1) Конвергенция. Российский профессор В.А. Уткин еще в 90-х годах минувшего века писал о возможности конвергенции тюремной и колонийской системы исполнения наказания в виде лишения свободы, как о вероятной модели ее развития. Полагаем, что конвергенция может иметь более широкое смысловое значение, и не исчерпывается только взаимопроникновением элементов этих двух систем. Представляется, что путь конвергенции это путь сближения и взаимодействия советской колонийской и «западной» модели исполнения наказаний и мер уголовно-правового характера, в том числе и не связанных с изоляцией от общества. В перспективе это будет означать появление у отечественных уголовно-исполнительных инспекций (УИИ) признаков и особенностей характеризующих европейскую службу пробации. Одновременно с этим инспектор УИИ будет приобретать статус социального работника, психолога, менеджера организующего процесс управления исполнения альтернативных мер. Наряду с этим в сугубо колонийской национальной уголовно-исполнительной системе по мере уменьшения количества заключенных могут объективно проявляться тюремные начала. В конечном итоге конвергенция приведет к изменению ментальности, мышления сотрудников уголовно-исполнительной системы. Обусловит трансформацию их сознания в плане перехода от психологии силового ведомства к установке психологии управления процессом ресоциализации осужденного.
2) Демилитаризация. Неизбежным сопутствующим звеном и даже следствием конвергенции УИС является ее демилитаризация. Следует отметить, что идеология демилитаризации была связана еще с начальным этапом реформирования национальной уголовно-исполнительной системы. У данного процесса имеются свои плоды: поэтапный переход УИС в 2002 году в гражданское ведомство - в Министерство юстиции РК (в 2004 году произошла передача СИЗО); создание психологической службы в учреждениях исполняющих наказания в виде лишения свободы; сотрудничество УИС с международными и национальными организациями правозащитной направленности. Однако демилитаризация далеко не завершена. Ее полное осуществление произойдет тогда, когда в ментальности сотрудника пенитенциарных учреждений будут преодолены установки «синдрома борьбы с противником», отражающие психологию войны с преступностью силовыми методами. Кроме того, внедрение тюремных начал в отечественную пенитенциарную практику, создание и развитие службы пробации и ее аналогов полностью позволит преодолеть милитаристские и военизированные традиции в профессиональной подготовке сотрудников УИС во взаимоотношениях с осужденными. Отпадет необходимость организации отрядной системы отбывания лишения свободы, которая копирует структуру армейских подразделений. Из уголовно-исполнительного законодательства должны исчезнуть положения, предусматривающие обязанность инспекторов УИИ осуществлять первоначальные розыскные мероприятия относительно осужденных, уклоняющихся от контроля. Сохранение этих функций за УИИ противоречит международным стандартам в сфере применения альтернатив лишению свободы, и отдает дань милитаристским началам УИС советской эпохи.
3) Камерная система. Процессы конвергенции и демилитаризации УИС должны привести к постепенному отходу от казарменных условий содержания заключенных и замене их условиям содержания камерного типа. Полагаем, что такая трансформация позволит обеспечить более безопасное проживание заключенных, минимизирует тюремное насилие, а также приведет к сокращению фактов нарушения прав и свобод человека. Мы отдаем отчет в огромной сложности данного процесса. Нужно учитывать, что полному воплощению тюремных начал в национальной пенитенциарной практике будут препятствовать следующие объективные обстоятельства:
а) Сравнительно высокая затратность тюремной модели. Колонийская модель выглядит гораздо дешевле в экономическом аспекте. Так, например, в Швейцарской конфедерации содержание одного заключенного обходится налогоплательщикам в более 600 швейцарских франков в день, а в США - исчисляется сотнями долларов.
б) Существующая субкультура большинства заключенных, в которой переплетаются сочетания традиции советского коллективизма и национального менталитета, отличающегося от индивидуалистического менталитета западных обществ. Психологическая установка «всем миром» облегчает заключенным выживаемость. Они чувствуют свою сплоченность, взаимопомощь и взаимовыручку и, возможно, болезненно воспримут переход от казарменно-общежитских к камерно-комнатным условиям содержания. Кроме того, недовольством осужденных, способных увидеть в подобных изменениях угрозу разобщения, могут воспользоваться неформальные лидеры заключенных, так называемые криминальные авторитеты. Криминальные авторитеты в условиях тюремной системы теряют то влияние, которое обычно имеется в системе колонийской.
в) Необходимо отметить и специфику отечественного уголовно-исполнительного законодательства, в котором тюремные условия, так же как и в российском УИК, связаны с условиями отбывания наказания в виде лишения свободы наиболее опасной в криминогенном отношении части заключенных. Так, например, в тюрьмах содержатся лица, осужденные к пожизненному лишению свободы, виновные в особо опасном рецидиве преступлений, кроме того, в помещения камерного типа (ПКТ) водворяют осужденных - злостных нарушителей порядка и условий отбывания наказания. Таким образом, что в странах западного типа считается нормой «тюремное, покамерное содержание заключенных», а у нас, по сути, выступает своего рода патологией и именно так воспринимается сотрудниками пенитенциарных учреждений и самими заключенными. Такие стереотипы трудно менять. Необходимо изменение самого характера тюремного заключения как наиболее суровой меры наказания и состыковка его со стандартами отбытия наказания в соответствии с международными стандартами.
Вышеперечисленные факторы в своей совокупности будут серьезно сдерживать укрепление современных тюремных начал в национальной пенитенциарной доктрине и практике. Действительно невозможно сразу же отбросить все черты колонийской системы, тем более конвергенция этого не предполагает, а говорит о выравнивании и сближении колонийской и тюремной модели. В тоже время есть существенный потенциал для реализации перехода к современной тюремной практике, которая бы сочетала положительные элементы других развитых систем, а также сохраняла бы позитивные стороны колонийской системы.
Снизить влияние факторов, которые тормозят процесс конвергенции можно и нужно, кроме других средств, только через существенное уменьшение тюремного населения. В тюрьмах должны содержаться лишь те заключенные, что действительно представляют серьезные риски, а остальным следует пребывать в колониях, которые должны эволюционировать в открытые тюрьмы в их современном понимании. Ведь исторически колонии были изначально рассчитаны на большие группы заключенных (классический пример - сталинский ГУЛАГ), а если их численность невелика, то отрядная система попросту не нужна. Она должна заменяться проживанием в помещениях, устроенных по типу кампуса. Такой постепенный переход будет не только менее затратным, но позволит экономить на расходах, характерных для развитых пенитенциарных систем.
В этом ключе, еще раз подчеркнем, требуются не только законодательные изменения по созданию эффективной системы альтернатив лишению свободы и улучшению условий содержания, но и практическая разъяснительная работа по преодолению установок негативного отношения к покамерному содержанию среди самих заключенных и сотрудников УИС. Они должны перестать воспринимать тюремную камеру как место дисциплинарного наказания (карцер) или размещения особо опасных преступников, но - как средство безопасного проживания в пенитенциарном учреждении, позволяющего осужденному сохранить свое человеческое достоинство. Другими словами безопасность осужденных должна быть обеспечена не через полную изоляцию, сколько через создание условий для их проживания в безопасных условиях, где им предоставлена возможность находиться отдельно от других осужденных.
Сотрудники пенитенциарных учреждений должны понимать, что такие новые тюремные условия должны соответствовать в полной мере международным стандартам, даже идти на несколько шагов вперед,
4) Альтернативы тюремному заключению. Кроме вышеназванных приоритетов представляется важным следующие направление - дальнейшее сокращение численности тюремного населения, совершенствование системы альтернативных мер. Мы уже говорили выше о том, что тактически такая реформа позволит приблизить пенитенциарную систему Казахстана к мировым стандартам. Однако, альтернативы лишения свободы не должны восприниматься как временные меры. Это должен быть осознанный и постоянный стратегический выбор уголовной политики государства.
Для расширения использования альтернатив лишению свободы необходимы существенные законодательные изменения.
В национальном уголовном законодательстве до сих пор не отражены в полной мере рекомендации Минимальных стандартных правил ООН, касающихся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних («Пекинские правила»), которые касаются применении лишения свободы к несовершеннолетним в исключительных случаях. В настоящее время ни одно из четырех воспитательных колоний в стране не пустует (на 1 июня 2009 года в воспитательных колониях республики отбывали наказание 509 несовершеннолетних), а между тем имплементация упомянутой международной нормы в УК РК позволила бы в значительной мере уменьшить показатель направления несовершеннолетних в пенитенциарные учреждения.
Заслуживает определенной корректировки подход законодателя к срокам лишения свободы, очевидно, что за преступления, не являющиеся тяжкими и особо тяжкими, срок лишения свободы должен быть кратким, незначительным, а с учетом рекомендаций психологов не более трех лет.
Требуется совершенствования механизма институционального и правового механизма альтернативных санкций, которые можно решить только через создание службы пробации.
5) Общественный контроль. Важнейшим условием дальнейшего цивилизованного развития уголовно-исполнительной системы является общественный контроль.
Следует разработать и внедрить систему общественной аккредитации исправительных учреждений, базирующихся на международных и национальных стандартах менеджмента качества. Результаты подобной аккредитации должны влиять на финансирование учреждений, заработную плату их сотрудников, служебное продвижение персонала и даже разрешение вопроса дальнейшей деятельности конкретного исправительного учреждения, получившего низкий рейтинговый бал по оценке качества работы с осужденными, уровня соблюдения прав и свобод человека. Для этого следует отказаться от сугубо ведомственного (государственного) контроля за деятельностью исправительных учреждений. Такую аккредитацию можно было осуществлять через независимые негосударственные аккредитационные центры, которые, например, успешно функционируют в США (Американская ассоциация исправительных учреждений).
Кроме того, в поле зрения общественного контроля должны находиться не только пенитенциарные учреждения, но и службы, исполняющие альтернативные виды наказаний. Данный вид контроля нельзя свести к деятельности существующих общественных наблюдательных комиссий (ОНК), круг субъектов гражданского контроля должен быть гораздо шире за счет представителей правозащитных организаций, академических кругов, религиозных объединений и благотворительных фондов. Список субъектов общественного контроля должен быть открытым. Такой контроль будет являться важной предпосылкой превенции жестокого обращения и пыток. Особенно это актуально в связи с международными обязательствами Казахстана создать национальный превентивный механизм против пыток (НПМ) в конце 2009 года.
6) Ресоциализация осужденных. Наряду с этим ключевым звеном развития УИС выступает ресоциализация осужденных. Ресоциализацию следует рассматривать в двух взаимосвязанных факторах. К внутренним относятся позитивные изменения ценностных ориентаций в поведении, в установках осужденного, то что отечественные законодатели называют исправлением. К внешним следует отнести трудовую адаптацию осужденного и возможность получения им важнейших социальных благ: образования, медицинской помощи, социальных гарантий и компенсаций.
Для общества и отдельного осужденного, находящегося в местах лишения свободы, в плане его ресоциализации исключительно важно получение образования в обычном гражданском учебном заведении, получение медицинской помощи в учреждениях гражданского здравоохранения. Осужденный должен не только получить образование, но и перестать смотреть на мир глазами арестанта. Это можно сделать лишь в гражданском учебном заведении.
Недопустимо исключительно ведомственное тюремное здравоохранение и образование, поскольку это ставит в зависимость от пенитенциарной администрации врачей и педагогов, работающих с осужденными, что создает различные предпосылки для злоупотреблений и нарушений прав и свобод человека. В этом плане Казахстану еще предстоит сделать ряд решительных шагов. Иначе мы никогда не сможем создать гражданскую тюремную службу в Казахстане.
Требуют пересмотра стандарты питания осужденных, которые ранее, по существу, предполагали только базовое питание. От качества питания осужденных во многом зависит их физическое здоровье, психологическое самочувствие и отношение к персоналу УИС, а значить и готовность к ресоциалиазации. Полагаем, что требования к продовольственному обеспечению заключенных должны учитывать не только показатели калорийности пищи, но и эстетические аспекты, условия приготовления и вкусовые качества. В связи с этим интересен опыт европейских и североамериканских государств, где сотрудники исправительных учреждений употребляют ту же пищу, что и заключенные, приготовленную в одних и тех же условиях. Несомненно, это способствует большему доверию между заключенными и персоналом тюремной системы. Представляется, что в аспекте ресоциализации также значимы такие «мелочи», как одежда и обувь осужденного, их внешний вид. По-видимому, необходимо отказаться от требований ношения одежды уставленного образца, стандартной прически, поскольку подобные меры возводят барьер между заключенными и гражданским населением. Колонийская система не «рухнула», когда женщинам-осужденным разрешили пользоваться косметикой. Если осужденным будет позволено иметь одежду и обувь, учитывающие их индивидуальные и личностные особенности, по нашему мнению, никаких негативных последствий не следует ожидать. Наоборот, это открывает хорошие возможности для разворачивания социальный реабилитации в пенитенциарных учреждениях.
7) Сотрудники УИС. Несомненно, заслуживает пристального внимания такой фактор, как образовательная и профессиональная подготовка сотрудников УИС. Полагаем, что она выступает неизбежным спутником цивилизованного гуманного развития системы, и ее приближение к ориентирам демократического общества и правового государства. Полагаем, что в образовательной и профессиональной подготовке нужно четко обозначить гражданские немилитаристские начала. Необходимо постепенно уйти от задач по обучению сотрудника-военнослужащего, специалиста по оперативной работе, владеющего правилами рукопашного боя и строевой подготовки, умеющего пользоваться огнестрельным оружием.
Сотруднику современного пенитенциарного учреждения, а особенно такого, в котором будут преобладать черты современного тюремного типа, более важно обладать знаниями, умениями и навыками в области организации социальной работы, предупреждения асоциального, криминального, виктимного поведения заключенного, в сфере пенитенциарной психологии, педагогики, менеджмента тюремного дела и функционирования служб, исполняющих альтернативные наказания. Так как образование процесс тройственный, включающий в себя обучение, воспитание и развитие личности, следует акцентировать внимание на программах подготовки сотрудников УИС, в формировании у них ценностных ориентаций в духе уважения прав и свобод человека. Нужно развивать в сотрудниках стремление внедрять и использовать инновационные методы и технологии социальной работы с осужденными.
В своей деятельности сотрудники уголовно-исполнительной системы Казахстана должны опираться на научные разработки и новейшие исследования, изучать мировой опыт. В связи с этим следует развивать аналитические и исследовательские службы УИС.
Большое внимание необходимо уделить повышению социального и правового статуса сотрудника уголовно-исполнительной системы, которое выражается в том, чтобы в обществе сложилось понимание того, что они выполняют важную, ответственную и сложную функцию современного государства. Сотрудник уголовно-исполнительной системы должен иметь достойный социальный пакет, позволяющий ему максимально эффективно выполнять свои профессиональные функции и восстанавливать свои духовные и физические силы. Это позволит минимизировать уровень коррупции в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы нашей страны. Данные меры позволят избежать профессиональной деформации и разрушения личности сотрудника уголовно-исполнительной системы, поднять престиж этой профессии.
В своей деятельности сотрудники уголовно-исполнительной системы должны руководствоваться Европейскими пенитенциарными правилами, одобренными Советом Европы в 2006 году.
Последовательно реализуя данные направления, мы постепенно придем к эффективной, гуманной и безопасной уголовно-исполнительной системе будущего.
РАЗДЕЛ 5. АДМИНИСТРАТИВНО-ДЕЛИКТНОЕ ПРАВО (ПРАВО АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ)
1. Состояние института административной ответственности в Республике Казахстан. Институт административной ответственности в Республике Казахстан не подвергался основательным изменениям в постсоветский период. Действующий Кодекс об административных правонарушениях 2001 года (дальше - КоАП) нужно рассматривать как акт переходного периода от советского правового регулирования к европейскому, основанному на принципе верховенства права. Среди важнейших проблем в этой сфере следует отнести следующие.
Существование судебной юрисдикции в административно-деликтной процедуре. С принятием нового КоАП перечень дел об административных правонарушениях подсудных судам чрезвычайно увеличился, и теперь они занимают львиную долю деятельности судей. Таким образом, законодатель старался защитить права лиц, которые привлекаются к ответственности, от произвола представителей административных органов и уменьшить уровень коррупции. Но эти меры привели к обратному результату - такие дела судьи часто рассматривают практически без надлежащего слушания, что как раз таки только порождает еще большую коррупцию.
Принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, закрепленный в части 4 статьи 3 Конституции РК, делает невозможным существование такой ситуации в дальнейшем. Если в СССР власть считалась единой, то не имело значения, какой орган применяет административное взыскание (исполнительный комитет городского совета народных депутатов, инспектор по надзору за охраной труда или районный народный суд). Судебные органы в демократическом обществе уполномочены осуществлять только правосудие и не выполнять полномочий органа исполнительной или законодательной власти, и наоборот. Кроме этого, в делах об административных правонарушениях суд одновременно выполняет функции обвинения (при зачитывании протокола о нарушении и «поддержке обвинения»), защиты (во время поиска «оправдательных» доказательств) и правосудия (при разрешении дела).
А создание административных судов специально для рассмотрения дел об административных правонарушениях не соответствует европейской административно-правовой доктрине. В любом европейском государстве, где создана система административной юстиции, административный суд уполномочен рассматривать только иски частных лиц против государства, но не наоборот (дела «государство против лица», по примеру производства об административных правонарушениях).
Эклектичность материального административно-деликтного законодательства. Среди нынешних административных правонарушений присутствует большое количество деяний, которые по своей природе не могут и впредь оставаться в сфере административно-деликтного права («административные правонарушения» уголовно-правового характера, гражданско-правового характера, нарушения, которые одновременно являются предметом гражданской юстиции). Наличие этих нарушений объясняется природой советского административного права.
1) «Административные правонарушения» уголовно-правового характера. Наиболее частые нарушения (мелкое хулиганство, мелкая кража и т. п.) были перенесены из уголовного в административное право, что позволило формально уменьшить количество совершенных уголовно-наказуемых деяний и отчитываться о снижении преступности и преобладании советского общества над капиталистическим. Вместе с тем в европейских странах такие действия всегда были и остаются частью уголовного права.
2) «Административные правонарушения» гражданско-правового характера. Такие правонарушения вытекают из договорных или внедоговорных отношений (например, нарушение условий договора или повреждение разных видов имущества и т. д.). В большинстве случаев речь идет о защите административно-правовыми мерами права государственной собственности. Такой способ регулирования нарушает положение части 1 статьи 6 Конституции РК, согласно которой в республике «признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность». Нарушение права частной собственности влечет за собой только возмещение причиненного ущерба, а нарушение государственной собственности - возмещение ущерба и взыскание административного штрафа.
Кроме того, существенная часть «административных правонарушений» создает неоправданную конкуренцию между полномочиями судов по рассмотрению дел об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих (глава 27 ГПК) и положениями КоАП.
Установление значительного количества административных правонарушений должностных лиц, направленное якобы на укрепление защиты прав граждан, к самой защите не имеет отношения (например, статья 256 «Нарушение установленных сроков рассмотрения ходатайств о предоставлении земельных участков», статья 361 «Отказ в постановке на налоговый учет или нарушение сроков постановки на налоговый учет» КоАП). Основными проблемами реализации этих положений являются:
1) Несовершенство процедуры привлечения к административной ответственности. Лицо в этой процедуре лишено возможности самостоятельно защитить свои права. Начало производства зависит от решения контролирующего органа о составлении/несоставлении протокола.
2) Объективная невозможность исчерпывающе определить содержание всех возможных нарушений прав лица в деятельности органов власти.
3) Отсутствие гарантий реализации прав граждан. При установлении факта правонарушения принимается постановление о наложении административного штрафа на соответствующее должностное лицо. Но это решение не заставляет упомянутого чиновника восстановить нарушенные права. Система действующих норм об административной ответственности не дает и не может дать ответ на эту проблему. Даже следование всем процедурам не гарантирует выполнения задачи по защите прав граждан.
4) Некорректное соотношение административной и дисциплинарной ответственности служащих. Нарушения порядка осуществления служебных обязанностей должны преследоваться в дисциплинарном порядке с применением соответствующих взысканий от выговора вплоть до увольнения. Одними только механизмами административной ответственности невозможно достичь дисциплины в государственной службе и минимизировать случаи нарушения прав лица во время выполнения чиновниками своих служебных обязанностей. Этот путь бесперспективен и должен быть заменен мерами по повышению действенности института дисциплинарной ответственности.
Несовершенство перечня субъектов административной ответственности. Определение особенностей административной ответственности военнослужащих, прокуроров и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов либо специальных положений, нарушает принцип равенства всех перед законом и судом (статья 14 Конституции), рассматриваемый в европейской доктрине как неотъемлемая часть принципа верховенства права. Эти положения разрешают указанным лицам избегать административной ответственности за совершение большинства административных проступков вследствие распространения на них соответствующих дисциплинарных уставов и положений.
Возможность одновременного привлечения к ответственности физического и юридического лица за одно административное правонарушение (часть третья статьи 36 КоАП) нарушает принцип ne bis in idem, предусмотренный рекомендацией Комитета министров Совета Европы об административных санкциях 1991 года. Поскольку административные правонарушения могут совершаться субъектами малого или среднего предпринимательства, в которых одно и то же физическое лицо является и собственником, и руководителем юридического лица. Поэтому одновременное наложение штрафа на руководителя и юридическое лицо фактически будет осуществляться за счет средств физического лица.
Нарушение презумпции невиновности в случаях, когда при составлении протокола об административном правонарушении подозреваемое лицо уже считается «совершившим административное правонарушение» (часть 4 статьи 635 КоАП).
Нарушение принципа законности при определении административно-наказуемых деяний. Согласно этому принципу в сфере административных санкций действует правило: «никакой ответственности без закона», т.е. государству вменяется в обязанность определять составы наказуемых деяний и санкции за них исключительно в законах. В статьях Особенной части КоАП предусматривается большое количество правил, порядков, требований, «установленных законодательством», нарушение которых влечет за собой ответственность. Содержание понятия законодательство является более широким, чем понятие закон. А акты законодательства, имеющие меньшую юридическую силу, чем законы, в своем большинстве не соответствуют требованиям качества, доступности и ясности, выведенным для законов Европейским судом по правам человека.
Формализм и бюрократичность административно-деликтного производства предполагались при принятии советского КоАП как заслон от своеволия и злоупотреблений государственных органов. На каждое процедурное действие государственный орган обязан составлять письменные протоколы. Но такая формализация имеет другую сторону, которая отрицательно отражается на соблюдении прав лиц в производстве. При отсутствии письменного протокола в понимании КоАП и нет задержания лица, его обыска, изъятия предмета или документа и т. д. Другой проблемой являются признания протоколов средством установления доказательств в деле об административном правонарушении (часть 2 статьи 604 КоАП), что заставляет заинтересованный в результатах производства орган власти «создавать» доказательства.
Формализация начала производства также не идет в пользу правового регулирования деятельности административных органов. Ведь без составленного протокола об административном правонарушении считается, что само производство отсутствует. А учитывая, что протокол об административном правонарушении оформляется только при наличии лица, то возникают ситуации, когда деятельность административных органов согласно Кодексу не считается административным производством. Но служебные лица административного органа очень часто обнаруживают факты нарушений при отсутствии лиц (например, оставленный в неразрешенном месте автомобиль, вырубленные в лесу деревья, уничтоженная рыба в водоеме и т. п.). Для установления «подозреваемых» лиц необходимо проведение определенного количества действий, которые влекут за собой растрату служебного времени, государственных средств и других ресурсов.
Полномочие административных органов на применение большого количества мер принуждения (задержание лица, его обыск, изъятие предмета или документа) предопределяется существованием в административно-деликтном праве большого количества составов нарушений с уголовно-правовым содержанием.
Очень опасным следует признать возможность неправомерного использования результатов административного производства при расследовании уголовных дел. Законодательные стандарты защиты прав лиц в административно-деликтной процедуре обоснованно являются ниже аналогичных стандартов уголовного процесса. Но с помощью принудительных действий в пределах административного права могут быть получены доказательства, важные для уголовного производства. Расширение судебного контроля за досудебным расследованием приведет к тому, что административно-деликтная процедура станет своеобразной лазейкой для возможных злоупотреблений со стороны органов государственной власти, которые будут стараться собирать доказательства в уголовных делах с помощью административных норм, которыми не предусмотрен надлежащей судебный контроль.
Ведомственное подчинение органам внутренних дел мест содержания лиц, подвергнутых административному аресту (статья 727 КоАП). В этом случае имеет место конфликт интересов, который основывается на невозможности объединения в одном органе государственной власти полномочий по преследованию нарушителей и исполнении назначенных наказаний.
Но наиболее важной проблемой является отношение законодателя и правоприменителей к институту ответственности за административные правонарушения. Логика изменений к КоАП в последнее время свидетельствует о том, что к нему в большинстве случаев относят все те противозаконные действия, которые законодатель не считает нужным преследовать в уголовном порядке. При этом забывается, что административно-деликтное законодательство имеет свой предмет, свой объект и свою ценность для правовой системы. От этого страдает качество законодательства об административных проступках, которое превратилось в собрание каузальных правил (по примеру средневекового права), лишенное необходимой степени обобщения.
IІ. Направления реформы
1. Административные проступки (правонарушения, деликты) должны быть подведомственны лишь органам исполнительной власти, исполнительным органам местного самоуправления, т.е. административным органам. Другие субъекты (в том числе учреждения, организации, предприятия) могут получать полномочия относительно привлечения частных лиц к административной ответственности лишь в случае делегирования им функций публичной администрации согласно закону. Из перечня органов, уполномоченных привлекать к ответственности за совершение административных проступков, необходимо изъять административные суды.
Большая часть административных правонарушений, дела о которых сейчас рассматриваются судом, перейдут в подведомственность органам исполнительной власти.
Другая часть этих правонарушений останется в судебной юрисдикции, но при этом они должны быть классифицированы как «уголовные (подсудные) проступки» и не могут относиться к административному законодательству (например, мелкое хищение чужого имущества, мелкое хулиганство, распространение сведений о виновности в совершении преступления, распитие спиртных напитков или появление в общественных местах в пьяном виде и т. д.).
2. С учётом практики Европейского суда по правам человека в делах об «уголовном обвинении», критериями для признания некоторых нынешних административных правонарушений уголовными (подсудными) проступками являются: 1) степень противоправности; 2) вид взыскания, например: - запрещение деятельности индивидуального предпринимателя; - ликвидация юридического лица; - принудительный снос незаконно возводимого или возведенного строения; - административный арест; - административное выдворение за пределы Республики Казахстан иностранца или лица без гражданства.
О необходимости внедрения уголовных (подсудных) проступков в Республике Казахстан свидетельствуют такие факторы:
· Дальнейшая гуманизация уголовного права путем преобразования отдельных преступлений в уголовные (подсудные) проступки. Уголовными проступками могут быть те преступления, за которые действующим ныне Уголовным кодексом не предусмотрено наказания в виде лишения свободы.
· Гарантирование судебной защиты прав лица в делах об «уголовном обвинении» по статье 6 Конвенции о защите прав человека и основоположных свобод (относительно конфискации имущества, краткосрочного ареста и т. п.). Ни один другой государственный орган, кроме суда, не может принимать решения о применении к лицу указанных наказаний.
· Необходимость соблюдения международных обязательств Республики Казахстан. Большое количество международных договоров предусматривает необходимость внедрения уголовной ответственности за действия, которые по степени своей противоправности не могут быть отнесены к категории преступлений. Существование лишь одного вида уголовно-наказуемых действий (преступлений) заставляет законодателя признавать такие противоправные действия только преступлениями. Таким примером может быть международные требования о введении уголовной ответственности юридических лиц. Юридические лица не могут быть признаны субъектами преступлений. Они должны нести уголовную ответственность за уголовные (подсудные) проступки.
Реализация этой идеи не приведет к криминализации общества, поскольку эти преобразования будут криминализацией лишь по форме или названию, но не по содержанию. Поскольку ответственность за уголовные (подсудные) проступки не будет предусматривать лишение свободы, а осуждение лица за совершение уголовного (подсудного) проступка также не будет иметь последствием его судимость, и не будет влиять на реализацию в будущем этим лицом своих прав (на прохождение государственной службы и т. п.). С другой стороны, обвиненное в совершении уголовного (подсудного) проступка лицо получит все процедурные права и гарантии уголовного процесса и к нему будет невозможным применение предварительного ареста. С этой целью положения УПК могут предусматривать отдельные процедуры расследования и судебного разбирательства дел об уголовных (подсудных) проступках.
Составы уголовных проступков станут частью Уголовного кодекса. Возможным является также выделения в отдельном законодательном акте указанных противоправных действий под названием уголовные проступки. Таким образом, этот институт станет третьим в системе права, наряду с преступлениями и административными правонарушениями (деликтами). А название проступков будет свидетельствовать о распространении судебной юрисдикции на рассмотрение указанных дел.
В результате, нынешние административные правонарушения и взыскания за них станут административными, поскольку касаются нарушения только норм административного права, преследуются исключительно административными органами и наказываются лишь в административном (внесудебном) порядке.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |