Конституции является реализация определенных потребностей в общественном развитии с целью придания им легитимного характера и отражение реальных общественных отношений. Поэтому Конституция не должна быть вечной и неподвижной, особенно в случае несоответствия ее положений современным реалиям и общественным интересам. В этом случае изменения должны быть, но они должны быть постепенными и обоснованными, когда исчерпаны все имеющиеся инструменты сохранения стабильности. В этом отношении нормы Конституции должны представлять собой разумный баланс стабильности и восприимчивости» [11].

Ученый-правовед Д.Г. Шустров полагает, что чрезмерная гибкость Конституции, основанная на преувеличении конституционного динамизма, может привести к частым изменениям и превращению конституции из основного закона в ординарный правовой инструмент и средство политической борьбы [12].

Как видно из представленного спектра мнений, оптимальным для демократического правового государства является соблюдение баланса между стабильностью и гибкостью Основного закона, фундаментальные основы которого должны быть незыблемыми.

В этой связи весьма важным является ретроспективный анализ реформ действующей Конституции 1995 года, предшествующих конституционной реформе 2022 года, поскольку последняя была полностью обусловлена конституционно-правовой конструкцией государственного и общественного устройства, сложившейся за годы Независимости Казахстана, и значительно отличалась от предыдущих по своему смыслу и назначению. Таких реформ насчитывается три: 1998, 2007 и 2017 года.

2. Тематический анализ конституционных реформ 1998-2017 гг.

2.1. Первая конституционная реформа (1998 года) была проведена всего спустя 3 года после принятия Конституции и охватывала статус Президента, Парламента, Правительства и основ судебной системы.

Политическая целесообразность и экстренность данной реформы была обусловлена тем, что 1 декабря 2000 года истекали полномочия Президента, продленные референдумом 29 апреля 1995 года [13]. Соответственно, очередные президентские выборы должны были состояться к этому времени. Однако уже в середине 1998 года в России резко ухудшилось экономическое и политическое положение (дефолт 1998 года), что грозило спровоцировать кризис и в экономике Казахстана. Поэтому осенью 1998 года было принято решение провести внеочередные президентские выборы, чтобы обеспечить политическую стабильность на предстоящие годы. Вместе с тем Конституция ограничивала основания для проведения внеочередных выборов Президента (они могли проводиться только в случае досрочного освобождения или отрешения от должности Президента, а также его кончины).

Этим объясняется главная негласная цель указанной реформы, а именно её основная поправка - исключение нормы, ограничивающей основания внеочередных президентских выборов (пункт 4 статьи 41 исключен и скорректирована редакция статьи 48 Конституции), тем самым упоминания внеочередных выборов Президента были полностью исключены из текста Основного закона страны. Также исключено главное условие для признания президентских выборов состоявшимися (кворум) - если в голосовании приняло участие более 50% избирателей (власти опасались низкой явки избирателей на предстоящих выборах).

Данная поправка оказалась востребованной сразу же, были назначены внеочередные президентские выборы, которые проведены спустя 3 месяца после проведения реформы - 10 января 1999 года. Н.А. Назарбаев получил 79,78% голосов избирателей при явке 87,05%.

Помимо указанных поправок в рамках первой конституционной реформы произошли и другие значительные изменения.

Во-первых, был увеличен срок полномочий Президента с 5 до 7 лет и исключен верхний возрастной предел для занятия должности Президента (65 лет), а также повышен возрастной ценз для кандидата на должность Президента (с 35 до 40 лет).

Так, наличие в Конституции возрастного предела в 65 лет означало бы невозможным Н.А. Назарбаеву баллотироваться на президентский пост после 6 июля 2005 года. С учетом нового 7-летнего срока Президента выборы Президента были проведены 4 декабря 2005 года, при этом действующий глава государства получил 91,15% голосов при явке 77,1%.

Дополнительно, внесенными поправками изменена схема преемственности в случае досрочного освобождения или отрешения от должности Президента, а также его кончины - при невозможности Председателя Сената принять на себя обязанности Президента они переходят к Председателю Мажилиса Парламента; и только при невозможности Председателя Мажилиса принять на себя полномочия Президента они переходят к Премьер-Министру (ранее Председатель Мажилиса Парламента отсутствовал в порядке принятия полномочий Президента).

Кроме того, Президент был наделен дополнительно назначать на должность двух членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета (ранее только Председателя).

Очевидно, что указанные поправки были направлены на укрепление президентской власти и легитимизацию норм, необходимых для фактического продления полномочий первого Президента путем проведения досрочных президентских выборов без учета явки избирателей - главное было получить более 50% голосов избирателей от общего количество избирателей, принявших участие в голосовании.

Во-вторых, увеличены сроки полномочий депутатов Парламента: Сената - до 6 лет, Мажилиса - до 5 лет (ранее был установлен единый срок полномочий Парламента 4 года).

Мажилис лишен полномочия назначать внеочередные выборы Президента (осталось только объявление очередных выборов).

Увеличен количественный состав Мажилиса: наряду с 67 депутатами, были введены дополнительно 10 депутатов, избираемых на основе партийных списков по системе пропорционального представительства и по территории единого общенационального избирательного округа. Таким образом впервые введены элементы пропорционального представительства политических партий в Мажилисе Парламента.

В-третьих, была установлена самостоятельность членов Правительства в принятии решений в пределах своей компетенции и их персональная ответственность перед Премьер-Министром за работу подчиненных им государственных органов (ранее была установлена коллегиальная ответственность членов Правительства за решения, принимаемые Правительством, даже если они не голосовали за их принятие, но не заявили незамедлительно о своем несогласии).

В-четвертых, был введен суд присяжных, т.е. предусмотрено уголовное судопроизводство с участием присяжных заседателей. Также введена должность Председателя Высшего Судебного Совета, назначаемого Президентом.

Касательно суда присяжных, следует заметить, что Закон РК «О присяжных заседателях» был принят только 16 января 2006 года и введен в действие с 1 января 2007 года, т.е. суд присяжных был фактически введен спустя 8 лет после проведения конституционной реформы.

В-пятых, впервые были установлены нормы о порядке проведения республиканского референдума о внесении изменений и дополнений в Конституцию: он считается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины граждан Республики, имеющих право участвовать в республиканском референдуме, а сами изменения и дополнения в Конституцию, вынесенные на республиканский референдум, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании. Тем самым установлено требование по обязательной явке на референдум не менее половины избирателей и соответствующий результат голосования для принятия поправок в Конституцию.

Таким образом, наряду с усилением президентской власти и решением неотложных политических задач, первая реформа Конституции способствовала расширению состава Парламента и увеличению сроков его полномочий, а также дала импульс для проведения в последующем судебно-правовой реформы.

2.2. Вторая конституционная реформа (2007 года) была проведена на девятом году после первой конституционной реформы и охватывала статус Президента, Парламента, Правительства, основ правового статуса человека и гражданина, основ судебной и правоохранительной системы, местного государственного управления и самоуправления.

Политическая целесообразность данной реформы была обусловлена тем, что Основной закон ограничивал количество сроков президентских полномочий: согласно пункту 5 статьи 42 первоначальной редакции Конституции, одно и то же лицо не может быть избрано Президентом Республики более двух раз подряд. Учитывая, что после принятия Конституции президентские выборы были проведены дважды: в 1999 и 2005 годах, вставал вопрос о следующих выборах, на которых Н.А. Назарбаев не смог бы баллотироваться.

В этот период было принято решение установить для Первого Президента исключение в нормах о запрете на избрание Президентом более двух раз, а также приостановлении деятельности в политической партии на период осуществления полномочий Президента. По сути, это означало наделение Н.А. Назарбаева правом пожизненно занимать пост главы государства.

Для этого потребовалось закрепить особый статус Первого Президента в Конституции: статья 46 была дополнена новым пунктом 4 следующего содержания: «Статус и полномочия Первого Президента Казахстана определяются Конституцией Республики и конституционным законом». В этом смысле постфактум был закреплен статус Первого Президента, который был впервые введен еще в 2000 году с принятием отдельного закона «О Первом Президенте Республики Казахстан» [14]. К слову, сам Конституционный закон был изначально принят с нарушением Конституции - в ней изначально не было ссылки на него.

В последующем поправками от 14 июня 2010 года в Конституционном Законе «О Первом Президенте Республики Казахстан» слова «Первый Президент» были дополнены словами «Лидер Нации».

Данные конституционные поправки оказались востребованными спустя 4 года после проведения конституционной реформы, когда были проведены внеочередные президентские выборы - 3 апреля 2011 года. Однако для этого потребовалось внести новые поправки в Конституцию, наделяющие Президента правом назначать внеочередные президентские выборы - они были приняты 2 февраля 2011 года, после чего выборы были назначены Указом Президента от 4 февраля 2011 года. В их результате Н.А. Назарбаев получил 95,55% голосов избирателей при явке 89,98%.

К слову, принятым поправкам от 2 февраля 2011 года предшествовал проект поправок от 14 января 2011 года, разработанных с целью еще больше расширить права Первого Президента РК на участие в выборах. В Законе, принятом Парламентом, но не подписанном Президентом РК, часть вторая пункта 5 статьи 42 Конституции была изложена в новой редакции: «Настоящее ограничение не распространяется на Первого Президента Республики Казахстан - Елбасы, срок президентских полномочий которого может быть продлен на республиканском референдуме». По обращению Президента РК данный Закон был рассмотрен Конституционным Советом. В Нормативном постановлении от 31 января 2011 года Конституционный совет отметил: «Оценивая данную норму Закона, Конституционный Совет констатирует, что из пункта 1 Закона не ясно, на какой срок могут быть продлены президентские полномочия Первого Президента Республики Казахстан - Елбасы. Не определено, будет ли такое продление носить разовый характер или неоднократный характер, либо предполагается полный отказ от выборов Главы государства. Нечёткость изложения данной конституционной нормы может повлечь дисбаланс государственных и общественных институтов, предусмотренных Конституцией». На этом основании Конституционный Совет признал данный закон не соответствующим Конституции РК [15].

По оценкам экспертов, можно увидеть в этом некоторую игру и желание властей продемонстрировать, что от базовых норм демократии они отказываться не будут. Необходимо напомнить, что этот период - время начало «арабской весны», что, вероятнее всего, оказало влияние на то, каким образом Астана реализовала планируемые изменения [16].

Учитывая стремление Казахстана иметь поддержку международного сообщества и продемонстрировать приверженность демократическим принципам, данная поправка не могла быть принята без существенного изменения в целом политической системы. По оценкам зарубежных экспертов, «это был сигнал, адресованный прежде всего Западу, что республика намерена наконец реформировать свою авторитарную политическую систему. Некоторые аналитики и политические деятели дальнего зарубежья встретили эти изменения с удовлетворением» [17]. Поэтому помимо указанных поправок в рамках второй конституционной реформы произошли и другие значительные изменения.

Во-первых, был уменьшен срок полномочий Президента с 7 до 5 лет, по сути, вернув первоначальную редакцию конституционной нормы. Полагаем, что эта поправка была обусловлена необходимостью смягчить общую критику реформы.

Повышены требования к кандидату в Президенты: теперь ценз оседлости (период проживания на территории республики) составляет последние 15 лет перед избранием (ранее было не менее 15 лет, что подразумевало возможность кумулятивного подсчета ценза оседлости с учетом перерывов). Эта поправка имела цель сократить круг возможных кандидатов на высший государственный пост в лице оппонентов действующему тогда Президенту.

Усилены полномочия Президента: он наделен правом законодательной инициативы, компетенцией досрочно прекращать полномочия маслихатов (ранее была компетенция Сената), кроме того, увеличена его квота на назначение депутатов Сената - с 7 до 15, при этом в качестве дополнения введено условие об учете «необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества». В итоге треть состава верхней палаты Парламента утратила статус «избираемых», получив статус «назначенцев Президента».

Указанная поправка была обусловлена стратегической необходимостью. Так, в качестве одного из требований для окончательного отрешения Президента от должности (т.н. импичмента) предъявлено наличие кворума не менее трех четвертей от общего числа голосов депутатов от каждой палаты, т.е. для Сената минимальная планка (прим. автора - на момент реформы) - тридцать семь депутатов (в целом, процедуры с участием Сената усложняют данный процесс ввиду системы сдержек и противовесов). В случае отсутствия или бездействия по разным причинам, например, всех депутатов-«назначенцев» собрание не состоится из-за недостаточности кворума [18].

Также исключены основания и случаи для роспуска Президентом Парламента или Мажилиса Парламента - теперь их перечень не определяется Конституцией, соответственно глава государства получил неограниченный контроль над законодательным органом [19].

Кроме того, впервые конституционный статус получила Ассамблея народа Казахстана, образование которой отнесено к компетенции Президента, а сама Ассамблея получила право избирать из своего состава 9 депутатов Мажилиса Парламента.

Во-вторых, существенным изменениям был подвергнут состав Парламента и порядок его формирования.

Была ликвидирована мажоритарная система представительства и исключены всякие упоминания одномандатных избирательных округов, из Конституции исключили порядок регулирования выборов депутатов и порядок избрания депутатов с отсылкой на соответствующий конституционный закон.

На конституционном уровне закреплены основы пропорциональной системы представительства: установлено в качестве одного из оснований лишение мандата депутата Мажилиса его выход или исключение из политической партии, от которой он избран.

Как отмечали эксперты, хотя на первый взгляд переход к полностью пропорциональной системе указывает на углубление в стране плюрализма, фактически он демонстрирует, что президент готов приоткрыть политическую систему лишь при наличии институциональных гарантий, ограничивающих любой риск ослабления его контроля над политической системой [20].

Количественный состав Мажилиса был увеличен с 77 до 107 депутатов, из которых 98 избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а 9 депутатов избираются Ассамблеей народа Казахстана. Для депутатов Мажилиса установлено дополнительное требование по цензу оседлости: состоять в гражданстве Республики Казахстан и постоянно проживать на ее территории последние 10 лет. Как ранее было отмечено, увеличен и количественный состав Сената: теперь Президентом назначаются не 7, а 15 депутатов.

По оценкам зарубежных экспертов, увеличение количества депутатов в Мажилисе и в Сенате свидетельствует не о расширении народного представительства, а о дальнейшем увеличении президентского представительства в обоих органах благодаря прямому президентскому назначению (в случае Сената) и его косвенному назначению (в случае 9 представителей от АНК). В связи с введением косвенных президентских назначений в нижнюю палату возникает одна проблема: с принятием такой системы Казахстан перестает выполнять требование ОБСЕ, зафиксированное в Копенгагенском документе 1990 года, в соответствии с которым по крайней мере одна палата национального законодательного органа должна свободно формироваться на состязательной основе в ходе всенародного голосования [21].

При этом в партийный список партии «Нур Отан» не были включены депутаты предыдущих созывов Мажилиса, которые чрезмерно критиковали Правительство за провалы в социально-экономической политике. Так, к примеру, не включили в список Ш.А. Уразалинова, автора первого проекта Трудового кодекса (который однако не был принят, а принята правительственная редакция) и который был активным критиком министров социально-экономического блока. Шаймерден Уразалинов был известен тем, что защитил регрессников - работников, получивших увечья на производстве, разработав закон о банкротстве и доказав Правительству необходимость разработать специальную программу и ежегодно закладывать 600-700 миллионов тенге для выплат регрессникам [22]. Таким образом, власть стремилась очистить законодательный орган от наиболее критически настроенных депутатов, которые имели высокую популярность среди населения за социальные законодательные инициативы.

Разделены полномочия Сената и Мажилиса: согласование кандидатуры Премьер-Министра для назначения Президентом стало исключительной прерогативой Мажилиса, а согласование кандидатуры Председателя Национального Банка - прерогативой Сената для назначения Президентом.

Исключена компетенция Сената досрочно прекращать полномочия маслихатов.

Исключена обязанность Премьер-Министра в течение месяца после своего назначения представить Парламенту доклад о Программе Правительства, а в случае ее отклонения представить повторный доклад о Программе в течение двух месяцев.

Дополнена норма о том, что неутверждение Парламентом отчета Правительства об исполнении республиканского бюджета означает выражение Парламентом вотума недоверия Правительству.

Истинный смысл реформы избирательной системы и статуса Парламента можно понять, проследив результаты последующих парламентских выборов: 18 августа 2007 года впервые прошли выборы в Мажилис Парламента по партийным спискам, в которых участвовали 7 политических партий и итоги которых обеспечили правящей партии - Народно-демократической партии «Нур-Отан» полный контроль над нижней палатой Парламента, т.е. 98 мест. Ни одна из шести остальных политических партий не набрала необходимый 7%-ый порог (голосов избирателей). С учетом этого усиление полномочий Парламента не сыграло и не могло сыграть существенную роль в демократизации политической системы. Состав Парламента стал абсолютно полностью контролироваться Президентом республики.

В-третьих, приняты две важнейшие новеллы в области прав человека.

Первое. Установлены ограничения на применение смертной казни только в качестве исключительной меры наказания за террористические преступления, сопряженные с гибелью людей, а также за особо тяжкие преступления, совершенные в военное время (ранее было за любые особо тяжкие преступления без конкретизации категории).

Второе. Установлена исключительная компетенция судов на санкционирование ареста и содержания под стражей (ранее наряду судами были наделены прокуроры), что свидетельствует о повышении статуса судов в вопросах обеспечения гарантий прав человека. Во исполнение данной конституционной нормы 5 июля 2008 года был принят соответствующий закон, а впоследствии Указом Президента РК от 10 января 2018 года были образованы специализированные следственные суды.

Как отмечает профессор Г.Ж. Сулейменова, введением этого института национальное законодательство было приведено в соответствие с п.3 ст.9 Международного пакта о гражданских и политических правах в части, касающейся санкционирования ареста только судом. Несмотря на то, что специализированные следственные суды были образованы спустя 10 лет после проведения реформы, их необходимость была обосновано учёным задолго до этого: для санкционирования необходимо создание специализированного суда, который должен быть автономным, т.е. дистанцирован от районных и приравненных к ним судов. Учреждение такого суда позволит, во-первых, исключить возможность предвзятого отношения судьи против подсудимого, если он участвовал в решении вопроса о применении ареста в ходе предварительного расследования; во-вторых, обеспечит специализацию судей в вопросе не только санкционирования ареста и продления его срока, но и осуществление контроля за законностью досудебного производства; в-третьих, избавит судей, рассматривающих уголовные дела по существу, от дополнительной функции. [23].

В-четвертых, внесены изменения в основы судебной системы.

Наряду с Верховным Судом и местными судами Конституция дополнила понятие «другие суды».

Исключены нормы об избрании председателей коллегий Верховного Суда Сенатом Парламента (по представлению Президента, основанному на рекомендации Высшего Судебного Совета) и председателей коллегий областных и приравненных к ним судов Президентом (по рекомендации Высшего Судебного Совета) с отсылкой на порядок наделения полномочиями председателей судебных коллегий конституционным законом.

Также упразднена Квалификационная коллегия юстиции [24], а норма, определяющая состав Высшего Судебного Совета, была исключена из Конституции с отсылкой на усмотрение Президента.

В-пятых, исключены нормы о запрете государственного финансирования общественных объединений, а также слияния общественных и государственных институтов. На практике это было обусловлено дальнейшим финансирование политических партий, включая правящую партию «Нур Отан».

В-шестых, изменения коснулись местного государственного управления и самоуправления.

Маслихаты были отнесены к органам местного самоуправления и увеличен срок их полномочий с 4 до 5 лет, а также усилен статус путем наделения их полномочиями согласовывать назначение Президентом акимов областей, городов республиканского значения и столицы (ранее было предусмотрено полномочие Премьер-Министра представлять соответствующую кандидатуру).

По оценкам зарубежных экспертов, Требование, чтобы кандидатуры акимов одобряли маслихаты — крайне незначительное ограничение президентской власти, не означающее расширения плюрализма. В маслихатах доминируют пропрезидентские силы. Так, партия «Нур Отан» (Свет Родины) контролирует, по приблизительным подсчетам, 70-80% депутатских мест по всей стране. Соответственно, полное преобладание пропрезидентских сил гарантирует, что местные органы не станут оспаривать президентский выбор акимов [25].

В-седьмых, были повышены требования к итогам республиканского референдума по внесению изменений и дополнений в Конституцию: поправки считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании, не менее чем в двух третях областей, городов республиканского значения и столицы (ранее количественные требования по региональной представленности отсутствовали).

В-восьмых, впервые в Конституции был определен статус Астаны в качестве столицы Казахстана.

Таким образом, вторая конституционная реформа укрепила власть действующего на тот момент главы государства, впервые на конституционном уровне установив статус Первого Президента с соответствующими привилегиями, а также упразднила мажоритарную систему представительства и избрания депутатов Мажилиса, одномандатные территориальные избирательные округа, исключив из Конституции регулирование вопросов проведения выборов депутатов Парламента. Созданы все предпосылки для конституционной легитимизации политической системы, в которой власть монополизируется в одних руках, а законодательный орган становится полностью контролируемым путем исключения депутатов-самовыдвиженцев по одномандатным округам.

Следует отметить, что принятие поправок, касающихся правового статуса человека и гражданина, было ориентировано в большей степени на международную аудиторию, продиктовано целесообразностью создания видимости приверженности международным стандартам и смягчения общей критики со стороны международных институтов и оппозиционных сил в отношении отхода от демократических принципов при формировании институтов государства.

В этой связи логичным является вывод зарубежного эксперта о том, что «внешняя движущая сила реформ - стремление заслужить одобрение международного сообщества; в частности - заявка Казахстана на председательство в ОБСЕ в 2009 году усилила ощущение, что процесс трансформации необходимо завершить как можно скорее [26].

Помимо этого, необходимость реформы была продиктована и внутригосударственными факторами. Так, внутри страны появление на арене экономических и политических контрэлит, проявившееся в возникновении ДВК и «Ак жол», заставило президентскую администрацию запустить механизм политического реформирования. Кризис элит (2001 г.) вывел на поверхность скрытый до того конфликт и сделал его достоянием гласности, что особенно ярко высветило ограниченный характер политической модернизации в республике и сосредоточение власти в руках Н. Назарбаева. Характер самого процесса определил президент, которому было необходимо найти противовес этим давлениям извне и изнутри, но при этом сохранить контроль над процессом и свое центральное место в структурах власти. Это удалось сделать, прежде всего не допустив оппозиционные силы к активному участию в процессе. Во всех трех органах оппозицию или не допустили к участию, или же обставили участие неприемлемыми для нее условиями, то есть президент получил возможность держать под контролем любые разногласия в рамках системы [27].

2.3. Третья конституционная реформа (2017 года) была проведена спустя 10 лет после второй конституционной реформы и предусматривала перераспределение полномочий между Президентом, Парламентом и Правительством, изменения в правовом статусе человека и гражданина, основах судебной и правоохранительной системы. Впервые публично реформа была анонсирована 5 декабря 2016 года на торжественном собрании, посвященном 25-летию Независимости республики.

Политическая целесообразность данной реформы была обусловлена необходимостью обеспечить конституционно-правовую основу и гарантии при транзите (смене) власти, который произошел спустя 2 года.

В определенной мере на это повлиял уход из жизни 2 сентября 2016 года Президента Узбекистана - Ислама Каримова, который правил соседним государством с момента обретения независимости в 1991 году. После внезапной кончины бессменного узбекского лидера началось преследование членов его семьи и полное исключение их из политики. Эти обстоятельства вынудили казахстанские власти искать пути легитимизации особого статуса Н.А. Назарбаева даже после передачи президентских полномочий.

Данное мнение разделяет политолог Д.А. Сатпаев, подчеркивая, что «специальное обращение главы государства к народу Казахстана по поводу перераспределения полномочий между ветвями власти говорит о том, что процесс подготовки к транзиту власти продолжается. Возможно, он даже немного ускорился после событий в Узбекистане» [28].

Решение было найдено и реализовано в очередном пакете поправок к Конституции - пункт 2 статьи 91 был дополнен гарантией того, что «основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан - Елбасы, и его статус являются неизменными». Тем самым впервые на конституционном уровне был закреплен титул Елбасы.

В последующем поправками от 15 июня 2017 года в Конституционном Законе «О Первом Президенте Республики Казахстан» слова «Лидер Нации» были заменены на «Елбасы».