Созвучным с принципом равенства участников гражданского оборота является принцип равенства защиты государственной и частной форм собственности, закрепленный в п. 1 ст. 6 Конституции РК. Следует заметить, что в некоторых государствах, например, Китае действует приоритет государственной собственности перед частной; д) ряд гражданских правоотношений с участием государства возникает на основе административных актов, что, как правило, несвойственно для других субъектов гражданского права: граждан и юридических лиц. Например, государство может стать собственником земельного участка на основании административного акта - решения об изъятии земельного участка для государственных надобностей; е) от имени Республики Казахстан и административно-территориальных единиц могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности органы государственной власти и управления в рамках их компетенции, а также по специальному поручению - иные государственные органы, государственные и частные юридические лица и граждане. Следует отметить, что государство состоит из совокупности государственных органов: представительных, исполнительно-распорядительных, надзорно-контрольных, судебных, органов охраны общественного порядка, государственной безопасности, вооруженных сил и пр. Указанные государственные органы не являются самостоятельными субъектами гражданского права, а действуют от имени публично-правового образования в соответствии со своей компетенцией; ж) регламентируя порядок участия в гражданских правоотношениях государства и административно-территориальных единиц, закон устанавливает, что в этих случаях следует применять нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из законодательных актов (ст. 114 ГК). Это правило отнюдь не означает, что государство и административно-территориальные единицы являются юридическими лицами. Нельзя также говорить о полной схожести правосубъектности юридического лица и публично-правового образования. При этом Республика Казахстан и административно-территориальные единицы в ее составе обладают всеми признаками, необходимыми для юридических лиц. Организационное единство, характеризующее юридическое лицо как единое целое, имеющее четко определенную структуру построения, наличие органов с определенной компетенцией, определяется в Конституции РК и в других нормативных актах. Обособление имущества проявляется в наличии права государственной республиканской собственности - для государства и права государственной коммунальной собственности - для административно-территориальных единиц. В законодательстве предусмотрена также возможность государства и административно-территориальных единиц выступать от собственного имени при приобретении и осуществлении имущественных и личных неимущественных прав, выступления в суде (п. 2, 3 ст. 111 ГК). ГК закрепляет признак самостоятельной имущественной ответственности государства и административно-территориальной единицы. Таким образом, участие государства и административно-территориальных единиц как самостоятельных субъектов в гражданских правоотношениях носит особый характер, поскольку ни один другой участник гражданского оборота не имеет такого же набора прав и обязанностей, какие присущи Республике Казахстан и административно-территориальным единицам. Право государственной собственности осуществляется государством и административно-территориальной единицей через государственные органы путем передачи соответствующего имущества в управление этим органам. Государственное имущество - это, как правило, имущество, лишенное определенного хозяина. Зачастую очень сложно выяснить, в чьем ведении находится тот или иной государственный объект, на чьем балансе он состоит, какое конкретно лицо должно нести бремя его содержания и т.д. Нередко чиновники, в ведении которых находятся объекты права государственной собственности, злоупотребляют своими полномочиями. Однако государственное имущество служит, прежде всего, интересам всего общества, и «общество не должно страдать от ненадлежащей деятельности отдельных должностных лиц. Эта проблема существовала всегда. Д.И. Мейер отмечал, что государственные органы, заключающие договоры от имени казны, «не только не имеют интереса охранять ее выгоды, но даже из личных, корыстных побуждений могут действовать прямо к ее ущербу». В законодательстве используются близкие понятия: «государственный орган» и «государственное юридическое лицо». Государственные органы создаются в форме юридического лица, и, как правило, в организационно-правовой форме государственного учреждения. Но понятие «государственный орган» ýже, чем понятие «государственное юридическое лицо». Не все государственные юридические лица являются государственными органами, а только такие государственные юридические лица (государственные учреждения), которые представляют собой структуру, наделенную государственно-властными полномочиями, которая уполномочена государством на осуществление его задач и функций. Такое разграничение практически не проводилось в советский период. Как отмечает В.В. Ровный, государственные предприятия в советский период именовались хозорганами или наряду с государственными учреждениями госорганами[32]. В современных условиях разграничение государственных органов и государственных юридических лиц не представляет никакой сложности, и согласно действующему законодательству, понятия «государственный орган» и «государственное юридическое лицо» можно рассматривать как разноплоскостные правовые категории уже по той простой причине, что первые являются субъектами публичного права, а вторые - частного. Вместе с тем, в научной литературе отражаются проблемы участия в гражданском обороте государственных органов. Государственные органы вступают в гражданские правоотношения не как самостоятельные юридические лица - субъекты права, а от имени Республики Казахстан или административно-территориальной единицы. В данном случае речь идет о непосредственном участии Республики Казахстан (административно-территориальной единицы) в гражданских правоотношениях. Полномочиями в отношении государственного имущества наделены следующие государственные органы. Органом, осуществляющим организацию управления государственным имуществом, является Правительство РК, которое также вырабатывает и осуществляет меры по его использованию, обеспечивает защиту права государственной собственности. По мнению А.Г. Диденко, законодательство, посвященное компетенции Правительства, содержит настолько общие нормы, что они позволяют Правительству делать чрезмерно многое по обеспечению государственной собственности, и при этом ничего не говорят о защите и обеспечении частной собственности[33]. Органом, отвечающим за эффективность использования государственного имущества и его мониторинг, является Министерство финансов РК в целом. Органом, осуществляющим специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции в области владения, пользования и распоряжения объектами республиканской государственной собственности РК, а также осуществляющим учет и контроль за целевым и эффективным использованием объектов республиканской и коммунальной собственности, является Комитет государственного имущества и приватизации Министерства финансов РК. Органом, осуществляющим специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции по обслуживанию исполнения республиканского бюджета, является Комитет казначейства Министерства финансов РК. Правомочия государства как собственника вправе также осуществлять иные государственные органы в пределах своей компетенции. Например, в ведении Агентства РК по чрезвычайным ситуациям находятся объекты гражданской обороны. Опосредованное участие государства в гражданских правоотношениях осуществляется путем создания государственных учреждений, предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также путем участия в частных организациях (например, акционерных обществах, товариществах с ограниченной ответственностью, фондах). От имени административно-территориальной единицы могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности местные представительные и исполнительные органы в рамках их компетенции, установленной законодательными актами, положениями или иными актами, определяющими статус этих органов. Маслихат является местным представительным органом, осуществляющим утверждение местного бюджета, в том числе утверждение сметы расходов на содержание района в городе республиканского значения (столице), поселка, аула (села), аульного (сельского) округа и другие функции, связанные с реализацией права государственной собственности. К компетенции акимата, возглавляемого Акимом, относится управление коммунальной собственностью и осуществление мер по ее защите. 4.2 Государственные юридические лица как субъекты права хозяйственного ведения и оперативного управления. Правовое положение национальных компаний В настоящем подразделе речь пойдет о правовом статусе государственных предприятий и государственных учреждений. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления - это иные, отличные от права государственной собственности вещные права, но одним из способов реализации права государственной собственности является передача государственного имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление. Государственное предприятие - это юридическое лицо, являющееся коммерческой организацией, создаваемое уполномоченными государственными органами (кроме дочерних государственных предприятий, которые создаются другими государственными предприятиями, а не уполномоченными органами). Имущество государственного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления. Государственное предприятие на праве хозяйственного ведения осуществляет в пределах, установленных ГК и иными законодательными актами, права владения, пользования и распоряжения закрепленным за ним государственным имуществом. По общему правилу, государственное предприятие на праве хозяйственного ведения не вправе без письменного согласия собственника или уполномоченного им государственного органа распоряжаться закрепленным за ним имуществом. Казенное предприятие (на праве оперативного управления) осуществляет в пределах, установленных законодательными актами, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения этим имуществом. Казенное предприятие вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с письменного согласия собственника этого имущества, за исключением договоров купли-продажи и дарения имущества, относящегося к его основным средствам, которые казенное предприятие не вправе заключать. Государственным учреждением признается учреждение, создаваемое государством в соответствии с Конституцией РК и законами РК или по решениям Президента РК, Правительства РК и акимов столицы, областей, города республиканского значения и содержащееся только за счет государственного бюджета, если дополнительные источники финансирования не установлены законодательными актами (ст. 105 ГК РК). Государственное учреждение обладает имуществом на праве оперативного управления. Государственное учреждение не вправе самостоятельно распоряжаться закрепленным за ним имуществом, если иное не установлено законодательными актами. Сделки с имуществом, закрепленным за государственным учреждением, заключает сам собственник в лице Госкомимущества. Например, арендодателем в договоре аренды имущества, закрепленного за государственным учреждением, выступает уполномоченный орган - Госкомимущество. Даже списание имущества государственных учреждений, производится по согласованию с уполномоченным государственным органом (См., напр.: Постановление Акимата г. Алматы № 2/116 «Об утверждении Инструкции о порядке списания коммунального государственного имущества города Алматы» от 10 февраля 2004 года). Государственное учреждение является субъектом права оперативного управления. Конструкция оперативного управления впервые получила глубокую научную разработку в работах А.В. Венедиктова в тот период, когда перед учеными встал вопрос об определении правовой природы имущества, находящегося в государственной собственности, но закрепленного за теми или иными субъектами гражданского права. Законодательное закрепление данная конструкция получила в ст. 21 Основ Гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. Право хозяйственного ведения (вещное право государственного предприятия) - это видоизмененное право оперативного управления. С помощью данной конструкции в круг субъектов права было включено предприятие. Сегодня многими учеными оспаривается необходимость наличия в современных постсоветских кодификациях указанных вещных прав. Так, например, Е.А. Суханов полагает, что «сохранение в нашем имущественном обороте «предприятий» и «учреждений» несобственников свидетельствует о его переходном характере, обусловленном, в свою очередь, переходным характером самой экономики, неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняющей определенные элементы прежней хозяйственной системы»[34]. А.Г. Диденко пришел к выводу, что «право хозяйственного ведения не имеет под собой научного основания ни для его выделения в качестве самостоятельного вещного права, ни в качестве производного от права оперативного управления. Его следует исключить из научного и законодательного оборота» [203, с. 68][35]. И.У. Жанайдаров, в целом высказываясь в поддержку прав оперативного управления и хозяйственного ведения, отмечает, что «в то же время следует понимать, что создание рынка и нормальное функционирование экономических законов потребует в будущем иного правового подхода к регламентированию имущественных прав государственного юридического лица»[36]. По мнению Л.В. Щенниковой, «если сохранятся унитарные предприятия с ограниченным вещным правом - правом оперативного управления, то в гражданском обороте по-прежнему будут участвовать юридические лица - не собственники. С точки зрения классического гражданского права, это недопустимо»[37]. При этом автор приходит к последовательному, на наш взгляд, выводу: «Наша доктрина, отвергнув варианты расщепления прав собственника, не может, как представляется, признать предприятия государства собственниками закрепленного за ними имущества. Такое решение вопроса вызвало бы коренную ломку как гражданского законодательства, так и отечественной цивилистической доктрины права собственности. Можно сказать с уверенностью, что в правовом регулировании имущественных отношений нам революций не надо… Целесообразнее решать наши экономические задачи, используя собственные способы гражданско-правового регулирования. К таковым относится право оперативного управления, действительно выстраданное отечественной цивилистикой»[38]. К совершенно противоположным выводам приходит Д.В. Петров: «признавая, что право хозяйственного ведения и оперативного управления родились в недрах огосударствленной экономики, нельзя, однако, согласиться с тем, что их нынешнее существование в системе права России обуславливается теми же причинами, и поэтому они якобы являются правовыми атавизмами»[39]. При этом автор считает, что «правовая конструкция хозяйственного ведения и оперативного управления позволяет удачно совмещать значительную степень контроля со стороны собственника с достаточной для успешного ведения уставной деятельности самостоятельностью унитарного предприятия и учреждения. Данное свойство незаменимо для тех видов деятельности и сфер общественной жизни, в которых получение прибыли является лишь сопутствующей, не первоочередной целью, а именно, в сферах общественно-полезных интересов»[40]. Вопрос о целесообразности вещно-правовых конструкций права хозяйственного ведения и оперативного управления в современном гражданском праве сегодня является очень дискуссионным. Государственный сектор постсоветской экономики еще окончательно не сформирован, и не определены его окончательные границы. Процесс обеспечения деятельности государственных юридических лиц в условиях рыночной экономики находится на стадии развития. Вероятно, сегодня просто невозможно однозначно ответить на вопрос о перспективах права хозяйственного ведения и оперативного управления. Полагаем, что право хозяйственного ведения и право оперативного управления не имеют никаких серьезных недостатков, исключающих их существование в условиях рыночной экономики. Конечно, имеются некоторые проблемы, связанные с недостатками в правовом регулировании этих вещных прав, например, в вопросах ответственности субъектов прав хозяйственного ведения и оперативного управления, однако, эти проблемы легко устранимы путем внесения соответствующих изменений в законодательство. Так произошло, к примеру с проблемой о соотношении договорной ответственности государственных и частных учреждений. Законом РК «О внесении изменения и дополнения в Гражданский кодекс РК (Общая часть)» от 20 мая 2003 г. отменено действовавшее ранее правило о том, что по договорным обязательствам ответственность государственного учреждения наступает в пределах утвержденной сметы на содержание государственного учреждения в соответствии с законодательством. Таким образом, целесообразность присутствия в современных кодификациях прав хозяйственного ведения и оперативного управления может быть доказана или опровергнута только в процессе дальнейшего правоприменения в этой области и развития государственных юридических лиц без какого-либо «насильственного» изъятия данных вещно-правовых конструкций из действующего законодательства. Так, в последнее время в Казахстане наметилась тенденция отказа государственного сектора казахстанской экономики от такой организационно-правовой формы государственного предпринимательства как государственное предприятие. В стратегически важных отраслях казахстанской экономики место государственных предприятий занимают частные юридические лица - акционерные общества с преобладающим участием государства. Такая, значительно более удобная для привлечения инвестиций, форма предпринимательства породила необходимость создания своеобразных субъектов и публичного, и частного права; новых по существу видов юридических лиц: - национального управляющего холдинга; - национального холдинга; - национальной компании; - национальных институтов развития. Далее предлагаются законодательные определения данных понятий, содержащихся в Законе РК «О государственном имуществе». Национальный управляющий холдинг - акционерное общество, учредителем и единственным акционером которого является Республика Казахстан в лице Правительства Республики Казахстан, созданное для эффективного управления акциями (долями участия в уставном капитале) национальных институтов развития, национальных компаний и других юридических лиц; Национальные институты развития - финансовые, консалтинговые, инновационные, сервисные организации, созданные по решению Правительства Республики Казахстан в организационно-правовой форме акционерных обществ, главной целью деятельности которых является реализация проектов в области индустриально-инновационного развития и поддержки предпринимательства; Национальная компания - созданное по решению Правительства Республики Казахстан или местных исполнительных органов областей, городов республиканского значения, столицы акционерное общество, контрольный пакет акций которого принадлежит государству, национальному управляющему холдингу или национальному холдингу, и осуществляющее деятельность в отраслях, составляющих основу национальной экономики, или создаваемое для содействия развитию экономики регионов (социально-предпринимательские корпорации); Национальный холдинг - акционерное общество, учредителем и единственным акционером которого, если иное не установлено законами Республики Казахстан, является Республика Казахстан в лице Правительства Республики Казахстан, созданное для эффективного управления акциями национальных компаний и иных акционерных обществ и долями участия в уставном капитале товариществ с ограниченной ответственностью.
[1] Бобров А.Л., Папенов К.В. Роль государства в достижении устойчивого развития. // Вестник Московского университета. Серия 6. Экономика. - 2005. - № 1. - С. 106-119. [2] Клейнер Г., Петросян Д., Беченов А. Еще раз о роли государства и государственного сектора в экономике // Вопросы экономики. - 2004. - № 4. - С. 25-41. [3] Черникова Е.В. Реформа государственной собственности // Законодательство и экономика. - 1998. - № 2. - С. 3-5. [4] Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Первая часть: Вотчинные права. Серия «Классика российской цивилистики». - М.: «Статут», 2002. - 800 с. [5] Синайский В.И. Русское гражданское право. Серия «Классика российской цивилистики». - М.: «Статут», 2002. - 638 с. [6] Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. Изд. 3-е, стереотип. Серия «Классика российской цивилистики». - М.: «Статут», 2001. - 354 с. [7] Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. Серия «Юридическое наследие». - Тула: Авторгаф, 2001. - 720 с. [8] Агарков М.М. Избранные труды по гражданскому праву. В 2-х т. Т. II. - М.: АО «ЦентрЮрИнфоР», 2002. - 452 с. [9] Иоффе О.С. Избранные труды по гражданскому праву: Из истории цивилистической мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории «хозяйственного права». Серия «Классика российской цивилистики». - М.: «Статут», 2000. - 777 с. [10] Грось Л. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: гражданско-правовые проблемы // Хозяйство и право. - 2002. - № 5. - С. 29-35. [11] Суханов Е.А. Гражданское право и отношения собственности (о некоторых дискуссионных проблемах) // Гражданское законодательство. Статьи. Комментарии. Практика. Выпуск 22. - Алматы: ЮРИСТ, 2005. - С. 69-89. [12] Андреев В.К. Метаморфозы права собственности в России и союзе ССР (1917-1922 г.г.) // Государство и право. - 1993. - № 3. - С. 40-48. [13] Талапина Э.В. Право государственной собственности в работах российских ученых (аналитический обзор) // Проблемы публичного права: Межвузовский сборник. - Уфа, 2001. - С. 141-159. [14] Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. - М., 1997. - 526 с. [15] Венедиктов А.В. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. - 1940. - № 5-6. - С. 24-51. [16] Агарков М.М. Избранные труды по гражданскому праву. В 2-х т. Т. II. - М.: АО «ЦентрЮрИнфоР», 2002. - 452 с. [17] Талапина Э.В. Вопросы организации управления государственной собственностью // Журнал российского права. - 2001. - № 3 - С. 64-73. [18] Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений публичной собственности и новый гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова. - М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. - С. 205-227. [19] Карпушина Т.Д. Признание гражданина безвестно отсутствующим и объявление его умершим // Гражданское законодательство Республики Казахстан. Статьи. Комментарии. Практика. Выпуск 13. - Алматы: Аркаим, 2002. - С. 72-83 [20] Чигир В.Ф. О виндикации имущества у добросовестного приобретателя Гражданское законодательство. Статьи. Комментарии. Практика. Выпуск 20. - Алматы: Юрист, 2004. - С. 80-91. [21] Ильясова К.М. Правовой режим недвижимого имущества: проблемы теории и практики: автореф. …докт. юр. наук.:12.00.03. - Алматы, 2005. - 54 с. [22] Тузов Д.О. К вопросу об основании приобретения права собственности от неуправомоченного отчуждателя // Гражданское законодательство Республики Казахстан. Статьи. Комментарии. Практика. Выпуск 15. - Алматы: Юрист, 2003. - С. 109-131. [23] Дождев Д.В. Римское частное право. Учебник для юридических вузов и факультетов. 2-е изд., изм. и доп. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА × М, 1999. - 784 с.; Серебровский В.И. Избранные труды по наследственному и страховому праву. Изд. 2-е, испр. Серия «Классика российской цивилистики». - М.: «Статут», 2003. - 558 с. [24] Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Первая часть: Вотчинные права. Серия «Классика российской цивилистики». - М.: «Статут», 2002. - 800 с.; 35 Синайский В.И. Русское гражданское право. Серия «Классика российской цивилистики». - М.: «Статут», 2002. - 638 с. [25] Венедиктов А.В. Организация государственной промышленности в СССР. Т.1. - Л.: Издательство Ленинградского университета, 1957. - 764 с. [26] Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Государственная собственность: юридические режимы и управление // Право и экономика. - 1998. - № 12. - С. 4-8 [27] Хорев А.А. Проблемы правового регулирования муниципальной собственности: автореф. …канд. юрид. наук:.12.00.03. - М., 2002. - 26 с. [28] Гринкевич А.А. Гражданско-правовое положение казны: автореф. …канд. юрид. наук. - М., 1995. - 28 с. [29] Гражданское право: Учебник: В 2 т. Т.1 / Под ред. Е.А. Суханова. - М.: БЕК, 1998. - 816 с. [30] Костин А.В. Интерес публично-территориальных образований в гражданском праве // Электронная правовая система ГАРАНТ. [31] 183 Браева Э.Х. Вопросы управления государственной собственностью в переходный период // Государственность и право республики в составе Российской Федерации: Материалы научно-практической конференции (10-11 апреля 1996 г., г. Нальчик): Продолжение. - Ростов-на-Дону, 1996. - С.40-45. [32] Ровный В.В. Модель унитарного предприятия в праве и законодательстве РФ // Гражданское законодательство. Статьи. Комментарии. Практика. Выпуск. 20. - Алматы: ЮРИСТ, 2004. - С. 206-229. [33] Диденко А.Г. Категория договора, ее место и значение в постсоветском праве // Избранное. (Постсоветский период) - Алматы: Юридическая литература, 2004. - С. 184-200. [34] Суханов Е.А. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления (Комментарий Гражданского кодекса Российской Федерации) // Хозяйство и право. - 1995. - № 7. - С. 3-11. [35] Диденко А.Г. О понятиях «право оперативного управления» и «право хозяйственного ведения» и их законодательном отражении // Гражданское законодательство Республики Казахстан. Статьи. Комментарии. Практика. Выпуск 15. - Алматы, 2003. - С. 59-72. [36] Жанайдаров И.У. Осуществление права государственной собственности юридическим лицом: автореф. …докт юр. наук:.12.00.02. - Алматы, 1994. - 24 с. [37] Щенникова Л.В. Проблема права оперативного управления в цивилистике, или хорошо ли быть директором унитарного предприятия // Законодательство. - 2001. - № 2. - С. 21-25 [38] Там же. [39] Петров Д.В. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления. - Спб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2002. - 361 с. [40] Там же.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |