Участие государственных учреждений и государственных органов в юридических лицах (Е. Нестерова, старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса АЮА КазГЮУ)

Участие государственных учреждений и государственных органов в юридических лицах

Инвестиционная привлекательность Казахстана обуславливает большое число иностранных компаний, организующих свой бизнес на территории нашего государства. При этом любой инвестор заинтересован в определенных гарантиях и стабильности своей предпринимательской деятельности, осуществляемой по казахстанским законам. Зачастую баланс государственных и частных интересов достигается путем создания юридических лиц с совместным участием в них государства и частных организаций. Как показывает практика, наиболее распространенной формой такого предпринимательства является своеобразный субъект и публичного, и частного права - национальная компания. Однако этим не ограничиваются возможности организации совместной с государством деятельности. Государство в лице своих органов и учреждений может участвовать и в других юридических лицах. В настоящей статье автор старший преподаватель кафедры гражданского права и гражданского процесса АЮА КазГЮУ Е. НЕСТЕРОВА рассматривает различные варианты участия в коммерческих и некоммерческих организациях государственных учреждений и государственных органов, не обладающих признаками юридического лица.

Государственным учреждением признается учреждение, создаваемое государством в соответствии с Конституцией и законами РК или по решениям Президента РК, Правительства РК и акимов столицы, областей, города республиканского значения и содержащееся только за счет государственного бюджета, если дополнительные источники финансирования не установлены законодательными актами (ст. 105 ГК РК). Государственное учреждение обладает имуществом на праве оперативного управления.

Государственное учреждение не вправе самостоятельно распоряжаться закрепленным за ним имуществом, если иное не установлено законодательными актами. Сделки с имуществом, закрепленным за государственным учреждением, заключает сам собственник в лице Комитета государственного имущества и приватизации Министерства финансов РК /1/ или местного исполнительного органа. Например, арендодателем в договоре аренды имущества, закрепленного за государственным республиканским учреждением, выступает уполномоченный орган - Госкомимущество. Даже списание имущества государственных учреждений производится по согласованию с уполномоченным государственным органом /2/.

Таким же образом должен регулироваться вопрос создания государственными учреждениями частных юридических лиц (например, хозяйственных товариществ, акционерных обществ). Для создания последних необходимо формирование уставного капитала, что означает переход имущества из государственной собственности в частную. Однако в законодательстве по этому поводу содержится ряд противоречивых норм. Так, в соответствии с п. 3 ст. 105 ГК РК «государственное учреждение не может создавать, а также выступать учредителем (участником) другого юридического лица, за исключением тех учреждений, которым в установленном порядке передано право владения, пользования, распоряжения государственной собственностью». Содержание данной нормы права, по нашему мнению, оставляет желать лучшего.

Во-первых, излишним представляется использование наряду с формулировкой «не может создавать» формулировки «не может выступать учредителем». Данные понятия являются синонимами, и одновременное использование их обоих представляется бессмысленным.

Во-вторых, п. 3 ст. 105 ГК РК не дает однозначного ответа на вопрос, может ли государственное учреждение быть участником другого юридического лица. Ясно сформулировано лишь общее правило: государственное учреждение не может быть участником (учредителем) другого юридического лица. Исключение же, предусмотренное законодателем из этого общего правила, остается туманным. Не может быть признана удовлетворительной редакция оговорки «за исключением тех учреждений, которым в установленном порядке передано право владения, пользования, распоряжения государственной собственностью». Дело в том, что любое государственное учреждение, являясь субъектом права оперативного управления, получает от собственника государственное имущество и осуществляет в пределах, установленных законодательными актами, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения этим имуществом.

По-иному урегулированы вопросы участия государственных учреждений в частных юридических лицах в Указе Президента, имеющем силу Закона, «О хозяйственных товариществах» от 2 мая 1995 года (далее - Указ о хозяйственных товариществах). Прежде всего в соответствии с п. 1 ст. 3 Указа о хозяйственных товариществах четко установлено, что участниками полного товарищества и полными товарищами в коммандитном товариществе не могут быть никакие субъекты, кроме граждан. В соответствии с п. 4 ст. 3 Указа о хозяйственных товариществах «участниками товарищества с ограниченной ответственностью, товарищества с дополнительной ответственностью и вкладчиками в коммандитном товариществе могут быть граждане и юридические лица, за исключением органов представительной, исполнительной и судебной власти», из чего следует, что государственное учреждение, не являющееся органом исполнительной власти, вправе участвовать в ТОО, ТДО и выступать вкладчиком в коммандитном товариществе. Что же касается органов исполнительной власти, созданных в форме государственных учреждений, то, по общему правилу, они не могут участвовать в ТОО, ТДО и коммандитных товариществах, но «законодательными актами могут быть предусмотрены случаи, когда специально создаваемые для этих целей органы исполнительной власти могут быть участниками хозяйственного товарищества» (ч. 2 п. 4 ст. 3 Указа о хозяйственных товариществах).

Согласно п. 4 ст. 8 Закона РК «О товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью» от 22 апреля 1998 года (далее - Закон о ТОО) «Учреждения могут быть участниками товариществ с ограниченной ответственностью с разрешения собственника, если иное не предусмотрено законодательными актами». Таким образом, применительно к государственным учреждениям, не являющимся органами исполнительной власти, следует вывод, что они могут быть участниками ТОО только с согласия собственника в случаях, не запрещенных законодательными актами. Так как Закон о ТОО не регулирует специально вопросы участия в ТОО государственных органов, а в п. 4 ст. 8 имеется оговорка «если иное не предусмотрено законодательными актами», то на государственные учреждения, обладающие признаками органов исполнительной власти, распространяется правило, закрепленное в ч. 2 п. 4 ст. 3 Указа о хозяйственных товариществах, согласно которому органы исполнительной власти могут быть участниками ТОО в случаях, прямо предусмотренных законодательными актами, и если эти органы созданы специально для этих целей.

При этом в Законе о ТОО и Указе о хозяйственных товариществах открытым остается вопрос об участии в хозяйственных товариществах органов представительной и судебной власти. Соответственно, в отношении таких государственных учреждений, которые обладают признаками органов представительной или судебной власти, будет действовать общее правило, что они могут участвовать в хозяйственных товариществах в случаях, не запрещенных законодательными актами и с согласия собственника.

Участие государственных учреждений в акционерных обществах регламентировано совершенно по-иному, нежели в хозяйственных товариществах. В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона РК «Об акционерных обществах» от 13 мая 2003 года (далее - Закон об АО) «государственные органы Республики Казахстан и государственные учреждения не могут выступать в качестве учредителей или акционеров общества, за исключением Правительства Республики Казахстан, местных исполнительных органов, а также Национального Банка Республики Казахстан, в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан».

Участие государственных учреждений невозможно в производственном кооперативе, общественном объединении, потребительском кооперативе и религиозном объединении в силу того, что в законодательстве установлен ограниченный круг участников перечисленных юридических лиц - только граждане.

Интересным представляется вопрос об участии государственных учреждений в фондах. Согласно п. 1 ст. 13 Закона РК «О некоммерческих организациях» от 16 января 2001 года (далее - Закон о некоммерческих организациях) в зависимости от состава учредителей, а также от сферы деятельности могут быть созданы частный, корпоративный, общественный и государственный фонды. Законом о некоммерческих организациях четко установлено, что государственное учреждение не может быть учредителем частного фонда (так как в соответствии с п. 2 ст. 13 его учредителями могут быть только физические лица) и общественного фонда (так как в соответствии с п. 4 ст. 13 его учредителями могут быть только граждане и общественные объединения). Учредителем государственного фонда может быть только государственное учреждение, являющееся государственным органом (исполнительным, представительным или судебным). Соответственно, государственное учреждение, не являющееся государственным органом, не может выступать учредителем государственного фонда (п. 5 ст. 13 Закона о некоммерческих организациях). И, наконец, учредителями корпоративного фонда могут быть любые юридические лица (п. 3 ст. 13 Закона о некоммерческих организациях). Таким образом, следует вывод, что любое государственное учреждение, независимо от того, является ли оно государственным органом или нет, может быть учредителем корпоративного фонда. При этом следует четко разграничивать государственные и корпоративные фонды. Если учредителями фонда являются только государственные органы (или один государственный орган), то такой фонд следует относить к государственным. Если же помимо государственных органов учредителями фонда являются частные юридические лица, государственные предприятия или государственные учреждения, не являющиеся государственными органами, то такой фонд следует считать корпоративным.

Вместе с тем приоритет перед нормами, которые посвящены участию государственных учреждений в юридических лицах и закреплены в законах об отдельных видах и организационно-правовых формах юридических лиц, имеет п. 3 ст. 105 ГК РК, так как по иерархии ГК РК находится выше законов (ст. 4, п. 1 ст. 6 Закона «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года). Норма же, содержащаяся в п. 3 ст. 105 ГК РК, как отмечено выше, представляется неясной и нуждается в истолковании. Полагаем, что при толковании п. 3 ст. 105 ГК РК прежде всего необходимо исходить из общего правила о владении, пользовании и распоряжении имуществом, закрепленным за государственным учреждением: государственное учреждение, являясь субъектом права оперативного управления, осуществляет в пределах, установленных законодательными актами, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения этим имуществом (ст. 202 ГК РК).

В итоге следует вывод, что государственное учреждение может выступать учредителем или участником другого юридического лица только при наличии ряда условий:

- наличие соответствующего задания собственника государственного учреждения (или его согласия);

- соответствие законодательным актам деятельности государственного учреждения по созданию другого юридического лица или участия в нем;

- соответствие факта создания государственным учреждением другого юридического лица или участия в нем целям деятельности самого государственного учреждения;

- соответствие факта создания государственным учреждением другого юридического лица или участия в нем назначению государственного имущества, которое будет передано в уставный капитал такого юридического лица.

Именно с учетом этих условий должна толковаться норма, закрепленная в п. 3 ст. 105 ГК РК. То есть, по общему правилу, государственное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) другого юридического лица. И только в случае, если будут присутствовать все четыре названных условия, государственное учреждение вправе выступать учредителем (участником) другого юридического лица.

Проиллюстрировать участие государственных учреждений в юридических лицах можно при помощи таблицы.

Таблица

Порядок и способы участия  государственных учреждений  в других юридических лицах /3/

В качестве общего вывода по вопросу об участии государственных учреждений в других юридических лицах считаем, что норма ГК РК, регламентирующая данные отношения, изложена некачественно и нуждается в корректировке. По нашему мнению, п. 3 ст. 105 ГК РК должен устанавливать в качестве общего правила, что государственное учреждение не может выступать учредителем (участником) другого юридического лица, и в качестве исключения из общего правила, что по заданию собственника и в соответствии с законодательными актами, целями деятельности государственного учреждения и назначением закрепленного за ним имущества государственное учреждение вправе выступать учредителем (участником) других юридических лиц. 

В соответствии с п. 8 ст. 5, п. 7 ст. 26, п. 7 ст. 30 Закона «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» от 23 января 2001 года (далее - Закон о местном государственном управлении) маслихаты и акиматы являются коллегиальными государственными органами, не обладающими правами юридического лица. Это положение является исключением из общего правила, согласно которому государственный орган создается в организационно-правовой форме государственного учреждения, то есть является юридическим лицом. Кроме того, положения указанных статей Закона о местном государственном управлении принципиально отличаются от ст. 6 прежнего Закона «О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан» от 10 декабря 1993 г., в соответствии с которой маслихаты и местные администрации пользовались правами юридического лица.

В связи с отсутствием у акиматов и маслихатов прав юридических лиц на практике возникает множество юридических проблем и вопросов. Одной из таких проблем является вопрос о том, вправе ли акиматы создавать юридические лица. То есть может ли акимат быть участником частного юридического лица, например, хозяйственного товарищества или акционерного общества?

Следует отметить, что специальные законодательные акты, регулирующие деятельность хозяйственных товариществ и акционерных обществ в Казахстане, в качестве общего правила содержат запрет на участие государственных органов в частных юридических лицах. Так, в соответствии с п. 4 ст. 3 Указа о хозяйственных товариществах участниками ТОО, ТДО и вкладчиками в коммандитном товариществе могут быть граждане и юридические лица, за исключением органов представительной, исполнительной и судебной власти. Часть вторая этого же пункта устанавливает исключение из изложенного правила: «Законодательными актами могут быть предусмотрены случаи, когда специально создаваемые для этих целей органы исполнительной власти могут быть участниками хозяйственного товарищества». Таким образом, из данной нормы следует, что акимат и исполнительные органы, финансируемые из местного бюджета, могут выступать учредителями (участниками) хозяйственных товариществ в случаях, прямо предусмотренных законодательными актами.

В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона об АО государственные органы и государственные учреждения не могут выступать в качестве учредителей или акционеров общества, за исключением Правительства, местных исполнительных органов, а также Национального Банка, в соответствии с законодательными актами Республики Казахстан. Следовательно, акимат и исполнительные органы, финансируемые из местного бюджета, могут быть учредителями АО и акционерами в соответствии с законодательными актами.

На практике зачастую частные юридические лица создаются не акиматами, а исполнительными органами, финансируемыми из местного бюджета (например, департаментами), которые являются юридическими лицами - государственными коммунальными учреждениями. Иногда участниками частных юридических лиц являются аппараты акимов. Такая практика, на наш взгляд, не соответствует требованиям законодательства. В данном случае следует отличать акимат - местный исполнительный орган, который не является юридическим лицом, и аппарат акима - государственное учреждение, обеспечивающее деятельность местного исполнительного органа (в случае его создания) и акима.  Таким образом, аппарат акима не является местным исполнительным органом и согласно изложенным нормам законодательных актов не вправе участвовать в частных юридических лицах.

Акимат, выступая участником частного юридического лица, действует от имени административно-территориальной единицы. То есть в действительности участником юридического лица является административно-территориальная единица, действующая через свой орган - акимат. В тех же случаях, когда в качестве участника юридического лица выступает департамент, входящий в состав акимата, то именно этот государственный орган и будет считаться непосредственным участником юридического лица, а не административно-территориальная единица. Это обстоятельство следует учитывать при наложении ответственности на местные исполнительные органы.

Литература

1. См.: подп. 12 п. 2 Положения о Комитете государственного имущества и приватизации Министерства финансов Республики Казахстан, утвержденного постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2004 года № 1114.

2. Постановление акимата г. Алматы № 2/116 «Об утверждении Инструкции о порядке списания коммунального государственного имущества города Алматы» от 10 февраля 2004 года.

3. Применительно к таблице использованы следующие сокращения: ГК - Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть), принятый Верховным Советом Республики Казахстан 27 декабря 1994 года и введенный в действие 1 марта 1995 года; ЗобАО - Закон Республики Казахстан от 13 мая 2003 года № 415-II «Об акционерных обществах»; ЗоГП - Закон Республики Казахстан от 19 июня 1995 года № 2335 «О государственном предприятии»; ЗоНО - Закон Республики Казахстан от 16 января 2001 года № 142-II «О некоммерческих организациях»; ЗоТОО - Закон РК от 22 апреля 1998 года № 220-I «О товариществах с ограниченной и дополнительной ответственностью»; п. - пункт; РК - Республика Казахстан; ст. - статья; УХТ - Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу Закона, от 2 мая 1995 года № 2255 «О хозяйственных товариществах»; ч. - часть.