Судебная практика по экологическим спорам в Республике Казахстан (Ченцова О. И., управляющий партнер юридической фирмы «AEQUITAS»; Ким В. М., старший консультант юридической фирмы «AEQUITAS»; Емельянова Л. А., старший юрист юридической фирмы «AEQUITAS»)

Судебная практика по экологическим спорам
в Республике Казахстан

Ченцова О. И.,

управляющий партнер юридической фирмы

«AEQUITAS»

Ким В. М.,

старший консультант юридической фирмы

«AEQUITAS»

Емельянова Л.А.,

старший юрист юридической фирмы

«AEQUITAS»

Нефть Газ Право Казахстана. - 2013. - № 4.- c. 3-8.

30 мая 2013 года в г. Астане, Республика Казахстан, состоялся Экологический форум, на котором природопользователи представили Концепцию по изменению законодательства в области охраны окружающей среды и других нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы специального природопользования, осуществления экологических платежей, процедуры получения экологического разрешения, а также расчёта экологического ущерба в результате загрязнения окружающей среды.

Концепция направлена на устранение пробелов в законодательстве, создание понятной и прозрачной терминологии, совершенствование существующего экологического законодательства, разработку новых нормативных правовых актов, формирование единообразной правоприменительной практики.

Одним из организаторов Экологического форума и активным разработчиком Концепции реформирования казахстанского экологического законодательства является Юридическая фирма «AEQUITAS».

В рамках подготовки Концепции была проделана большая исследовательская работа, проанализирована правоприменительная практика, изучено свыше 200 судебных актов (решения, постановления, определения) по вопросам охраны окружающей среды из доступной судебной практики юридических фирм и природопользователей, а также размещённой в общедоступных источниках информации, в том числе в Банке судебных актов Верховного Суда и местных судов и ИС «Параграф».

Судебные акты исследовались преимущественно за последние три года с охватом отдельных судебных актов более раннего периода, начиная с 2007 года.

По результатам изучения, наряду с другими документами в рамках проекта реформирования казахстанского экологического законодательства, Юридической фирмой «AEQUITAS» подготовлено обобщение судебной практики по экологическим спорам, краткое изложение которой представлено ниже.

Общая оценка судебной практики по экологическим спорам

Анализ показывает, что существующая правоприменительная, в том числе, судебная практика по экологическим спорам часто противоречит законодательству, что неоднократно отмечалось практикующими казахстанскими юристами и учёными.

Основные недостатки судебной практики были выявлены по делам:

1) о возмещении ущерба окружающей среде;

2) об оспаривании актов государственных органов (актов проверок, налоговых уведомлений и др.), в том числе имеющих отношение к вопросам о возмещении ущерба окружающей среде;

3) о приостановлении хозяйственной деятельности;

4) об административных правонарушениях.

В качестве наиболее проблемных с позиции правильности применения закона отмечаются дела, имеющие отношение к возмещению ущерба окружающей среде.

По данным Агентства Республики Казахстан по статистике всего по Республике Казахстан в 2012 году было взыскано в возмещение ущерба окружающей среде свыше 29 млрд. тенге, что в валютном эквиваленте составляет порядка 195 млн. долларов США.

В целом, не выработана единая, основанная на правильном применении закона, позиция судов относительно ряда важных вопросов, в том числе, вопросов взыскания экологического ущерба; «исторических загрязнений»; взыскания ущерба в случае наличия экологического разрешения, выданного неуполномоченным органом; разграничения классификации материалов и отходов и др.

В некоторых случаях в пределах одного суда применяются противоположные подходы по сходным делам.

Постановление Пленума Верховного суда Республики Казахстан от 22 декабря 2000 года № 16 «О практике применения судами законодательства об охране окружающей среды» в большей части утратило актуальность в связи с изменением законодательства, а в применимой части положения указанного Постановления по вопросам взыскания ущерба окружающей среде судами используются не в полной мере.

Например, практически не используются положения Постановления Пленума о том, что судам следует в обязательном порядке выяснять обстоятельства, свидетельствующие о наступлении вредных последствий, а также принимать меры к установлению причинителя вреда, наличия вины и причинной связи (п. 5); и что юридически значимым является не всякое загрязнение, а лишь такое загрязнение, которое превышает установленные нормативы качества окружающей среды (п. 9).

Доказательство факта нанесения ущерба окружающей среде

В соответствии с казахстанским законодательством ущерб окружающей среде характеризуется наличием конкретных неблагоприятных последствий и определяется как «загрязнение окружающей среды или изъятие природных ресурсов свыше установленных нормативов, вызвавшее или вызывающее деградацию и истощение природных ресурсов или гибель живых организмов» (подп. 42 п. 1 ст.1 ЭК[1]).

В большинстве известных судебных споров не доказывается факт нанесения ущерба окружающей среде в понимании подп. 42 п. 1 ст. 1 Экологического кодекса.

Для государственных органов факт совершения эмиссии без экологического разрешения или сверх такового чаще всего равнозначен факту причинения ущерба окружающей среде. Аналогичного подхода в большинстве случаев придерживаются и суды.

Считаем такую практику не соответствующей закону. Факт самовольной или сверхлимитной эмиссии может расцениваться как противоправное деяние, но он никак не свидетельствует о факте нанесения ущерба окружающей среде (в виде определённых законом вредных последствий), который необходимо доказывать.

Изученная судебная практика в целом свидетельствует о том, что в настоящее время суды взыскивают так называемый «ущерб окружающей среде» без доказательств наступления факта ущерба, основываясь лишь на доказательствах наличия противоправного деяния. реимущественное применение в практике косвенного метода экономической оценки ущерба

Законодательство Республики Казахстан устанавливает два метода экономической оценки ущерба, нанесённого окружающей среде - прямой и косвенный.

Прямой метод экономической оценки ущерба состоит в определении фактических затрат, необходимых для восстановления окружающей среды, восполнения деградировавших природных ресурсов и оздоровления живых организмов посредством наиболее эффективных инженерных, организационно-технических и технологических мероприятий (п. 1 ст. 109 ЭК).

Возможность осуществления мероприятий по восстановлению окружающей среды должна быть рассмотрена уполномоченным органом в первую очередь (п. 2 ст. 109 ЭК).

Косвенный метод экономической оценки ущерба основывается на разнице между фактическим воздействием на окружающую среду и установленным нормативом по всем видам загрязняющих веществ, а также исходя из размера месячного расчётного показателя, уровнях экологической опасности и экологического риска (п. 7 Правил экономической оценки ущерба[2]). Фактически косвенный метод состоит в применении формулы, определённой Правилами экономической оценки ущерба, которая никак не связана с ущербом.

Согласно закону косвенный метод экономической оценки ущерба применяется в случаях, когда не может быть применён прямой метод экономической оценки ущерба (п. 1 ст. 110 ЭК).

Ущерб в случаях загрязнения почвенного покрова, а также при неправомерном размещении отходов, как правило, объективно устраним путём проведения восстановительных работ, рекультивации, очистки территории от отходов и т.д. То есть, может быть применён прямой метод экономической оценки ущерба.

Несмотря на указанное положение законодательства, государственные органы предпочитают заявлять иски о взыскании ущерба по косвенному методу. В ходе анализа не встретилось ни одного решения, из которого следовало бы, что ущерб был рассчитан госорганом по прямому методу.

В некоторых случаях суды, проанализировав нормы права, отказали во взыскании ущерба окружающей среде, рассчитанного госорганом по косвенному методу при наличии возможности применения прямого метода оценки ущерба. Однако в известных нам случаях удовлетворения исков о взыскании экологического ущерба применялся косвенный метод экономической оценки ущерба, не отвечающий требованиям восстановления окружающей среды.

Кроме того, в исследованных делах не использовалась возможность возложения обязанности на природопользователя по возмещению ущерба окружающей среде в натуральной форме с согласия сторон (п. 4 ст. 322 ЭК) вместо компенсации в стоимостной форме (п. 1 ст. 322 ЭК), там, где это возможно.

Таким образом, позиция судов по вопросу применения прямого и косвенного методов экономической оценки ущерба существенно различается, и наблюдаются, преимущественно, следующие подходы:

1) Вопрос о правильности применения косвенного метода некоторыми судами вообще не рассматривается. Полагаем, что данная позиция судов противоречит п. 1 ст. 110 Экологического кодекса, устанавливающему приоритет прямого метода оценки ущерба.

2) Ущерб взыскивается по косвенному методу, несмотря на его устранение в натуре. Полагаем, что подобная практика не соответствует п. 1 ст. 322 Экологического кодекса, так как лицо, добровольно устранившее ущерб, не должно компенсировать его иным способом. Экологический кодекс не предусматривает одновременное возмещение ущерба в натуральной и стоимостной форме.

3) Суды отказывают в исках при применении прямого метода по формальным основаниям. Полагаем, что такой позиции судов способствует недостаточно ясное правовое регулирование порядка компенсации ущерба (в натуральной или стоимостной форме), определённое главами 11 и 46 Экологического кодекса.

При этом суды «перекладывают ответственность» на природопользователя, несмотря на то, что Экологический кодекс определяет, что именно должностные лица уполномоченного органа (а не природопользователи) устанавливают экономическую оценку нанесённого ущерба (п. 2 ст. 108) и они же должны в первую очередь рассмотреть возможность восстановительных мероприятий (п. 2 ст. 109), независимо от наличия гарантийного письма природопользователя.

Уполномоченные органы данную обязанность, как правило, не исполняют, заявляя требования о взыскании экологического ущерба по косвенному методу, если природопользователь не обратился в уполномоченный орган с гарантийным письмом о возмещении ущерба в натуральной форме в порядке ст. 322 Экологического кодекса. Между тем, условием применения косвенного метода является невозможность применения прямого метода экономической оценки ущерба (п. 1 ст. 110 ЭК), что не учитывается госорганами и судами в рассматриваемых случаях.

4) Суды отказывают в исках в случаях применения косвенного метода оценки ущерба окружающей среды, если не был применён прямой метод оценки ущерба там, где это было возможно. Такой подход судов полностью соответствует закону, однако случаи его применения единичны.

Таким образом, установленный Экологическим кодексом приоритет прямого метода экономической оценки ущерба и восстановления окружающей среды в натуральной форме, как правило, на практике не работает.

Вопрос о преюдициальном значении актов по административным делам в гражданском процессе

Суды при рассмотрении экологических гражданских дел нередко придают вынесенным актам по административным делам преюдициальное значение, обращая их против природопользователей.

Данная практика судов противоречит Нормативному постановлению Верховного Суда РК от 11 июля 2003 года № 5 «О судебном решении», согласно которому «факты и обстоятельства, установленные актами по административным делам и актами прокурора, органов дознания и следствия, преюдициального значения при рассмотрении гражданских дел не имеют. Они должны устанавливаться в общем порядке» (п. 13).

Приостановление хозяйственной деятельности

Иски о приостановлении хозяйственной деятельности предприятий или их отдельных объектов по причине нарушения экологического законодательства заявляют территориальные департаменты экологии на основании ст. 117 Экологического кодекса[3].

Законодательство не устанавливает критерии необходимости и срока приостановления деятельности природопользователей, поэтому любое нарушение законодательства может повлечь иск о приостановлении, ограничении или запрещении деятельности, что может вызвать несоразмерность данной меры тяжести нарушения.

Ввиду наличия данного законодательного пробела, на практике суды обосновывают свои решения различными аргументами, однако, в основном придерживаются формального подхода, так как наличие нарушения позволяет суду приостановить деятельность нарушителя.

Кроме того, в законодательстве не учитываются случаи, когда немедленное приостановление какой-либо деятельности невозможно по техническим и технологическим причинам, и занимает несколько месяцев. В таких ситуациях приостановление, если его осуществить немедленно, является прямым риском возникновения аварий, других чрезвычайных ситуаций и негативных последствий, значительно превышающих ущерб от продолжения приостанавливаемой деятельности. Судебная практика по таким вопросам не выработана.

Административные дела

Анализ судебных актов по административным делам показывает, что основными недостатками при привлечении к административной ответственности за экологические правонарушения являются:

1) Несоблюдение установленных правил привлечения к административной ответственности.

2) Несоблюдение требований закона о соразмерности и объективности административного взыскания.

В силу положений КоАП[4] «административное взыскание должно быть справедливым, соответствующим характеру правонарушения, обстоятельствам его совершения, личности правонарушителя». «При наложении административного взыскания на юридическое лицо учитывается характер административного правонарушения, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность» (п. 2 и п. 4 ст. 60).

Положение КоАП о том, что административное взыскание не является средством возмещения имущественного ущерба, а воспитательной мерой в отношении лица, совершившего правонарушение, и налагается в целях предупреждения новых правонарушений, не всегда принимается во внимание.

Имеются случаи, когда при наложении административного штрафа не учитываются такие смягчающие ответственность обстоятельства, как предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба и устранение причинённого вреда (ст. 61 КоАП).

3) Несоблюдение правил о действии законодательства во времени.

Закон, устанавливающий или усиливающий ответственность за административное правонарушение или иным образом ухудшающий положение лица, совершившего правонарушение, обратной силы не имеет (ст. 6 КоАП).

В нарушение указанного правила в некоторых случаях судом применялся закон, ухудшающий положение природопользователя.

4) Взыскание административных штрафов в размере, превышающем законодательное ограничение.

Размер штрафа, налагаемого на юридическое лицо, являющееся субъектом крупного предпринимательства, не может быть менее двадцати месячных расчётных показателей, но не может превышать две тысячи месячных расчётных показателей (ч. 2 и ч. 3 ст. 48 КоАП). Отклонение от указанных ограничений в силу закона возможно в случаях, предусмотренных в абз. 2 ч. 1 ст. 48 КоАП. Штраф, предусмотренный ст. 243 КоАП, к этим случаям не относится.

Несмотря на указанное ограничение, в некоторых случаях суды взыскивают штрафы, его превышающие.

5) Вынесение постановлений неуполномоченными должностными лицами (или же с превышением полномочий).

6) Несоблюдение сроков давности привлечения к административной ответственности.

Заключение

С учётом осуществлённого анализа были сделаны следующие основные выводы.

В рамках действующего законодательства правоприменительная практика нуждается в изменении и правильном направлении посредством принятия соответствующих нормативных постановлений Верховного суда Республики Казахстан.

В то же время, ряд проблем в рассматриваемой сфере может быть решён только путём реформирования действующих институтов экологического законодательства Республики Казахстан, в частности, института возмещения ущерба (вреда) окружающей среде.

* * *

[1] Экологический кодекс или ЭК - Кодекс Республики Казахстан от 9 января 2007 года № 212-III «Экологический кодекс Республики Казахстан» в действующей редакции.

[2] Правила оценки ущерба - Правила экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды, утверждённые Постановлением Правительства Республики Казахстан от 27 июня 2007 года № 535 в действующей редакции.

[3] Уполномоченные органы вправе предъявлять в суд иски об ограничении, приостановлении и запрещении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства Республики Казахстан (подп. 7 п.1 ст. 117 ЭК).

[4] КоАП - Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 года № 155-II в действующей редакции.