Государственный аудит и финансовый контроль как институты совершенствования казахстанского законодательства (Кайжакпарова Аида Бахытжановна, главный научный сотрудник Института законодательства и правовой информации РК, к.ю.н., доцент)

Государственный аудит и финансовый контроль как институты совершенствования казахстанского законодательства

Кайжакпарова Аида Бахытжановна,

главный научный сотрудник

Института законодательства

и правовой информации Республики Казахстан,

к.ю.н., доцент

Аннотация. Государственный контроль и аудит являются одними из приоритетных вопросов бюджетной политики любого государства, будучи инструментами для достижения стабильной и устойчивой системы страны. Государственный финансовый контроль - это проверка соблюдения органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими и физическими лицами финансового законодательства Республики Казахстан, рациональности и эффективности использования государственных финансовых и материальных ресурсов. Финансовый аудит - это проверка и анализ финансового состояния дел относительно законного и эффективного использования государственных и коммунальных средств и имущества, других активов государства, правильности ведения бухгалтерского учета и достоверности финансовой отчетности, функционирования системы внутреннего контроля.

Содержание, цель и процедуры государственного аудита и контроля сформулированы в Законе Республики Казахстан от 12 ноября 2015 года «О государственном аудите и финансовом контроле».

Ключевые слова: государственный аудит, финансовый контроль, объекты государственного аудита и финансового контроля, конфликт интересов, классификатор нарушений.

В послании Президента Республики Казахстан народу Казахстана от 14 декабря 2012 года «Стратегия Казахстан-2050: новый политический курс состоявшего государства» отмечается о необходимости создания комплексной системы государственного аудита на основе самого передового мирового опыта. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результаты, а также переход государственных органов на Международные стандарты финансовой отчетности в общественном секторе требуют повышение качества управления государственными средствами и активами, укрепления финансовой и исполнительной дисциплины. В решении этих вопросов возрастает роль государственного финансового контроля как неотъемлемой части государственного управления, действующая система которого направлена исключительно на выявление, устранение и недопущение нарушений объектами контроля бюджетного и иного законодательства Республики Казахстан. Наибольшую значимость в условиях проводимых социально-экономических реформ и внедрения новых форм финансового взаимодействия достижения поставленных перед государственными органами и субъектами квазигосударственного сектора стратегических задач, анализ правильности и рациональности использования государственного имущества.

Возрастает степень ответственности государственного аппарата перед обществом за применяемые решения в бюджетной сфере, что требует внедрения института государственного аудита, позволяющего оценить действующие механизмы хозяйствования, своевременно выработать рекомендации для повышения эффективности организации управления и использования материальных и финансовых ресурсов государства.

Поступательное развитие экономики страны и возникающие перед государством обязательства требуют функционирования эффективной системы государственного управления. Разработаны стратегические программы «Казахстан - 2030» и «Казахстан - 2050». Программа «Нурлыжол» направлена на вхождение Казахстана в число 50 стран мира, лидирующих по качеству инфраструктуры.

В Послании народу Казахстана «Казахстан в новой глобальной реальности: рост, реформы, развитие» от 30 ноября 2015 года Н.Назарбаевым отмечено о том, что жить по средствам - это наш проверенный принцип и правильная модель бюджетной политики, особенно в условиях влияния глобального кризиса. Сейчас мы констатируем снижение налоговых поступлений в бюджет почти на 20 процентом. Объемы уплаты НДС упали на четверть из сложившейся ситуации. Это будет означать лишь дополнительное давление на бизнес. Нам необходимо пересмотреть всю систему государственных доходов и расходов». В связи с этим возникает необходимость в полной мере реализации принципа экономики средств. С точки зрения финансового контроля это означает необходимость усиления государственного финансового контроля, который обеспечит эффективность функционирования государственной финансовой системы.

В связи с этим возникает необходимость в полной мере реализации принципа экономии средств. С точки зрения финансового контроля это означает необходимость усиления государственного финансового контроля, который обеспечит эффективность функционирования государственной финансовой системы.

Теория финансов определяет финансовый контроль как функцию уполномоченного органа, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов законности и эффективности управления финансовыми ресурсами, а при наличии таких отклонений - своевременное принятие соответствующих корректирующих и превентивных мер.

Анализ действующего законодательства, регламентирующего порядок деятельности органов, осуществляющих государственный аудит и финансовый контроль, позволяет сделать вывод о наличии некоторых пробелов, недостатков, которые приводятся ниже.

1. Статья 1 Закона закрепляет основные понятия, используемые в Законе. Полагаем, что перечень таких понятий является недостаточным, и кроме того, содержание некоторых понятий на наш взгляд требуют совершенствования.

Касательно понятий, требующих, на наш взгляд, закрепления в Законе отмечаем, что в тексте нормативного правового акта встречается понятие «конфликт интересов». Считаем, что использование данного понятие должно сопровождаться его определением в Законе. Кроме того, данному институту посвящена целая статья Закона (ст.38). Однако данная статья также не определяет данного понятия. Также в Законе не имеется определения понятию объектам государственного аудита, в то время как субъектам государственного аудита определение дано.

В части совершенствования закрепленных понятий, предлагается переформулировать закрепленное понятие «нарушение». Законом определяется, что нарушения - это деяния (действия или бездействия), противоречащие нормам законодательства Республики Казахстан, а также актам объектов государственного аудита, принятым для их реализации. Во-первых, более правильным говорить не о нарушении, а правонарушении. Во-вторых, говорить, что бездействие - это деяние не совсем логически верно. Правильнее, на наш взгляд, указывать именно на бездействие. Так, например, в Административном процедурно-процессуальном кодексе закреплено понятие «административное действие (бездействие), под которым понимается действие (бездействие) административного органа, должностного лица в публично-правовых отношениях, не являющееся административным актом.

2. В Законе закрепляется понятие «классификатор нарушений», под которым понимается документ, содержащий перечень видов нарушений, выявляемых в ходе государственного аудита, с указанием нарушенных норм права и соответствующих им видов ответственности, установленных законами Республики Казахстан, а также способов устранения данных нарушений. Считаем, что установленное ограничение в виде законов является не верным и указывает на недостаток данной нормы, так как виды ответственности за нарушение норм права устанавливаются не только на уровне законов, но и кодексов и иных нормативных правовых актов.

Отмечается, что Законом Республики Казахстан «О правовых актах» устанавливается иерархия нормативных правовых актов: 1) законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию; 2) конституционные законы Республики Казахстан; 3) кодексы Республики Казахстан; 4) консолидированные законы, законы Республики Казахстан; 5) нормативные постановления Парламента Республики Казахстан и его Палат; 6) нормативные правовые указы Президента Республики Казахстан; 7) нормативные правовые постановления Правительства Республики Казахстан; 8) нормативные правовые приказы министров Республики Казахстан и иных руководителей центральных государственных органов, нормативные правовые постановления Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета Республики Казахстан, Национального Банка Республики Казахстан и иных центральных государственных органов; 9) нормативные правовые приказы руководителей ведомств центральных государственных органов; 10) нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые постановления акиматов, нормативные правовые решения акимов и нормативные правовые постановления ревизионных комиссий.

Полагаем целесообразным указать, что в соответствии с Законом «О правовых актах» под законодательством понимается совокупность нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке (подпункт 16) статьи 1 Закона «О правовых актах»). Таким образом, предлагаем расширить круг нормативных правовых актов в соответствии с нормами Закона Республики Казахстан «О правовых актах».

3. В соответствии с пунктом 2 статьи 2 анализируемого Закона действие законодательства Республики Казахстан о государственном аудите и финансовом контроле распространяется на объекты государственного аудита, расположенные на территории Республики Казахстан, а также действующие за ее пределами. На наш взгляд, из содержания данной нормы следует, что действие данного Закона также распространяется на международные объекты государственного аудита, действующие за пределами Казахстана, что не было целью при закреплении данной нормы. То есть данная норма не соответствует требованиям, установленным Законом Республики Казахстан «О правовых актах», в соответствии с пунктом 3 статьи 27 Закона РК «О правовых актах» текст нормативного правового акта излагается с соблюдением норм литературного языка, юридической терминологии и юридической техники, его положения должны быть предельно краткими, содержать четкий и не подлежащий различному толкованию смысл. Таким образом, предлагается пункт 2 статьи 2 Закона изложить в следующей редакции: «2. Действие законодательства Республики Казахстан о государственном аудите и финансовом контроле распространяется на объекты государственного аудита, расположенные на территории Республики Казахстан, а также объекты государственного аудита Республики Казахстан, действующие за пределами Республики Казахстан.».

4. Статья 6 Закона закрепляет основные принципы государственного аудита и финансового контроля. Первым принципом по счету определен принцип независимости, под которым понимается недопущение вмешательства, посягающего на независимость органов государственного аудита и финансового контроля при проведении государственного аудита и финансового контроля. Закрепление такого понятия не совсем соответствует требованиям логики, стилистики, а также нормам права. Кроме того, такое определение может привести к неправильному толкованию и правоприменению. На наш взгляд, не целесообразно в Законе указывать, что независимость это посягательство на независимость.

Таким образом, предлагается подпункт 1) статьи 6 Закона закрепить в следующей редакции: «1) независимость - недопущение вмешательства, посягающего на самостоятельность органов государственного аудита и финансового контроля при проведении государственного аудита и финансового контроля;».

5. Основой содержания государственного аудита и финансового контроля являются их принципы. Виды и содержание принципов государственного аудита и финансового контроля регламентируются статьей 6 Закона «Основные принципы государственного аудита и финансового контроля». К основным принципам государственного аудита и финансового контроля относятся независимость, объективность, профессиональная компетентность, конфиденциальность, достоверность, прозрачность, гласность, взаимное признание результатов государственного аудита.

В основе любой осознанной деятельности лежат определенные принципы. Смысловое значение слова «принцип» означает «руководящее начало» или «основополагающая идея». Законодательство, будучи социальным явлением, создаваемым людьми с целью юридического закрепления нормативно-правовых предписаний, направленных на урегулирование общественных отношений, также основано на определенных принципах. В юридической литературе предметом научного исследования обычно становятся принципы права. Например, С.С. Алексеев под принципами права понимает выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его создание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни^[1]. Заметим, что эта проблема в юридической литературе достаточно хорошо исследована. Принципы права представляют собой основные идеи, исходные положения или ведущие начала процесса его формирования, развития и функционирования. Анализ трактовки основных принципов государственного аудита и финансового контроля показывает, что содержание принципа прозрачности трактуется достаточно специфично. Согласно статье 6 Закона принцип прозрачности - это ясность изложения результатов государственного аудита и финансового контроля. Между тем теория права и практики трактует данный принцип как обязательную открытость для общества и СМИ^[2]. В Бюджетном кодексе аналогом принципа прозрачности является принцип транспарентности - обязательное опубликование нормативных, правовых актов в области бюджетного законодательства Республики Казахстан, утвержденных (уточненных, скорректированных) бюджетов и отчетов об их исполнении, стратегических планов и отчетов об их реализации, о формировании и об использовании Национального фонда Республики Казахстан, за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также обязательная открытость бюджетного процесса для общества и средств массовой информации^[3].

Исходя из проведенного анализа законодательной трактовки принципа прозрачности, его роль в определении значимости и содержания государственного аудита и финансового контроля не является основной. Речь идет о техническом оформлении их результатов. В приведенной редакции указанный принцип более связан с государственным аудитом, нежели финансовым контролем. На практике значимость его актуальна только для субъекта контроля. В этой связи, по нашему мнению, целесообразно с целью соблюдения преемственности с бюджетным законодательством принцип прозрачности трактовать как принцип транспарентности, поскольку финансовый контроль, государственный аудит ориентированы на исполнение государственного бюджета.

Кроме того, считаем, что законодатель не совсем точно дает определение принципу прозрачности, так как под прозрачностью в первую очередь понимается доступность необходимой информации для всех участников того или иного процесса, этапа, действия, с целью иметь возможность в пределах норм действующего законодательства воспользоваться такой информацией. А ясность изложения результатов государственного аудита и финансового контроля можно было бы определить как принцип ясности, под которым понимается точность изложения результатов государственного аудита и финансового контроля.

Таким образом, предлагается:

1) подпункт 6) статьи 6 Закона изложить в следующей редакции: «6) транспарентность - обязательное опубликование нормативных правовых актов в области бюджетного законодательства Республики Казахстан, утвержденных (уточненных, скорректированных) бюджетов и отчетов об их исполнении, гражданского бюджета, планов развития государственных органов и отчетов об их реализации, отчета о формировании и использовании Национального фонда Республики Казахстан, за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, а также обязательная открытость бюджетного процесса для общества и средств массовой информации;»;

2) дополнить статью 6 новым пунктом 6-1), изложив в следующей редакции: «ясность - точность изложения результатов государственного аудита и финансового контроля».

6. Статьей 6 Закона определяются принципы государственного аудита и финансового контроля. При этом перечисленные принципы предполагают свое распространение на оба института - государственный аудит и финансовый контроль. На наш взгляд, указанные институты являются взаимосвязанными, исходящими друг из друга, но при этом они различны, что свидетельствует и о необходимости и целесообразности закрепления различных принципов для них. Так, считаем, что перечисленные в статье анализируемого Закона принципы больше относятся к институту государственного аудита, в то время, как для финансового контроля должны быть свойственны иные принципы, например, такие как, разграничение деятельности органов государственного финансового контроля в соответствии с установленными законодательством Республики Казахстан разграничением функций и полномочий органов, разграничение функций и полномочий между органами общественного финансового контроля и территориальными органами государственного финансового контроля, функциональная, организационная, персональная и финансовая независимость органов государственного финансового контроля и их должностных лиц от объектов контроля, координация деятельности органов финансового контроля с целью исключения дублирования в их деятельности и обеспечения системы государственного финансового контроля на всех уровнях государственности власти.

С учетом изложенного, предлагается внести в статью 6 Закона соответствующие изменения и разграничить принципы для двух отдельных институтов - государственного аудита и финансового контроля.

7. Законом определяется перечень государственных органов, в составе которых не создаются службы внутреннего аудита. Так, в соответствии пунктом 1-1 статьи 10 Закона службы внутреннего аудита не создаются в Администрации Президента Республики Казахстан, Канцелярии Первого Президента Республики Казахстан - Елбасы, Конституционном Совете Республики Казахстан, Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан, аппарате Совета Безопасности Республики Казахстан, Счетном комитете, Службе государственной охраны Республики Казахстан.

Отмечаем, что в указанной норме отсутствует упоминание о Высшем Судебном Совете. Так, в 2016 году образовано новое автономное государственное учреждение - Высший Судебный Совет, который является коллегиальным автономным государственным учреждением, сформированным с целью обеспечения конституционных полномочий Президента Республики Казахстан по формированию судов, гарантий независимости судей и их неприкосновенности и в котором также не формируется служба государственного аудита.

Высший Судебный Совет состоит из Председателя и 17 членов, в том числе членов по должности (Генеральный прокурор, Председатель Верховного Суда, председатели постоянных комитетов Мажилиса и Сената Парламента).

С учетом изложенного предлагается подпункт 1-1 статьи 10 Закона изложить в следующей редакции: «1-1. Службы внутреннего аудита не создаются в Администрации Президента Республики Казахстан, Канцелярии Первого Президента Республики Казахстан - Елбасы, Конституционном Совете Республики Казахстан, Высшем Судебном Совете Республики Казахстан, Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан, аппарате Совета Безопасности Республики Казахстан, Счетном комитете, Службе государственной охраны Республики Казахстан.».

8. В части соответствия подзаконных актов нормам вышестоящих нормативных правовых актов отмечаем следующее. Руководствуясь подпунктом 14) пункта 4 статьи 14 Закона Счетным комитетом разработано положение о Счетном комитете, которое утверждено Указом Президента Республики Казахстан от 5 августа 2002 года № 917 «Об утверждении Положения о Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета» (далее - Положение). В соответствии с подпунктом 1) пункта 15 Положения одной из функций Счетного комитета является проведение аудита эффективности реализации стратегий развития и планов развития национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний, акционером которых является государство. При этом подпункт 4) пункта 1 статьи 12 Закона определяет полномочие Счетного комитета по осуществлению аудита эффективности реализации планов развития национальных управляющих холдингов, национальных холдингов и национальных компаний и планов мероприятий национальных управляющих холдингов, национальных холдингов, национальных компаний, акционером которых является государство. Как видится, нормы, закрепленные в Положении, не соответствуют нормам Закона, что на наш взгляд можно расценить как несоответствие норм нижестоящего нормативного правового акта актам вышестоящего.

Учитывая изложенное, предлагается норму, предусмотренную в подпункте 1) пункта 15 Положения привести в соответствии с нормой, закрепленной в подпункте 4) пункта 1 статьи 12 Закона.

Также отмечаем обратное несоответствие. В положении содержится норма, не предусмотренная Законом, что также является основанием для утверждения о несоответствии норм действующего законодательства. Так, в соответствии с подпунктом 4) пункта 17 Положения Председатель Счетного комитета вносит на рассмотрение Руководителя Администрации Президента Республики Казахстан и председателей палат Парламента Республики Казахстан предложения по кандидатурам членов Счетного комитета при их назначении. Конституцией Республики Казахстан устанавливается, что каждая из палат Парламента, без участия другой палаты назначает на пятилетний срок на должности трех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета (статья 57 Конституции). Закон при этом, говоря о составе Счетного комитета, ограничивается лишь положениями о том, что состав руководства Счетного комитета представлен Председателем Счетного комитета и восемью членами, назначаемыми на должности в соответствии с Конституцией Республики Казахстан и в случае досрочного прекращения полномочий члена Счетного комитета в виде подачи заявления об отставке член Счетного комитета обязан письменно уведомить Председателя Счетного комитета не позднее чем за один месяц до подачи соответствующего заявления об отставке (статья 40 Закона). По нашему мнению, процедуры назначения всех членов Счетного комитета должны быть прописаны в Законе.

Считаем, что отсутствие в Законе норм о порядке назначения членов Счетного комитета является недостатком, в связи с чем предлагается дополнить статью 40 Закона новым пунктом следующего содержания: «1-1. Председатель Счетного Комитета вносит на рассмотрение Руководителя Администрации Президента Республики Казахстан и председателей палат Парламента Республики Казахстан предложения по кандидатурам членов Счетного комитета при их назначении».

9. В Законе содержится отдельная статья, посвящённая компетенции Правительства Республики Казахстан, однако, содержание этой статьи исключено Законом от 11.01.2018 года № 135. Полагаем, что отсутствие в Законе компетенции высшего исполнительного органа является недостатком данного Закона, так как в содержании всего Закона имеются нормы, указывающие на наличии в компетенции Правительства полномочий в области государственного аудита и финансового контроля. Так, в соответствии со статьей 9 Закона государственное регулирование в сфере государственного аудита и финансового контроля в Республике Казахстан осуществляется Президентом Республики Казахстан, Правительством Республики Казахстан, Счетным комитетом и уполномоченным органом по внутреннему государственному аудиту. С учетом изложенного, предлагается дополнить статью 9 Закона содержанием, закрепляющим компетенцией Правительства в сфере государственного аудита и финансового контроля.

Таким образом, анализ Закона показал на необходимость совершенствования законодательства в сфере регулирования аудита и контроля.

[1] Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия. Опыт комплексного исследования. - М.: Экономика, 2009. -с. 24.

[2] Там же.

[3] Бюджетный кодекс Республики Казахстан: принят 4 декабря 2008 г. № 95-1V.