Некоторые вопросы антикоррупционной экспертизы проектов НПА: вчера и сегодня (организационные аспекты)

 

Кысыкова Гульнара, кандидат юридических наук

 

Объединение экспертов по проведению

антикоррупционной экспертизы

 

 

Антикоррупционная экспертиза на проекты нормативных правовых актов (далее – проекты НПА) была возобновлена в ноябре 2020 года, когда Законом «О правовых актах» и постановлением Правительства Республики Казахстан от 16 июля 2020 года № 451 «О некоторых вопросах проведения научной антикоррупционной экспертизы» снова закрепили требование по проведению научной антикоррупционной экспертизы на проекты НПА.

При этом институт антикоррупционной экспертизы давно знаком в отечественной нормотворческой деятельности. Впервые антикоррупционная экспертиза была введена еще в начале 2000 годов. Так, порядок проведения научной экспертизы законопроектов утверждался постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года № 598. При этом антикоррупционная экспертиза, как самостоятельный вид научной экспертизы, была выделена постановлением Правительства Республики Казахстан от 3 ноября 2005 года № 1096. Спустя чуть более девяти лет постановлением Правительства РК от 30 декабря 2014 № 1401 антикоррупционная экспертизы была исключена из Правил и упразднена.

Таким образом, антикоррупционная экспертиза осуществлялась немногим менее 10 лет с перерывом в 6 лет. На данный момент антикоррупционная экспертиза в новом формате существенно отличается от предыдущей формы организации. В связи с чем, в рамках настоящего обзора рассмотрим и сравним две системы организации, прошлую и настоящую, через субъектов антикоррупционной экспертизы.

Субъекты проведения антикоррупционной экспертизы проектов НПА.

В соответствии с прошлой системой проведения антикоррупционной экспертизы, ее организация возлагалась на Министерство юстиции, напрямую осуществляющее контроль за экспертной деятельностью. Министерство заключало договор о государственных закупках с высшими учебными заведениями и научными организациями (далее - экспертные организации), которые несли ответственность за качество экспертизы. При этом экспертами выступали трудовые ресурсы экспертной организации. Соответственно одним из требований к экспертной организации являлось наличие достаточного количества персонала с учеными степенями и опытом работы в поведении антикоррупционной деятельности. Экспертная организация, как работодатель несла ответственность за подбор кадров, унификацию экспертной деятельности, контроль за качеством конечного результата экспертизы. В случае некачественного предоставления услуг по проведению антикоррупционной экспертизы, единоличную ответственность несла экспертная организация, которая за подписью руководителя и собственной печатью выдавала заключения экспертизы.

Сегодня организация антикоррупционной экспертизы возложена на Агентство по противодействию коррупции (далее – Агентство) и строится по совершенно иной схеме. Взаимодействие между Агентством и экспертной организацией осуществляется также по договору о государственных закупках, а между экспертной организацией и экспертами - на гражданско-правовом соглашении, а не трудовом договоре. С одной стороны гражданско-правовой договор должен был повысить независимость экспертов от экспертной организации. Однако на практике данное обстоятельство не реализуется в полной мере по следующим причинам.

Во-первых, гражданско-правовой договор не гарантирует полную независимость эксперта от позиции экспертной организации, поскольку экспертная организация по своему усмотрению осуществляет выбор экспертов, с которыми заключает договор, при чем возможно заключение договора на небольшой промежуток времени. В связи с чем, эксперт находится в зависимом положении от решения экспертной организации по заключению с ним договора и его дальнейшей пролонгации.

Во-вторых, не до конца ясна позиция относительно конечного ответственного лица за качество результата экспертной деятельности. Несет ли единолично эксперт ответственность за выводы или такую ответственность разделяет с ним экспертная организация. Отметим, что экспертное заключение подписывает исключительно эксперт. Ответ на данный вопрос важен, поскольку от него должны зависеть не только негативные последствия относительно расторжения договорных отношений (договора госзакупок для экспертной организации, гражданско-правового договора с экспертом), но и структура оплаты.

Так, пункт 27 Правил проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 16 июля 2020 года № 451 (далее – Правила), гласит:

«27. Координатор осуществляет проверку заключения в части орфографической, пунктуационной и стилистической грамотности, и при необходимости решает вопрос о доработке экспертом или группой экспертов подготовленного заключения научной антикоррупционной экспертизы.

В случае несогласия эксперта или группы экспертов с замечаниями и предложениями координатора, координатор вправе направить проект нормативного правового акта для проведения научной антикоррупционной экспертизы другому эксперту.

Эксперт или группа экспертов несут ответственность за обоснованность подготовленных ими рекомендаций по устранению коррупциогенных норм проекта нормативного правового акта, содержащихся в заключении научной антикоррупционной экспертизы.

Если координатор не соглашается с рекомендациями эксперта или группы экспертов, он вправе выразить особое мнение по соответствующему проекту нормативного правового акта и приложить его к заключению эксперта или группы экспертов.».

Как видим из первой части пункта 27, экспертная организация проверяет орфографию и грамматику, как следствие по третьей части эксперт несет ответственность за обоснованность рекомендаций. Между тем, вторая и четвертая часть дают право экспертной организации не согласиться с мнением эксперта и перенаправить проект НПА другому эксперту или выразить особое мнение о несогласии с выводами эксперта. При чем заметим, что экспертная организация по своему усмотрению может выполнить действия по несогласию или проигнорировать их.

При достаточно свободном толковании пункта 27 Правил экспертная организация замыкает на себе исключительно технические функции по проверке заключений экспертов. Но при желании экспертная организация может расширить свои функции до проверки качественного содержания рекомендаций.

Таким образом, плюсом прошлой системы антикоррупционной экспертизы являлась полная ответственность экспертной организации за качество экспертизы, последствие некачественной экспертизы могло стать расторжение договора экспертной организации с Министерством юстиции.

В настоящее время ответственность за качество экспертизы с экспертной организации минимальна, что, по сути, должно отразиться на стоимостной оценке услуг экспертной организации. В этой связи актуально сравнить принципы оплаты экспертных услуг.

Методика оплаты экспертных услуг.

Выбор экспертной организации в прошлом осуществлялся, как и сегодня, посредством государственных закупок. Как известно, цена услуги определяется посредством подачи потенциальными поставщика ценового предложения. С потенциальным поставщиком, предложившим наименьшую цену, государственный орган заключает договор на оказание услуг по проведению антикоррупционной экспертизы. Договор заключается до конца календарного года.

В прошлом, стоимость антикоррупционной экспертизы одного проекта НПА определялась посредством определения средней базовой стоимости за одну экспертизу, то есть годовая сумма, выделенная на экспертизу, разделенная на количество проектов НПА, планируемых в течение года.

В последствии было принято решение усовершенствовать методику определения стоимости проведенной экспертизы за каждый проект НПА, поскольку проекты отличались по своей сложности и объему, а заключения по количеству рекомендаций и привлеченных к экспертизе специалистов.

Так, приказом Министра юстиции были утверждены критерии оплаты, которые накладывались на базовую среднюю цену экспертизы (которая определялась ценовым предложением на государственных закупках).

Оплата эксперта зависела от условий трудового договора, где прописывалась сумма заработной платы, определяемой по соглашению сторон. Также эксперты могли привлекаться через заключение гражданско-правового договора, который устанавливал точную сумму оплаты за каждую экспертизу.

Иной подход выработан для определения стоимости экспертизы в настоящий момент.

Пункт 15 действующих Правил гласит:

«Стоимость проведения научной антикоррупционной экспертизы определяется координатором исходя из объема проекта нормативного правового акта и сложности экспертизы. При этом данные о стоимости проведенной научной антикоррупционной экспертизы конкретного проекта нормативного правового акта размещаются на официальном интернет-ресурсе координатора.

Порядок определения стоимости проведения научной антикоррупционной экспертизы устанавливается координатором по согласованию с организатором».

Сегодня выбор экспертной организации осуществляется посредством государственных закупок. Однако полагаем, что предлагаемая потенциальным поставщиком цена на государственных закупках не коим образом не влияет на стоимость каждой антикоррупционной экспертизы. Потому как методика стоимости, накладываемая на каждую отдельную экспертизу, содержит не только критерии изменения стоимости, но и размер базовой стоимости экспертизы. Методика определяется экспертной организацией по согласованию с Агентством, уже после заключения договора государственных закупок. Таким образом, предлагаемое ценовое предложение поставщика формирует исключительно годовую сумму бюджета.

На данный момент подобный прецедент отсутствует, однако потенциально не исключена возможность увеличения суммы договора государственных закупок в случае увеличения бюджетного финансирования на антикоррупционную экспертизу (через внесение поправок в республиканский бюджет).

В методике определения стоимости устанавливается две стоимости за экспертизу, первая определяет сумму, выплачиваемую экспертной организации за каждую экспертизу на проект НПА, вторая – расчет стоимости экспертизы для эксперта, проводившего экспертизу.

Таким образом экспертная организация стоимость своих услуг фактически устанавливает в методике, а не в ценовом предложении государственных закупок. Полагаем, что методика определения стоимости экспертизы должна быть частью конкурсной документации государственных закупок. В этом случае можно рассчитать достаточен ли запланированный бюджет на антикоррупционную экспертизу для предложенной потенциальным поставщиком методики оплаты.

В свою очередь, методика определения стоимости антикоррупционной экспертизы утверждается уже после начала предоставления услуг, в связи с чем:

во-первых, эксперты вынуждены вначале каждого года осуществлять экспертизу, не зная точных критериев оплаты за свою работу;

Заключаемый между экспертной организацией и экспертами договор не содержит точную сумму оплаты за оказанные услуги. Точная сумма в актах выполненных работ зависит не только от количества проведенных экспертиз, но и от критериев оплаты, установленных в методике.

во-вторых, возникает высокий риск манипулирования соотношением распределения средств между экспертной организацией и экспертами;

При установлении в методике оплаты высокого коэффициента оплаты для координатора и минимальных коэффициентов оплаты для экспертов, распределение финансов, выделенных на проведение антикоррупционной экспертизы, между экспертной организацией и экспертами будет в пользу первой. Однако полагаем, что минимум пятьдесят процентов, выделенных бюджетных средств, должно уходить на оплату экспертам. Особенно при условии, что экспертная организация замыкает на себе исключительно техническую сторону организации экспертизы.

в-третьих, создание дисбаланса оплаты в разные периоды финансового года.

Полномочие по утверждению методики оплаты не исключает изменение методики в течение финансового года. В связи с чем, возникает казус, когда оплата за аналогичные экспертизы идентичных по сути проектов НПА различная в начале, середине и в конце года. Таким образом, эксперты, привлекаемые в начале года, получают оплату по одной стоимости, а эксперты, привлекаемые в конце года за экспертизу той же сложности и объем услуг, меньшую оплату.

Подобная возможность жонглирования выделенными на антикоррупционную экспертизу финансами через методику оплаты, конечно, удобна для организаторов экспертизы, поскольку компенсирует отсутствие какого-либо прогнозирования затрат по существующей системе финансирования экспертизы.

В целом расчет оплаты за услуги экспертной организации и размер оплаты за услуги эксперта разделены. Между тем несмотря на подобное разграничение в оплате отсутствуют разграничение в сроках каждого этапа проведения экспертизы, проводимого экспертной организацией и экспертом.

Сроки проведения антикоррупционной экспертизы.

Согласно пункту 18 Правил проведения научной экспертизы (ПП РК от 30 мая 2002 года № 598, утратил силу) научная экспертиза должна проводиться в сроки, не превышающие пятнадцать календарных дней со дня представления научной организации или эксперту проекта нормативного правового акта.

С учетом того, что за качество и своевременность предоставления экспертных услуг несла ответственность исключительно экспертная организация, именно она определяла какие сроки из 15 календарных дней будут предоставлены для назначения группы экспертов, для экспертной работы, для контроля качества и перепроверки заключения, свода заключения экспертов, перевода заключения на второй язык, регистрации проекта и заключения. Как видим, организация проведения экспертизы состоит не только из фактического исследования проекта и написания заключения.

В соответствии с пунктом 18 действующих Правил научная антикоррупционная экспертиза проводится в срок, не превышающий 15 рабочих дней со дня представления координатору проекта законодательного акта и материалов к нему, и в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня представления координатору проекта подзаконного нормативного правового акта и материалов к нему.

Действующий порядок регламентирования проведения антикоррупционной экспертизы, аналогично прошлому порядку, устанавливает общий срок проведения антикоррупционной экспертизы, который исчисляется с момента получения проекта и материалов к нему экспертной организацией.

Однако прошлый порядок позволял себе установить только общий срок по причине единственно ответственного субъекта – экспертной организации, который имел прямую заинтересованность в качестве подготовленного заключения.

Прошлый формат установления сроков проведения экспертизы, при новом механизме ее организации, не актуален по причине наличия в системе двух субъектов экспертизы - эксперта, ответственного за качество, и экспертной организации, выполняющего координационную функцию.

В настоящее время, как и ранее, сроки каждого этапа организации экспертизы определяет самостоятельно экспертная организация, начиная с момента регистрации проекта, поступившего н экспертизу, до момента публикации итогового заключения. Таким образом из 10 рабочих дней, определенных Правилами, не все дни используются только экспертом. В данном случае эксперт, как основной субъект, ответственный за содержательную часть экспертизы, как и в вопросе оплаты не определяет сроки, а только соглашается на предоставленный ему период.

Правила не запрещают и не ограничивают экспертную организацию фактически сократить сроки для эксперта до минимальных значений, что соответственно может сказаться на качестве экспертизы. Но в таком случае ответственность за качество несет эксперт.

Полагаем, что в системе, при которой разграничены ответственность и оплата экспертной организации и эксперта должны быть установлены сроки для экспертной организации и для эксперта. Например, общий срок проведения антикоррупционной экспертизы 10 рабочих дней, при предоставлении эксперту срока на проведение исследования и составление предварительного заключения не менее 5 рабочих дней.

Вопрос касательно качества проведенной антикоррупционной экспертизы в настоящее время является, наверное, одним из важных и достаточно спорных, несмотря на это в данной части существуют организационные проблемы в оценивании качества предоставляемых заключений.

Оценка результатов антикоррупционной экспертизы.

В прошлый период оценка результатов антикоррупционной экспертизы производилась органами юстиции при осуществлении актирования оказанных экспертных услуг. При этом, юстиция осуществляла одновременно регистрацию нормативных правовых актов, на проекты которых проводилась антикоррупционная экспертиза. Соответственно, основным критерием оценки экспертизы было согласие или несогласие заказчика экспертизы (юстиции) с позицией экспертной организации. В случае, если юстиция была согласна с выводами экспертизы и соответственно с оплатой, то при регистрации правового акта данный факт учитывался и в проект вносились изменения с учетом рекомендаций экспертизы. Таким образом, производилась реализация рекомендаций антикоррупционной экспертизы.

При организации экспертизы Агентством оценка результатов должна осуществляться, по сути, двух видов работ: экспертной и координаторской. Однако, в настоящее время возникают вопросы по оценке результатов антикоррупционной экспертизы и реализации ее рекомендаций.

Агентство не имеет аналогичных компетенций, как у органов юстиции, в связи с этим не может в полной мере выполнять роль фактического арбитра между разработчиками и экспертами. Разработчик по своему усмотрению может следовать рекомендациям экспертизы или нет. Конечно, предусмотрен механизм направления разработчиком писем-обоснований на непринятые рекомендации экспертов.

Пункты 32 и 33 действующих Правил указывают:

32. В случае несогласия с рекомендациями экспертного заключения разработчик в течение 10 рабочих дней со дня получения экспертного заключения направляет координатору ответ с обоснованием причин несогласия.

Копия ответа разработчика, указанного в части первой настоящего пункта, зарегистрированного в системе электронного документооборота, направляется на электронный адрес координатора не позднее следующего дня, после присвоения исходящего регистрационного номера.

33. Координатор проводит анализ поступающих писем разработчиков с аргументированными обоснованиями причин непринятия рекомендаций и ежеквартально в срок до 10 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, направляет итоги проведенного анализа организатору.

Между тем, Правила, во-первых, не показывают, каким образом Агентство принимают решение в случае, если обоснование разработчика не убедительны. Ведь, полагаем эксперту производится оплата в полном объеме, тогда как разработчик может не принимать рекомендации экспертизы.

Во-вторых, отсутствует регламент оценки услуг экспертной организации, в том числе критерии, по которым может быть оценена эффективность работы экспертной организации и ее вклад в результат экспертизы.

Таким образом, действующий порядок проведения антикоррупционной экспертизы кардинальным образом изменил подход к субъектному составу, при этом не проработав новый подход в организации проведения экспертизы. В связи с чем, наблюдается дисбаланс и слабые стороны в регулировании антикоррупционной экспертизы.

В настоящем обзоре не был рассмотрен весь спектр механизма антикоррупционной экспертизы, а затронуты только часть из них, связанные с субъектным составом (вопросы финансирования, сроков проведения экспертизы и оценки результатов экспертизы). Помимо перечисленных вопросов отдельного рассмотрения требуют изучение методика проведения антикоррупционной экспертизы, требования к экспертам и экспертным организациям, экспертному заключению, которые надеемся будут детально изучены в рамках других публикаций.

 

___________________