К вопросу о реформировании законодательства об образовании и науке

Габдуалиев М.Т.,

кандидат юридических наук

Президент Республики Казахстан Н.А. Назарбаев в Послании народу Казахстана от 14 декабря 2012 года «Стратегия «Казахстан - 2050»: новый политический курс состоявшегося государства» справедливо указал, что «знания и профессиональные навыки - ключевые ориентиры современной системы образования, подготовки и переподготовки кадров. Чтобы стать развитым конкурентоспособным государством, мы должны стать высокообразованной нацией».

Очевидно, что без конкурентоспособной системы образования и науки невозможно вхождение Казахстана в число 30 самых развитых стран мира. Более того, в соответствии Законом Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан», снижение уровня и качества здравоохранения, образования и интеллектуального потенциала страны названы в числе основных угроз национальной безопасности (подпункт 4) пункта 1 статьи 6).

Исходя из актуальности и особой значимости вопросов развития образования и науки, предлагаем следующие реформы в данной сфере. Хотя в действующем законе «О правовых актах» отсутствует понятие «консолидированный закон», в свете реализации положений Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года [i], а также принимая во внимание проект закона «О правовых актах», в котором предусматривается понятие «консолидированный закон», предлагаем принять новый закон - КОНСОЛИДИРОВАННЫЙ ЗАКОН «ОБ ОБРАЗОВАНИИ И НАУКЕ».

Необходимость регулирования в одном законодательном акте двух групп общественных отношений вызвано рядом обстоятельств.

Во-первых, отношения в сфере образования и науки носят смеженный характер; субъекты правовых отношений для определения своего правового статуса обращаются к двум законам - «Об образовании» и «О науке».

Например, преподаватели вузов, которые находятся в двойном статусе - педагогического работника (ст. 50 Закона РК «Об образовании») и физического лица, осуществляющего научную и (или) научно-техническую деятельность (ст. 7 Закона РК «О науке»). Это касается и юридических лиц. Например, правовой статус высших учебных заведений регулируется как Законом «Об образовании» (глава 6 «Субъекты образовательной деятельности»), так и Законом «О науке» (Статья 9 «Научная деятельность высших учебных заведений»). Регулирование данных смежных сфер общественных отношений в одном законе будет способствовать систематизации законодательства и удобству в правоприменении.

Во-вторых, зачастую подзаконные нормативные правовые акты, принятые в реализацию законов «Об образовании» и «О науке», регулируют схожие отношения. Например, Правила признания и нострификации документов об образовании[ii], принятие в реализацию пп.21) ст. 5 Закона РК «Об образовании», не регламентируют порядок признания на территории Казахстана зарубежных дипломов об образовании PhD, кандидата или доктора наук.

Процедура признания дипломов PhD, кандидата или доктора наук, выданных зарубежными организациями образования, регламентируется Правилами присуждения ученых степеней[1], принятых в реализацию пп.14) ст. 4 Закона РК «О науке» (пункты 21 - 22).

В-третьих, имеет место, когда подзаконные нормативные правовые акты вступают в противоречие с проводимой Президентом Республики Казахстан внутренней и внешней политикой.

Например, Правила присуждения ученых степеней устанавливают необоснованные требования к процедуре признания на территории Казахстана дипломов PhD, кандидата или доктора наук, выданных зарубежными организациями образования. Ученым, которые освоили зарубежные программы обучения и защитили диссертации за рубежом в форме соискательства либо заочной аспирантуры (докторантуры), отказывается в подтверждении их ученых степеней на территории Казахстана. Таковы новые правила [2].

Очевидно, что в свете интеграционных процессов в рамках Таможенного союза процедура признания документов об ученых степенях, полученных в странах СНГ, должна быть упрощенной. Только востребованность квалификации ученого, его научный рейтинг должны быть определяющими в развитии науки и образования. Формальные документы о признании либо непризнании дипломов об ученых степенях, выданных уполномоченными органами соответствующих стран, являются лишь тормозом в процессе интеграции Казахстана в мировую науку и образование.

Например, в Российской Федерации существует упрощенный порядок признания документов об образовании, выданных за рубежом (в том числе, выданных в Казахстане). В такой ситуации в выгодном положении находится Российская Федерация, поскольку квалифицированный специалист имеет возможность работать на экономику данной страны (развивает производство, уплачивает налоги, арендует жилье, пользуются услугами и т.д.). И напротив, бюрократические нормы по регулированию процедуры признания дипломов PhD, кандидата или доктора наук, создают ситуацию «утечки мозгов», тормозят развитие научных учреждений и вузов Казахстана.

Более того, Министерство образования и науки Казахстана не размещает на сайте точную информацию о количестве ученых, которым отказано в подтверждении ученых степеней, полученных за рубежом. Между тем, в стране искусственно создается протестная социальная категория граждан - граждан, которым отказано в подтверждении ученых степеней, полученных за рубежом. Основная часть таких граждан с дипломами кандидатов и докторов наук ВАК России, которым в силу географического положения было удобно получить образование в России, проживает в приграничных областях Казахстана (Западно-Казахстанская область, Северо-Казахстанская область). С точки зрения региональной безопасности и с учетом происходящих политических событий в Украине необходимость решения данного вопроса носит безотлагательный характер.

Глава государства Н.А. Назарбаев в июле 2012 года в своей программной статье «Социальная модернизация Казахстана: 20 шагов к Обществу Всеобщего Труда» особо отметил, что «социальные вопросы нельзя откладывать «на потом». Целесообразно принять и ввести в действие справедливые законы и четкие правовые нормы предупреждения, регулирования и разрешения конфликтных ситуаций, а также функционирования всей системы социальных отношений».

В-четвертых, в законе должен быть однозначно решен вопрос, касающийся правового статуса высших учебных заведений и обеспечения прав педагогических работников. В стране уже не один год реализуется идея оптимизации вузов, которая изначально преследовала довольно безобидную цель. Это объединение небольших двух-трех вузов в одно крупное высшее учебное заведение, что должно было привести к усилению кадрового профессорско-преподавательского состава, увеличению материальной базы, экономии финансовых средств. К сожалению, психология некоторых учредителей вузов, свела изначальную идею оптимизации вузов к корректировке ведения их бизнеса по зарабатыванию денег на образовании. Оптимизация вузов была понята очень узко - как сокращение именно количества вузов. Качеству образования такая оптимизация не способствовала [3].

Поэтому идею автономии высших учебных заведений необходимо провести в рамках нового законодательного акта «Об образовании и науке», а также ужесточить ответственность учредителей и ректоров частных вузов за представление в уполномоченный орган при получении лицензии заведомо ложной информации относительно кадрового потенциала вуза (вплоть до уголовной ответственности).

В настоящее время имеются факты, когда доктора наук официально работают в Астане и Алматы, но формально числятся в региональных вузах (как в государственных, так частных). В последние годы ученые степени в Казахстане в основном получили государственные чиновники (судьи, прокуроры, акимы, сотрудники правоохранительных органов). Лица же, имеющие прямое отношение к образованию и науке, не смогли защитить диссертации в силу различных причин (в том числе коррупционных). Кадровые потенциалы ряда частных вузов пестрят фамилиями этих чиновников. Очевидно, что такой режим организации работы в вузах не способствует полноценной подготовке специалистов. В некоторых вузах студенты юридических факультетов никогда не слушали лекций докторов юридических наук, хотя по документам таковые работают в их вузе. Это своего рода «двойная бухгалтерия», когда числиться профессор, а работу за него может выполнять кто угодно. Обычно, всю работу за такого «доктора наук» выполняет молодой преподаватель, чьи трудовые и социальные права нарушаются. Такой молодой преподаватель в региональном вузе не имеет реальной возможности заниматься научной деятельностью.

В-пятых, самым серьезным вопросом на пути развития образования и науки в нашей стране является, то, что ряд учредителей учебных заведений желают извлечь максимум выгоды от данной сферы, не заботясь о качестве образования. Например, в СМИ появилась информация о том, что в здании государственного учебного заведения расположено частное учебное заведение, которое готовит кадры по аналогичной специальности [4].

Необходимо в новом законе закрепить норму о том, что лица либо их близкие родственники, являющиеся учредителями частных учебных заведений, не вправе занимать должности руководителей государственных учебных заведений. Это будет способствовать исключению конфликта интересов. В настоящее время наблюдается тенденция, когда ректора государственных вузов либо их супруги одновременно являются учредителями частных вузов. В таких условиях невозможна конкуренция вузов в регионах, где один вуз государственный, а другой - частный [5].

В-шестых, в новом законе необходимо решить вопрос с правовым статусом средне-профессиональных учебных заведений. Так, по имеющейся информации более 70 организаций технического и профессионального образования не прошли аттестацию в прошлом году [6]. При решении данного вопроса не должен существовать подход, когда к колледжу относятся как заведению, в которое поступают люди, которых «никуда не взяли»:

1) При реформировании законодательства, разработке соответствующих ГОСО и финансировании деятельности средне-профессиональных учебных заведений следует максимально сократить в колледжах обучение по гуманитарным специальностям (таможенное дело, правоведение, экономика и другие подобные специальности) с увеличением специальностей технического и инженерного характера. Среди гуманитарных специальностей можно сохранить педагогические специальности в государственных колледжах, а также некоторые специальности в ведомственных средне-профессиональных учебных заведениях.

2) Следует модернизировать формально существующую в колледжах производственную практику. Здесь будет полезен опыт западных стран, когда ряд дисциплин преподается на заводах, фабриках с практическим уклоном. Например, в техническом колледже города Олбани штата Нью-Йорк учебный процесс студентов инженерных специальностей организован на предприятии по сбору микрочипов. Поэтому необходимо предоставить колледжам свободу академической деятельности при выборе специализации и исключении ряда учебных дисциплин из учебного процесса.

Таким образом, отношения образования и науки должны быть урегулированы в одном законодательном акте как взаимодополняющие явления - интеллектуального потенциала нации. Наука невозможна без качественного образования, в свою очередь образовательная деятельность предполагает научную составляющую.

Предлагаем следующую структуру законопроекта:

Глава 1. Общие положения

Глава 2. Управление образованием и наукой

Глава 3. Система образования и науки

Глава 4. Содержание образования и науки

Глава 5. Организация образовательной и научной деятельности

Глава 6. Субъекты образовательной и научной деятельности

Глава 7. Правовой статус педагогических и научных работников

Глава 8. Финансирование образования и науки

Глава 8. Международная деятельность в сфере образования и науки

Глава 9. Ответственность за нарушение законодательства об образовании и науке

Глава 10. Заключительные положения

[i] В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента Республики Казахстан от 24 августа 2009 года № 858, указано: «кодификация - это не единственный инструмент систематизации законодательства. Следует использовать и другие инструменты, например, консолидацию, представляющую собой объединение норм права, регулирующих в одном законодательном акте определенные отношения. В этой связи перспективным является внедрение и законодательное закрепление понятия «консолидированный» или «комплексный» закон, предметом регулирования которых будут правоотношения, носящие комплексный характер»

[ii] Правила признания и нострификации документов об образовании, утвержденные Приказом Министра образования и науки Республики Казахстан от 10 января 2008 года № 8, «настоящие правила определяют порядок признания и нострификации документов об основном среднем, общем среднем, техническом и профессиональном, послесреднем, высшем и послевузовском (магистратура, клиническая ординатура, резидентура, адъюнктура) образовании лиц, получивших образование в других государствах, в международных или иностранных учебных заведениях (их филиалах), созданных в Республике Казахстан» (п. 1).

[1] Правила присуждения ученых степеней, утвержденные Приказом Министра образования и науки Республики Казахстан от 31 марта 2011 года № 127

[2] См. подр.: Габдуалиев М.Т. Полная оPhDизация науки и образования в Казахстане // http://www.ia-centr.ru/expert/15633/

[3] См. подр.: Габдуалиев М.Т. Полная оPhDизация науки и образования в Казахстане // http://www.ia-centr.ru/expert/15633/

[5] См. подр.: Габдуалиев М.Т. Казахстан - 2014: Образование и конфликт интересов // http://www.ia-centr.ru/expert/17487/

[6] Более 70 колледжей в Казахстане не прошли аттестацию // http://www.zakon.kz/4610800-bolee-70-kolledzhejj-v-kazakhstane-ne.html