|
|
|
Анализ казахстанского законодательства о Национальном фонде Республики Казахстан
Анализ выполнен д.ю.н., проф. Диденко А.Г. по заказу Независимого информационного агентства «Политон»
1. Обзор законодательства РК, посвященного Национальному фонду РК 2. Правовой режим Национального фонда РК 3. Распоряжение Национальным фондом РК 4. Доверительное управление Национальным фондом
В 2000 году в Республике Казахстан в целях обеспечения стабильного социально-экономического развития страны, накопления финансовых средств для будущих поколений, снижения зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов создан особый объект государственной собственности - Национальный фонд Республики Казахстан. Правовой режим Национального фонда устанавливается в целом ряде нормативных правовых актов, принятых за последние годы. В целом, данные нормативные правовое акты соответствуют Конституции Республики Казахстан и отличаются высоким уровнем юридической техники. Данные нормативные правовые акты, безусловно, не являются коррупционными, а, напротив, преследуют общественно полезные цели и содержат эффективные средства достижения таких целей. Вместе с тем, необходимо провести анализ законодательства о Национальном фонде Республики Казахстан с целью выявления таких норм права, которые могут создать благоприятную почву для коррупционных действий лиц, обладающих полномочиями в сфере функциониров+++ания Национального фонда. В целях настоящего анализа нами используется понятие коррупции, установленное в Законе РК от 2 июля 1998 г. «О борьбе с коррупцией»: «не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей либо иное использование ими своих полномочий для получения имущественной выгоды, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ».
1. Обзор законодательства РК, посвященного Национальному фонду РК
Правовое определение Национального фонда Республики Казахстан содержится в Бюджетном кодексе РК: «Национальный фонд Республики Казахстан представляет собой активы государства в виде финансовых активов, сосредоточиваемых на счете Правительства Республики Казахстан в Национальном Банке Республики Казахстан, а также в виде иного имущества, за исключением нематериальных активов» (п.1 ст.11). Национальный фонд Республики Казахстан был создан в 2000 г. в соответствии с Указом Президента РК от 23 августа 2000 г. «О Национальном фонде Республики Казахстан». Цели и задачи Национального фонда были определены в Указе Президента РК от 29 января 2001 г. «О некоторых вопросах Национального фонда Республики Казахстан». Концептуальное решение основных вопросов Национального фонда Республики Казахстан было завершено Бюджетным кодексом РК. Наконец, Указом Президента РК от 1 сентября 2005 г. была утверждена Концепция формирования и использования средств Национального фонда РК на среднесрочную перспективу. По данным министерства финансов в 2005 году в Национальный фонд поступило $2,9 млрд., или около 385,4 млрд. тенге, то есть фактически 18,4% дохода бюджета. За 2005 год Национальный фонд вырос с $5,1 до $8 млрд., то есть на 1,71 трлн. тенге, или на 156,9%. По мнению министра финансов РК Н. Коржовой, рост Национального фонда существенно повышает прочность финансовой системы государства и стерилизует излишнюю денежную массу, предотвращая неконтролируемую инфляцию . Вместе с тем сами чиновники в последнее время указывают на необходимость перехода на новую модель формирования Национального фонда. Так, премьер-министр РК Д. Ахметов отметил, что необходимо переходить к новым, актуальным принципам формирования Национального фонда. Переход на новую модель формирования Национального фонда сделает всю бюджетную практику страны более транспарентной и эффективной . На настоящий момент правовой режим Национального фонда закреплен в следующих специальных нормативных актах: - Бюджетный кодекс РК; - Указ Президента РК от 1 сентября 2005 г. «Об утверждении Концепции формирования и использования средств Национального фонда РК на среднесрочную перспективу»; - Указ Президента РК от 28 декабря 2004 г. «О некоторых вопросах Совета по управлению Национальным фондом РК»; - Указ Президента РК от 29 января 2001 г. «О некоторых вопросах Национального фонда Республики Казахстан»; - Указ Президента РК от 23 августа 2000 г. «О Национальном фонде Республики Казахстан»; - постановление Правительства РК от 8 февраля 2001 г. «О мерах по реализации Указа Президента Республики Казахстан от 29 января 2001 г.», - постановление Правительства РК от 12 марта 2001 г. «О проекте Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам функционирования Национального фонда Республики Казахстан», - постановление Правительства РК от 19 марта 2001 г. «Об утверждении перечней организаций сырьевого сектора, по которым сверхплановые налоговые и иные обязательные платежи в бюджет зачисляются в Национальный фонд Республики Казахстан», - постановление Правительства РК от 18 мая 2001 г. «О договоре о доверительном управлении Национальным фондом Республики Казахстан», - постановление Правительства РК от 9 июня 2001 г. «Об одобрении Правил осуществления инвестиционных операций Национального фонда Республики Казахстан», - постановление Правительства РК от 26 июля 2001 г. «Об утверждении Правил выбора независимого аудитора для проведения ежегодного внешнего аудита Национального фонда Республики Казахстан», - постановление Правительства РК от 9 августа 2001 г. «Об утверждении графика предоставления Национальным Банком Республики Казахстан информационных материалов и финансовой отчетности по деятельности, связанной с доверительным управлением Национальным фондом Республики Казахстан», - постановление Правительства РК от 7 ноября 2001 г. «Об образовании состава конкурсной комиссии по выбору независимого аудитора для проведения ежегодного внешнего аудита Национального фонда Республики Казахстан», - постановление правительства РК от 11 марта 2002 г. «О договоре о проведении внешнего аудита Национального фонда Республики Казахстан», - постановление Правительства РК от 26 ноября 2004 г. «Об утверждении Перечня разрешенных финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, для размещения Национального фонда Республики Казахстан». Стоит отметить, что многие принципиальные вопросы правового режима Национального фонда регулируются подзаконными нормативными правовыми актами. Так, в Бюджетном кодексе РК содержится лишь три статьи, регулирующие только общие вопросы, касающиеся источников формирования Национального фонда (ст. 23 Бюджетного кодекса РК), использования Национального фонда (ст. 24 Бюджетного кодекса РК) и управления Национальным фондом (ст. 25 Бюджетного кодекса РК). Все остальные немаловажные специальные нормы, устанавливающие правовой режим Национального фонда, в том числе и затрагивающие распоряжение Национальным фондом содержатся в подзаконных нормативных правовых актах: указах Президента и постановлениях Правительства. Учитывая особую значимость Национального фонда для обеспечения стабильного социально - экономического развития страны, накопления финансовых средств для будущих поколений, снижения зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов, считаем, что все вопросы, возникающие по поводу Национального фонда РК, должны решаться на уровне законодательных актов. В целях избежания использования Национального фонда в коррупционных целях и кодификации законодательства о Национальном фонде необходимо объединение всей совокупности норм о правовом режиме Национального фонда в рамках единого Закона РК «О национальном фонде».
2. Правовой режим Национального фонда РК
Применительно к юридической стороне вопроса необходимо говорить о правовом режиме Национального фонда (точнее средств Национального фонда), а не его правовом статусе, деятельности или правовом положении, поскольку в связи с принятой в Казахстане моделью его образования, Национальный фонд не обладает статусом юридического лица, хотя в отдельных странах подобный фонд является юридическим лицом. На него не распространяются нормы ГК и других законодательных актов, относящиеся к такой организационной форме некоммерческих юридических лиц, как общественные фонды. В нормативных правовых актах иногда используются неточные формулировки, способные породить ошибочное мнение о Национальном фонде как субъекте права, а не как об имуществе. Вместе с тем полагаем, что такая организационно-правовая форма существования Национального фонда, как общественный фонд была бы весьма эффективной и позволила бы обеспечить максимально прозрачное пополнение и использование средств Национального фонда. Дело в том, что общественный фонд, являясь юридическим лицом (самостоятельным субъектом права) имеет постоянно действующий коллегиальный орган управления - попечительский совет, который назначает исполнительный орган фонда, осуществляет контроль за соответствием деятельности фонда его уставным целям, а также иные полномочия, закрепленные уставом фонда (п. 2 ст. 12 Закона РК от 16 января 2001 г. «О некоммерческих организациях»). Такой способ управления фондом максимально обеспечил бы невозможность недобросовестного использования средств фонда. Более того, Закон о некоммерческих организациях предусматривает такую разновидность фондов, как государственный фонд. Именно в такой организационно-правовой форме и мог быть создан Национальный фонд. Объекты права государственной собственности законодательно подразделяются на объекты республиканской и коммунальной собственности. Национальный фонд это, разумеется, категория республиканского значения. Имущество, относящееся к республиканской собственности, призвано обеспечивать нужды всего государства в целом. В соответствии с п. 2 ст. 192 ГК республиканская собственность состоит из государственной казны и имущества, закрепленного за государственными республиканскими юридическими лицами в соответствии с законодательными актами. Поскольку средства Национального фонда не закреплены ни за какими государственными юридическими лицами, то методом исключения можно сделать вывод, что этот вид государственного имущества входит в понятие «государственной казны». Правильность этого вывода подтверждается также понятием государственной казны. Так, часть вторая п. 2 ст. 192 ГК со ссылкой на статью 193 ГК предусматривает, что государственную казну РК составляют средства республиканского бюджета, золотовалютный запас и алмазный фонд, земля, ее недра и воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными юридическими лицами. Несмотря на сделанный вывод, считаем, что в целях прозрачности использования Национального фонда на законодательном уровне должно быть прямо указано, что Национальный фонд является исключительной собственностью государства. Если в частной собственности не могут находиться отдельные виды имущества, которые в соответствии с законодательными актами не могут принадлежать гражданам или юридическим лицам (ст. 191 ГК), то для государственной собственности таких ограничений не установлено, то есть в государственной собственности может находиться любое имущество. К этой категории государственного имущества относится и Национальный фонд. Правовому режиму большинства объектов права республиканской собственности посвящены специальные законы: бюджету, земле, недрам, валюте. В отдельном законодательном регулировании нуждаются также отношения, связанные с Национальным фондом. Один только его объем отражает потенциал Национального фонда для экономики республики. В утвержденном Указом Президента РК от 1 сентября 2005 г. Отчете о формировании и использовании Национального фонда РК за 2004 г. общий объем Нацфонда составил 528 233 521 тыс. тенге. В республиканском бюджете на 2005 год официальные трансферты, передаваемые в Национальный фонд, утверждены в сумме 13 657 725 тысяч тенге. Для сравнения можно назвать такие цифры: расходы на образование составили 66 384 355 тысяч тенге; расходы на судебную систему - 9 775 553 тысячи тенге. Основой классификации разновидностей объектов, находящихся в республиканской собственности, отражающей наиболее существенные особенности каждого из них, могут служить, по нашему мнению, источники их формирования, субъекты и способы распоряжения. Рассмотрим эти признаки применительно к Национальному фонду. Источники формирования Национального фонда определены Бюджетным кодексом РК, в ст.23 которого содержится их перечень. Наиболее крупным из источников являются официальные трансферты из республиканского бюджета, определяемые как превышение фактических поступлений в республиканский бюджет от организаций сырьевого сектора над их годовыми объемами, утвержденными законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год. Организациями сырьевого сектора являются юридические лица, основной деятельностью которых являются добыча и обработка природных ресурсов. Перечень организаций сырьевого сектора устанавливается Правительством РК. Поступления от организаций сырьевого сектора представляют совокупность поступлений в бюджет от организаций сырьевого сектора по таким видам налогов, как корпоративный подоходный налог (данный налог перечисляется в настоящее время АО «СНПС-Актобемунайгаз», АО «Разведка Добыча «КазМунайГаз», ТОО «Тенгизшевройл», «Карачаганак Петролеум Оперейтинг Б.В.», АО «Мангистаумунайгаз», АО «Каражанбасмунай»), налог на добавленную стоимость; налог на сверхприбыль, бонусы, роялти, доля Республики Казахстан по разделу продукции по заключенным контрактам. Другими источниками пополнения Национального фонда являются: официальные трансферты из республиканского бюджета, определяемые за счет поступлений от приватизации государственного имущества, находящегося в республиканской собственности и относящегося к горнодобывающей и обрабатывающей отраслям; официальные трансферты из республиканского бюджета, рассчитываемые в размере десяти процентов от планируемых в республиканском бюджете сумм поступлений в республиканский бюджет от организаций сырьевого сектора; официальные трансферты из местного бюджета, определяемые за счет поступлений от продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения; инвестиционные доходы от управления Национальным фондом, которые образуются от размещения Национального фонда в финансовые активы и иное имущество, за исключением нематериальных активов; иные поступления и доходы. В соответствии с Концепцией формирования и использования средств Национального фонда от 1 сентября 2005 г. намечается расширение источников формирования Национального фонда. Так, прямые налоги от нефтяного сектора будут платить не отдельные предприятия, по перечню Правительства РК, а все юридические лица, занимающиеся добычей и (или) реализацией сырой нефти и газового конденсата, в Нацфонд будут поступать все средства от продажи участков сельскохозяйственного назначения. Необходимо ускорить процесс перехода к новым, более актуальным способам формирования Национального фонда. Сделать это необходимо на законодательном уровне. Это позволит, прежде всего, всей общественности страны и парламенту достаточно четко отслеживать действия и эффективность действий Правительства по управлению государственным имуществом.
3. Распоряжение Национальным фондом РК
Понятия распоряжения и использования применительно к денежным средствам являются однопорядковыми, поскольку пользование деньгами есть не что иное, как распоряжение ими, поэтому, говоря о распоряжении Национальным фондом, мы также будем иметь в виду способы его использования. Распоряжение Национальным фондом в строгом гражданско-правовом понимании этого правомочия осуществляет лишь Президент РК. В соответствии с подпунктом 3 п.2 Указа Президента РК «О Национальном фонде Республики Казахстан» «объем и направления использования Фонда определяются Президентом Республики Казахстан по предложению Правительства Республики Казахстан». В свое время раздавались небезосновательные упреки в отсутствии прозрачности использования Фонда, поскольку не существовало никаких правил о допустимости тех или иных расходований Фонда, порядка отчетности за произведенные расходы. Существующая правовая база снизила возможности для подобных упреков. Правовой механизм, предшествующий принятию президентского акта о распоряжении Национальным фондом, включает другие органы с реальным правовым значением принимаемых ими решений. Это - Правительство РК, Национальный банк РК, Совет по управлению Национальным фондом. Рамки распоряжения Национальным фондом со стороны Президента РК, в свою очередь, очерчены законом, что практически не позволяет производить произвольные траты средств фонда. Компетенция Совета по управлению Национальным фондом сводится к тому, что он, являясь консультативно-совещательным органом при Президенте РК, вырабатывает предложения по эффективному использованию Национального фонда и его размещению в финансовые активы и иное имущество, за исключением нематериальных активов. Функциями Совета по управлению Национальным фондом являются: 1) выработка предложений по повышению эффективности формирования и использования Национального фонда; 2) рассмотрение и выработка предложений по объемам и направлениям использования Национального фонда; 3) выработка предложений по перечню разрешенных финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, для размещения Национального фонда. Решение о создании Совета по управлению Национальным фондом, его состав и положение о нем утверждаются Президентом РК. Правительство РК и Национальный банк РК также реализуют правомочие распоряжения Национальным фондом в тех случаях, когда заключают между собой договор доверительного управления, и когда Национальный банк реализует правомочия по управлению активами фонда. Однако это распоряжение носит производный характер, поскольку осуществляется в пределах, определенных государством в лице Президента РК. Распорядительные акты Президента РК в отношении Национального фонда ограничены законодательными рамками. Бюджетный кодекс РК исчерпывающим образом регламентирует этот вопрос. Национальный фонд расходуется: - на компенсацию потерь республиканского бюджета, определяемых как разница между утвержденными и фактическими объемами поступлений в республиканский бюджет от организаций сырьевого сектора в целом по текущему финансовому году. Размер компенсации не может превышать общую сумму недоисполнения республиканского бюджета по поступлениям. В случае превышения общего фактического объема поступлений над их утвержденным объемом компенсация не осуществляется; - в виде целевых трансфертов, передаваемых из Национального фонда в республиканский бюджет на цели, определяемые Президентом РК; - на покрытие расходов, связанных с управлением Национальным фондом и проведением ежегодного аудита. Национальный фонд размещается в разрешенные финансовые активы и иное имущество, за исключением нематериальных активов, в целях обеспечения: - сохранности Национального фонда Республики Казахстан; - поддержания достаточного уровня ликвидности Национального фонда Республики Казахстан; - высокого уровня доходности Национального фонда Республики Казахстан в долгосрочной перспективе при умеренном уровне риска; - получения инвестиционных доходов. Концепцией формирования и использования средств Национального фонда предусмотрено, что активы Национального фонда инвестируются исключительно в зарубежные финансовые инструменты, номинированные в иностранной валюте, и имеют эталонные портфели, состоящие из ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте. Основной частью активов Национального фонда в настоящее время управляют «ABN AMRO Bank» «State Street Bank», «Deutche Bank», «BNP Paribas», «Citybank» и HSBC . Перечень разрешенных финансовых активов и иного имущества, за исключением нематериальных активов, определяется Правительством РК совместно с Национальным Банком РК по предложению Совета по управлению Национальным фондом. Национальный фонд не может использоваться на кредитование физических и юридических лиц и в качестве обеспечения исполнения обязательств. Компенсация потерь республиканского бюджета за счет Национального фонда осуществляется в ходе его исполнения без уточнения республиканского бюджета в Парламенте РК по итогам финансового года с согласия Совета по управлению Национальным фондом. Объемы целевых трансфертов, передаваемых из Национального фонда в республиканский бюджет, утверждаются Законом о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год. Концепция формирования и использования средств Национального фонда в целях недопущения «истощения» Национального фонда не позволяет превышать в законе о государственном бюджете на соответствующий финансовый год объем трансферта из Национального фонда в госбюджет более чем одну треть активов Национального фонда. Порядок зачисления активов в Национальный фонд и использования Национального фонда определяется Правительством РК. Анализ законодательства, посвященного распоряжению Национальным фондом, выявил две негативные тенденции, способные создать благоприятную почву для коррупционных действий лиц, обладающих полномочиями в сфере функционирования Национального фонда. Во-первых, весь объем полномочий по распоряжению Национальным фондом сосредоточен в руках только одного государственного органа - Президента РК. Считаем, что помимо консультативно-совещательных функций Совета по управлению Национальным фондом, на него должны быть возложены еще и контрольные функции за использованием средств Национального фонда, что предотвратило бы возможные злоупотребления. Во-вторых, способы расходования Национального фонда не совсем совпадают с целями его создания, заявленными в Указе Президента РК от 23 августа 2000 г. «О Национальном фонде Республики Казахстан»: обеспечение стабильного социально - экономического развития страны, накопление финансовых средств для будущих поколений, снижение зависимости экономики от воздействия неблагоприятных внешних факторов. Полагаем, что с учетом данных целей в Бюджетном кодексе должно быть четко установлено, что средства Национального фонда могут расходоваться только в исключительных случаях, прямо (а не обтекаемо) названных в Бюджетном кодексе без предоставления Президенту полномочий по определению целей трансфертов, передаваемых из Национального фонда в республиканский бюджет, и без предоставления Правительству РК полномочий по определению порядка использования Национального фонда (п. 7 ст. 24 Бюджетного кодекса РК). Такой порядок должен быть установлен законодательным, а не подзаконным актом.
4. Доверительное управление Национальным фондом
Одним из немногих случаев участия государства в гражданских правоотношениях является договор доверительного управления Национальным фондом. Пункт 6 ст.11 Бюджетного кодекса устанавливает, что Национальный Банк берет на себя ответственность по управлению Национальным фондом на основе договора о доверительном управлении, заключенного между Национальным банком и Правительством. Договор этот особенный, ибо заключается между высшими публичными органами, но как любой гражданско-правовой договор имеет при этом частноправовое содержание. 18 мая 2001 г. Правительство РК приняло постановление «О договоре о доверительном управлении Национальным фондом Республики Казахстан», которое было в дальнейшем дополнено постановлением Правительства РК от 26 июля 2004 г. «О некоторых вопросах доверительного управления Национальным фондом Республики Казахстан». Заключая договор доверительного управления, государство выступает в гражданском обороте хотя и в публичном интересе (стабилизация социально-экономического развития, накопление сбережений для будущих поколений, сокращение уязвимости страны от внешних факторов), но реализует этот интерес чисто гражданско-правовыми инструментами. На настоящий договор распространяются как положения ГК о договоре доверительного управления (ст.ст.883-895), так и общие нормы договорного права. Это обстоятельство иногда игнорируется в законодательных актах. Так, в постановлении Правительства РК от 18 мая 2001 г. «О договоре о доверительном управлении Национальным фондом Республики Казахстан» закреплено, что договор может быть расторгнут только на основании соответствующего решения Президента РК (п. 7.4). Но Президент РК не является стороной данного договора и, следовательно, не может обладать правомочием по его расторжению. Данный договор может быть расторгнут по общим основаниям, предусмотренным ГК, сторонами, которые его заключили. Таким образом, предоставление Президенту подобного полномочия противоречит ГК. Сторонами договора доверительного управления являются Национальный банк и Правительство. Предметом договора выступают средства Национального фонда. Срок действия договора 20 лет с автоматической пролонгацией его действия на следующий срок, если ни одна из сторон за месяц до окончания срока его действия письменно не уведомит другую сторону о нежелании продлить действие договора. Особенностью содержания данного договора является то, что все основные его условия предопределены в нормативном порядке, и, следовательно, выступают в роли так называемых нормативно-договорных условий, широко известных социалистическому праву и сведенных к минимуму в рыночном правовом механизме. Основной обязанностью доверенного управляющего - Национального банка является обеспечение сохранности первичного инвестиционного капитала, получение высокой доходности от управления фондом. За надлежащее выполнение обязанностей Национальный банк имеет право на получение ежеквартального комиссионного вознаграждения и вознаграждения по итогам года. Правительство имеет право получать от Банка информацию о его деятельности по управлению Национальным фондом. Правительство также имеет право требовать перечисления денег из Фонда в республиканский и местные бюджеты в порядке и случаях, предусмотренных законодательством. Данные положение вызывают, как минимум, два замечания. Во-первых, информация о деятельности Национального банка по управлению Национальным фондом должна быть публичной и помещаться в установленных законом официальных средствах массовой информации. Во-вторых, предоставление Правительству полномочий требовать перечисления денег из Фонда в республиканский и местные бюджеты не вполне соответствует целям его создания. Обязанности Правительства сводятся к выплате Банку комиссионного вознаграждения за управление Фондом, а также предоставлению Банку прогнозов квартальных поступлений в Фонд и расчеты ожидаемых сумм компенсации потерь республиканского и местного бюджетов за один месяц до даты предполагаемого изъятия денег (активов). Наряду с названными правами и обязанностями сторон, в договоре доверительного управления содержатся и другие условия, носящие более частный характер: о назначении юридического советника, который в случае необходимости, будет представлять интересы Фонда при разрешении юридических споров, о предоставлении отчетности, проведении аудита и т.д. Следует отметить юридическую некорректность выражения, содержащегося в постановлении Правительства РК от 18 мая 2001 г., поскольку Фонд, не будучи субъектом права, в качестве имущества не может иметь каких бы то ни было интересов. В случае возникновения спора назначенный юридический советник будет представлять интересы одной или обеих сторон договора. Ст. 883 ГК предусматривает, что доверительному управляющему передаются учредителем определенные права в отношении имущества (владение, пользование, распоряжение). Собственником имущества при доверительном управлении остается учредитель. Казахстанское право не знает института траста, при котором доверительный управляющий становится собственником имущества наряду с учредителем траста. Поэтому бесспорно, что государство, заключив договор о доверительном управлении с Национальным банком РК, остается собственником переданного в доверительное управление имущества Национального фонда. В силу того обстоятельства, что сторонами настоящего договора являются высшие публичные органы, в нем не используется (хотя для этого не существует юридических препятствий) такая широко применяемая в повседневном рыночном обороте мера ответственности, как неустойка, и единственным видом ответственности выступает возмещение убытков. Пункт 2.3 Договора гласит: «Банк несет ответственность за убытки, причиненные Фонду, вследствие ненадлежащего исполнения своих обязательств по настоящему договору. Обязательства по сделкам, совершенные Банком с превышением предоставленных ему правомочий или с нарушением установленных для него ограничений, несет Банк за счет своего имущества». Текст настоящего пункта выполнен неудачно. Убытки являются формой ответственности должника перед кредитором и, следовательно, могут быть причинены только стороне по договору, то есть Правительству. Процитированная норма имела бы смысл, если бы казахстанский законодатель признал за Национальным фондом статус субъекта права. Что же касается ответственности банка при превышении Банком предоставленных ему правомочий или нарушения установленных ограничений, то такие правонарушения вписываются в стандартные правила договорной ответственности, которые не требуют специальной оговорки. Также отсутствует какой-либо смысл в указании на то, что Банк отвечает своим имуществом. Банк несет ответственность по правилам ГК об ответственности юридических лиц и никакой специфики этой ответственности постановлением Правительства предусмотрено быть не может. Национальный банк РК является государственным учреждением. В силу ст. 44 ГК государственное учреждение отвечает не всем принадлежащим ему имуществом, как это установлено законом в качестве общего правила, а только находящимися в его распоряжении деньгами. При недостаточности у государственного учреждения денег ответственность по его обязательствам несет Правительство РК или соответствующий местный исполнительный орган. Наконец, следует учитывать, что Национальный банк является государственным юридическим лицом и, соответственно, несет ответственность за счет государственного имущества, закрепленного за ним. Получается следующая схема: ущерб причиненный государственному имуществу (Национальному фонду) будет возмещаться за счет государственного имущества (закрепленного за Национальным банком). В законодательстве о Национальном фонде необходимо более четко предусмотреть ответственность конкретных должностных лиц, в частности, работников Национального банка, виновных в неисполнении Национальным банком обязанностей по договору доверительного управления Национальным фондом. При решении проблемы об ответственности государства по своим долгам за счет средств Национального фонда следует, прежде всего, проанализировать роль и правомочия в данном вопросе доверительного управляющего, то есть Национального Банка. В определенных случаях Национальный Банк действует как государственный орган. В этом качестве Национальный Банк издает нормативные акты, в пределах его компетенции, выдает лицензии, и т.д. (ст.4 и 8 Закона «О Национальном Банке РК»). Как регулирующий государственный орган Национальный Банк может нести ответственность за свои незаконные акты в соответствии со специальными правилами ГПК (Глава 27 Гражданско-процессуального кодекса РК и ст. 72 Закона «О Национальном Банке РК». Национальный Банк представляет в пределах своей компетенции интересы Республики Казахстан в отношениях с центральными банками и банками других стран (Ст. 1 Закона «О Национальном Банке РК»), он подотчетен Президенту РК (Ст. 3 Закона «О Национальном Банке РК») и имеет право издавать нормативные правовые акты (Ст. 4 Закона «О Национальном Банке РК»). Как юридическое лицо, Национальный Банк независим в своей деятельности от других государственных органов и Правительства. Ст. 21 Закона «О Национальном Банке РК» точно определяет, что Национальный Банк в пределах предоставленных ему законодательными актами полномочий независим в своей деятельности. Органы представительной и исполнительной власти не вправе вмешиваться в деятельность Национального Банка Казахстана, его филиалов, представительств и организаций по реализации его законодательно закрепленных полномочий. Это не запрещает Республике потребовать от Национального Банка отчета по своим операциям в качестве доверительного управляющего Национальным фондом, что указано в Положении «О доверительном управлении Национальным фондом». В тоже время, Национальный Банк тесно взаимодействует с Правительством и другими государственными органами. Национальный Банк координирует свои действия и регулярно совещается с Правительством. И Национальный Банк и Правительство обязаны информировать друг друга о предполагаемых действиях и достигнутых результатах. (Ст. 22 Закона «О Национальном Банке РК», п.3 ст. 24 и п.16 ст. 58 Бюджетного Кодекса РК). Председатель Национального Банка принимает участие в заседаниях Правительства с правом совещательного голоса. (Ст.22 Закона «О Национальном Банке РК»); является членом Совета по управлению Национальным фондом (Указ Президента РК от 28 декабря 2004 г. «О некоторых вопросах Совета по управлению Национальным фондом Республики Казахстан»). По соглашению с государственными органами Национальный Банк может действовать как банк, финансовый советник и агент для таких органов. (ст. 23 Закона «О Национальном Банке РК»). Национальный Банк является банком Правительства Республики Казахстан. В Национальном Банке размещаются средства Правительства Республики Казахстан. Национальный Банк Казахстана производит платежи, осуществляет иные операции по счетам Правительства, а также предоставляет ему другие услуги. Кроме выполнения вышеуказанных функций Национальный Банк также действует в качестве финансового советника Правительства РК при разработке и реализации политики государственного заимствования, формирования бюджетной политики по вопросам связанным с денежно-кредитной политикой государства. (Ст. 25 Закона «О Национальном Банке РК»), а также в качестве агента Правительства РК (например, при обслуживании им по согласованию с Правительством государственных займов Республики (Ст. 26 Закона «О Национальном банке РК»). Все гражданско-правовые сделки, заключаемые Национальным Банком, подлежат государственной регистрации в порядке, определяемом Правительством Республики Казахстан, (п.1 ст. 44 ГК). Принятие государственным учреждением договорных обязательств, превышающих утвержденный план финансирования на соответствующий финансовый год, не допускается (ст. 105 ГК). Таким образом, Национальный Банк имеет право вступать в гражданско-правовые сделки, но только после регистрации их в установленном порядке. Это означает, что несмотря на то, что Национальный Банк является юридическим лицом, в соответствии с Бюджетным кодексом он не может свободно вступать в гражданско-правовые отношения (т.е. контракты) без разрешения соответствующих государственных органов. Кроме того, Национальный Банк отвечает по своим долгам только из фондов, находящихся в его распоряжении, то есть фондов, оставленных в его распоряжении Правительством в форме специальных отчислений в его уставной фонд, другие специальные фонды. Если данных средств недостаточно, Правительство отвечает по его долгам.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |