| ||||||||||||||||||||
|
|
|
Новые субъекты
Статус субъектов административного права всегда занимал достойное место в академическом изложении этой отрасли. В науке устоялся подход к разделению субъектов административного права на индивидуальные и коллективные /1/. Традиционный перечень этих субъектов таков: граждане, государственные служащие, органы исполнительной власти, коммерческие и некоммерческие организации. Как давно подмечено, административное право наделяет правосубъектностью большой круг участников отношений, что справедливо стало именоваться полисубъектностью /2/. В последнее время это свойство усилилось под влиянием административной реформы, вовлекающей в процесс государственного управления все новых и новых субъектов. На сегодняшний день базовым документом, систематизирующим серьезные реформы управленческого процесса в российском государстве, является Концепция административной реформы в РФ в 2006-2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 года № 1789-р). Поскольку административная реформа социально и экономически ориентирована, сходные позиции можно найти и в Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы) (утверждена распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 года № 38-р). Эти идеи масштабно развиваются в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 года № 1662-р). Ставя целью создание эффективного государственного аппарата, повышение качества и доступности государственных услуг, Концепция административной реформы подключает новых «игроков» на стороне государства. Государственная монополия на управление «размывается» за счет деятельности нетрадиционных субъектов, не обладающих статусом органа власти. Это могут быть частные и смешанные структуры, которым передаются некоторые публичные функции. Остановимся на основных.
Саморегулируемые организации
Уже значительный период времени во многих странах проводятся реформы, в результате которых государство распределяет властные полномочия, делегируя их выполнение негосударственным организациям. В число «получателей» властных функций попадают саморегулируемые организации. Именно на саморегулируемые организации на первых стадиях административной реформы в России была сделана ставка. Указ Президента РФ № 824 от 23 июля 2003 года «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» назвал развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики направлением административной реформы. В Концепции административной реформы неоднократно говорится о передаче ряда государственных функций саморегулируемым организациям. Это можно расценить в качестве попытки «выращивания» саморегулируемых организаций почти специально для осуществления ими публичных функций. Однако справедливо будет заметить, что саморегулируемые организации (СРО) возникли в нашей стране задолго до административной реформы, правда, государственная политика в их отношении формировалась фрагментарно. Пожалуй, впервые сам факт существования саморегулируемых организаций как таковых был признан в Указе Президента РФ № 2063 от 4 ноября 1994 года «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в РФ». СРО возникали в качестве некоммерческих организаций и функционировали в режиме гражданского права. Действующее российское законодательство предусматривает множество видов саморегулируемых организаций, среди них саморегулируемые организации арбитражных управляющих, саморегулируемые организации управляющих компаний, аккредитованные профессиональные аудиторские объединения, саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, саморегулируемые организации оценщиков, саморегулируемые организации в области связи и рекламы, саморегулируемые организации субъектов страхового дела и пр. Кроме того, существуют саморегулируемые организации, созданные без законодательного «благословения» - Гильдия российских риэлторов, Московский банковский союз, Национальная ассоциация таможенных брокеров, Российская гильдия пекарей и кондитеров и многие другие. Законодательство не именует их СРО и в большинстве случаев вообще индифферентно к их существованию, за исключением необходимости соблюдения общих норм о некоммерческих организациях. К сказанному можно добавить существование традиционных саморегулируемых объединений адвокатов и нотариусов. Такого рода профессиональные сообщества имеют значительный опыт подлинного саморегулирования, причем выработка этических норм сочетается в их деятельности с выполнением общественно значимых функций (юридическая защита граждан, гарантированность юридического значения копий документов и др.). Поэтому, на наш взгляд, в широком плане можно различать саморегулируемые организации, поименованные в качестве таковых в законодательстве, не нашедшие регулирования вообще (региональные ассоциации промышленников) и не названные в законодательстве саморегулируемыми напрямую, но являющиеся таковыми по сути (адвокаты, нотариусы). Саморегулируемые организации долгое время лавировали в рамках действующего законодательства о некоммерческих организациях, решая сугубо профессиональные и коммерческие задачи. Об уготованной им административной реформой управленческой миссии догадывались немногие. Тем временем в обществе развернулась дискуссия о возможностях и опасностях допуска СРО к государственному управлению. Ее итогом стало принятие 1 декабря 2007 года Федерального закона «О саморегулируемых организациях». Согласно названному закону саморегулируемыми организациями признаны некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Из сферы действия закона исключены саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй. Единство подхода к СРО теперь выражено в трех обязательных признаках: 1) объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности или не менее ста субъектов профессиональной деятельности определенного вида, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, не установлено иное; 2) наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации; 3) обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами посредством установления в отношении членов саморегулируемой организации требования страхования (личного и (или) коллективного), или посредством формирования компенсационного фонда саморегулируемой организации. Таким образом, действующее законодательство продолжает относиться к саморегулируемым организациям как к субъектам гражданского права. По этому закону СРО получились сами по себе, возможности передачи им публичных функций не предусмотрено. СРО не стали, как им предрекалось, новой организационно-правовой формой. Рамочная унификация статуса, не содержащего публично-правовых элементов, не оправдала ожиданий. Поэтому закон и получил неоднозначную оценку в литературе. Так, отмечается, что перечень прав саморегулируемых организаций существенно сократился по сравнению с первоначальной редакцией проекта закона, подготовленной Минэкономразвития России, и во многом свелся к декларативным положениям. «Закон может как заложить основы для нового витка сокращения необоснованного государственного присутствия в экономике, так и стать очередным инструментом «барьерного» регулирования предпринимательской деятельности» /3/. Принятый федеральный закон базируется явно на иных принципах, нежели постановление Конституционного суда РФ от 19 декабря 2005 года № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева». Отвечая на вопрос об обязательности членства в СРО, Конституционный суд выразил свою позицию и по более широкому спектру проблем, а именно признал наличие у арбитражных управляющих публичных целей и, соответственно, назвал их статус публично-правовым. Именно публичная составляющая статуса позволила суду сделать вывод о праве государства устанавливать условия объединения в саморегулируемые организации, в том числе и обязательность членства в них, с учетом выполняемых ими публично-правовых функций. Итак, постановление Конституционного суда следует логике и программным установкам административной реформы, а ФЗ «О саморегулируемых организациях» - нет. Суд включил СРО в круг субъектов, выполняющих публичные функции, а закон - нет. К публично-правовым функциям СРО Конституционный суд отнес контроль профессиональной деятельности арбитражных управляющих, обращение в суд за защитой прав членов СРО. Европейский суд по правам человека важным признаком публично-правовой функции считает цель защиты прав других лиц. Суд отдельно подчеркнул, что «Конституция Российской Федерации не запрещает государству передавать полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении отдельных функций публичной власти. По смыслу ее статей 78 (части 2 и 3) и 132 (часть 2), такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (эта же позиция выражена и в постановлении КС РФ от 19 мая 1998 г.). Разошлись не только позиции судебной и законодательной власти, разошлись принятые нормы и практика. Дело в том, что предусмотренная Концепцией административной реформы передача государственных функций саморегулируемым организациям все-таки состоялась, но под другой вывеской. Сначала она затронула СРО в области финансового аудита и оценочной деятельности. Сделав членство в СРО оценщиков обязательным, законодатель отказался от лицензирования оценочной деятельности. Появлению новой редакции Федерального закона «Об оценочной деятельности в РФ» (27 июля 2006 года) с обязательным членством оценщиков в СРО предшествовала норма ФЗ от 8 августа 2001 года «О лицензировании отдельных видов деятельности» об отмене с 1 июля 2006 года лицензирования оценочной деятельности. Эта же схема задействована и в отношении арбитражных управляющих, что оценил Конституционный суд РФ в цитированном выше постановлении. «Создание саморегулируемых организаций арбитражных управляющих практически одновременно с отказом от лицензирования деятельности арбитражных управляющих означает, что государство переложило на эти организации часть своих, публично-правовых функций». Очевидно, это целый комплекс функций по регулированию создания, функционирования экономических субъектов в той или иной сфере (включая правовое регулирование), а также по контролю за их деятельностью. Теперь, когда с 1 января 2010 года прекращено лицензирование аудиторской деятельности, новый ФЗ от 30 декабря 2008 года «Об аудиторской деятельности» также предусмотрел обязательное членство как аудитора, так и аудиторской организации в одной из СРО аудиторов. Аналогична ситуация с прекращением лицензирования деятельности по проектированию и строительству зданий и сооружений. Кстати, в строительстве уже применяются нормы и стандарты, выработанные саморегулируемой организацией международного уровня - Международной федерацией инженеров-консультантов (ФИДИК), основной задачей которой является защита инвесторов-застройщиков. ФИДИК разрабатывает типовые условия контрактов, которые в ряде случаев начинают доминировать над национальным законодательством. С 1 января 2010 года прекращено лицензирование таких видов деятельности, как проектирование зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; строительство зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения; инженерные изыскания для строительства зданий и сооружений, за исключением сооружений сезонного или вспомогательного назначения. Статья 55.8 Градостроительного кодекса РФ предусматривает, что индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам. Таким образом, перечисленные СРО выполняют публичные функции, «заместившие» государственное лицензирование. Однако этап делегирования властных функций от государства к СРО завуалирован, виден лишь его итог. Между тем при корректной реализации этой меры административной реформы отмена лицензирования не должна просто заменяться обязательным членством в СРО, а сопровождаться внятной квалификацией полномочий СРО в отношении хозяйствующих субъектов как публичных. Просто же введение обязательного членства приведет лишь к монопольному разделу соответствующего рынка разнотерриториальными СРО. Сделаем некоторые выводы. Во-первых, действующее законодательство закрепляет гражданско-правовой статус СРО как некоммерческих объединений, не добавляя принципиально нового в сложившуюся картину. Во-вторых, оно не предусматривает возможности осуществления СРО публичных функций. Расчет на «огосударствление» саморегулируемых организаций /4/ не сбылся. В-третьих, «надежды» административной реформы в отношении СРО простирались далеко, но в некоторых случаях не реализовались вообще, а в других - корректным образом. Поэтому можно назвать затею с передачей публичных функций СРО не вполне удавшимся экспериментом. Делать прогнозы - вещь неблагодарная, но, скорее всего, СРО останутся в гражданско-правовом «поле». Тем не менее мы продолжаем рассматривать СРО в качестве новых субъектов административного права, выполняющих консультативную функцию в государственном управлении, а также (некоторые из них) - публичные функции. Согласно закону СРО имеют право участвовать в обсуждении проектов законов и иных нормативных правовых актов, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования, а также направлять в органы государственной власти и местного самоуправления заключения о результатах проводимых ею независимых экспертиз проектов нормативных правовых актов и вносить им предложения по вопросам формирования и реализации государственной политики. СРО могут также запрашивать в органах государственной власти Российской Федерации, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления информацию и получать от этих органов информацию, необходимую для выполнения саморегулируемой организацией возложенных на нее федеральными законами функций, в установленном федеральными законами порядке. Правда, продекларированным правам СРО не корреспондируют обязанности власти; вообще, взаимодействие СРО и органов власти (статья 22) напоминает скорее джентльменское соглашение, чем конкретные обязательства. Таким образом, СРО могут «помогать» управлению, но по ту сторону власти. Идея административной реформы по «втягиванию» СРО в обновленное государственное управление не нашла адекватного законодательного подкрепления. Такое недоверие государства к СРО довольно логично следует из их гражданско-правового статуса - уж чересчур частноправовые это субъекты, слишком велик соблазн реализации ими собственных коммерческих интересов. Видимо, по этой причине внимание государства переключилось на других субъектов, способных «аккомпанировать» государственной власти, - государственные корпорации.
Государственные корпорации и компании
Понятие «корпорация» довольно плотно вошло в употребление в 90-е годы по инициативе цивилистов. Корпорациями стали именовать акционерные общества /5/, в развитие чего появились термины «корпоративное право», «корпоративное законодательство», «корпоративный юрист». Согласно распространенной позиции, корпорации - это коммерческие организации, а именно «хозяйственные общества, созданные в форме акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью» /6/. Напомним также, что корпорации (крупные компании) часто возникали в России в 90-е годы на базе упразднявшихся отраслевых министерств, сохраняя при этом их лоббистские привычки /7/. Подход к корпорации как к коммерческой организации, возможно, и соответствовал бы действительности, но в 1999 году в законодательстве появился новый вид некоммерческой организации - государственная корпорация. Ее весьма необычный статус породил дискуссии. «Классическое понимание корпорации как формы юридического лица, при которой двое или несколько лиц объединяются для достижения имущественными и личными усилиями известной цели, явно не соответствует исключительно «унитарной» модели государственной корпорации, регламентированной в Федеральном законе «О некоммерческих организациях» /8/. Добавим только, что государственная корпорация также не вписывается в привычную систему некоммерческих организаций, как и унитарное предприятие с его правом хозяйственного ведения - в систему коммерческих. Согласно статье 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Это единственное юридическое лицо, которое, вопреки статье 52 ГК РФ, создается и действует не на основании устава, учредительного договора или общего положения об организациях данного вида, а на основании федерального закона. Этот момент специально оговорен в законе - для создания государственной корпорации не требуется учредительных документов, предусмотренных статьей 52 Гражданского кодекса Российской Федерации. И унитарные предприятия, и государственные корпорации (по общему правилу) не отвечают по обязательствам Российской Федерации, и наоборот. Оба эти вида юридического лица имеют специальную (целевую) правоспособность. Однако унитарное предприятие создано для коммерческой деятельности и не обладает правом собственности на имущество, а государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям, обладая при этом имуществом на праве собственности. Таким образом, передача Российской Федерацией имущественного взноса в государственную корпорацию означает полное распоряжение федеральной собственностью с последующей сменой собственника, однако действие Федерального закона от 21 декабря 2001 года «О приватизации государственного и муниципального имущества» на этот трансферт имущества не распространяется. Правовой статус государственной корпорации, закрепленный в законе, чрезвычайно гибок, что может свидетельствовать как о непродуманности концепции и желании апробировать ее на практике, так и о сознательном создании нового «гуттаперчевого» вида юридического лица, приближенного к государству. Законом, предусматривающим создание государственной корпорации, могут устанавливаться особенности правового положения государственной корпорации, причем абсолютно любые, не зависящие от уже действующих норм. Закон о создании государственной корпорации не связан никакими рамками любого иного закона, а правовой статус государственной корпорации каждый раз создается заново. Из этого следует вывод, что каждая государственная корпорация являет собой, по сути, совершенно отдельный вид юридического лица. Другой важный вывод - несмотря на то, что сам вид этого лица закреплен в Гражданском кодексе, отсылка к закону о создании предполагает распространение на него в первую очередь публичного права. Законом задан только общий контур закона о создании государственной корпорации (в законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации). И в эту матрицу можно «загрузить» любые данные. Подтверждение можно найти уже в новой редакции ФЗ «О некоммерческих организациях» - положения статьи 32 о контроле за деятельностью некоммерческой организации на государственные корпорации не распространяются. Такое обилие санкционированных исключений не позволяет назвать государственную корпорацию полноправным «членом семьи» некоммерческих организаций. Она является самостоятельным видом, не связанным родовыми признаками. В настоящее время создано семь государственных корпораций: Государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» (ФЗ от 17 мая 2007 года «О Банке развития»), Российская корпорация нанотехнологий (ФЗ от 19 июля 2007 года), Государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (ФЗ от 30 октября 2007 года), Государственная корпорация «Ростехнологии» (ФЗ от 23 ноября 2007 года), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» (ФЗ от 1 декабря 2007 года), Агентство по страхованию вкладов (ФЗ от 23 декабря 2003 года «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ»), Государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (ФЗ от 21 июля 2007 года «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»). Каждая имеет собственные цели и контролируется государством через наблюдательный совет. На большинство корпораций не распространяется законодательство о банкротстве, а также нормы о контроле за некоммерческими организациями. Многие корпорации могут инвестировать свободные денежные средства (каковыми признаются все остатки средств на счете в Центральном банке) по направлениям, определенным Правительством РФ. Деятельность корпораций в одних случаях обозначается как функции, в других - как полномочия (управленческие). Анализ документов по Росатому вообще позволяет назвать его гибридом органа исполнительной власти и коммерческой организации. В законе сказано, что Росатом является уполномоченным органом управления использованием атомной энергии, и перечислены его полномочия по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Такое явное совмещение управлеченских и хозяйственных функций в Росатоме потребовало даже внесения изменений в ФЗ «О защите конкуренции» (согласно ст.15 теперь «запрещается…наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»»). В имущественном плане Росатом выигрышно отличается от всех властных структур, которые, будучи учреждениями, используют имущество на праве оперативного управления, в то время как корпорация Росатом обладает правом собственности на переданное имущество. Согласно Указу Президента РФ от 20 марта 2008 года «О мерах по созданию государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» Федеральное агентство по атомной энергии упразднено. Акты Президента Российской Федерации, определяющие полномочия Федерального агентства по атомной энергии в установленной сфере деятельности, применяются в отношении Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации. Разумеется, статус государственной корпорации еще до конца не определился /9/. Многочисленные изъятия из ГК РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях» по отношению к государственным корпорациям показывают, что хлипкой гражданско-правовой одежды явно не хватает для оформления их статуса. Если, конечно, такого рода субъекты вообще намерены прижиться в нашем праве. Кроме того, исследование имущественного режима государственных корпораций навевает множество опасений, в том числе коррупционного характера. Во всяком случае, Уголовный кодекс в результате последних изменений уже признал сотрудников государственной корпорации должностными лицами, а следовательно, и субъектами должностных преступлений. В проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах, подготовленном Советом по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ, предложено упразднить организационно-правовую форму госкорпорации и преобразовать существующие в юридические лица тех форм, которыми они, по сути, и являются: в органы публичной власти (Росатом и Олимпстрой), фонд (Фонд содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства), хозяйственные общества со 100%-ным государственным участием (Роснанотех, Ростехнологии, Внешэкономбанк, Агентство по страхованию вкладов). В качестве первого шага на этом пути целесообразно установление законодательного запрета на создание новых госкорпораций /10/. В окончательном варианте Концепции развития гражданского законодательства РФ формулировки несколько смягчены, в частности, обращается внимание на целесообразность определения правила, «нормы о каких организационно-правовых формах юридических лиц подлежат применению к гражданско-правовым отношениям с участием госкорпораций» /11/. В науке предложение преобразовать государственные корпорации в акционерные общества вызвало неоднозначную реакцию, поскольку акционерное общество в своей деятельности не может сочетать публичные и частные функции /12/. И вообще, преобразование субъекта с государственным имуществом в акционерное общество во всем мире расценивается как первый шаг к приватизации. Статус государственной корпорации по российскому законодательству во многом сходен с публичными корпорациями в мире. В Великобритании публичные корпорации являются самостоятельными органами публичной администрации, несущими полную самостоятельную ответственность подобно частным компаниям /13/. Институт публичной корпорации используется как инструмент, необходимый для управления предприятиями в интересах общества. Причем некоторые из публичных корпораций профессионально занимаются коммерческой деятельностью (корпорации, созданные для управления газовой и электроэнергетической промышленностью, Британская радиовещательная корпорация, Управление по атомной энергии и др.), другие же сосредоточиваются на вопросах управления (Комиссия по вопросам охраны окружающей среды, Комиссия цен, Комиссия заработной платы и др.). В статуте или королевском патенте, дарующем индивидуальную корпоративную правосубъектность, корпорация может быть наделена в том числе и правом издавать обязательные для неограниченного круга лиц постановления, включая постановления нормативного характера /14/. Немаловажно, что государственные корпорации в Австралии, Великобритании, Индии, Канаде /15/ являются аналогом независимых агентств - децентрализованных учреждений, подчиненных режиму публичного права. Возможно, российское законодательство сменило курс именно по этой причине - государство явно «охладело» по отношению к СРО, отказавшись от идеи наделения их государственными функциями (во всяком случае, в явном виде), и занялось выращиванием государственных корпораций как потенциальных квазиуправленцев. Причины очевидны - корпорации, в отличие от «чуждых» по духу СРО, все же более подконтрольны государству, имеют явно выраженные публичные цели и могут контролироваться им организационно. На основании изложенного можно констатировать, что государственная корпорация - новый субъект права, чья правоспособность реализуется преимущественно в сферах гражданского и административного права. Публичное происхождение, тесная управленческая связь с государством и в целом управленческий облик - это каркас статуса государственной корпорации. Оригинальный имущественный режим и «свободное плавание» в рыночных отношениях - гражданско-правовые черты. 17 июля 2009 года в ФЗ «О некоммерческих организациях» появилась ст. 7.2 «Государственная компания» об этой новой организационно-правовой форме юридического лица. Государственная компания - некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Государственная компания создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной компании Российской Федерацией в качестве имущественных взносов, а также имущество, созданное или приобретенное государственной компанией в результате собственной деятельности государственной компании, за исключением имущества, созданного за счет доходов, полученных от осуществления деятельности по доверительному управлению, является собственностью государственной компании, если иное не установлено федеральным законом. Государственная компания не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной компании, если федеральным законом, предусматривающим создание государственной компании, не предусмотрено иное. Федеральным законом от 17 июля 2009 года «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» определен правовой статус этой единственной на сегодняшний день государственной компании. Так же, как и на государственные корпорации, на государственную компанию не распространяются нормы законодательства о банкротстве и часть норм законодательства о некоммерческих организациях.
Частные организации, осуществляющие аутсорсинг административно-управленческих процессов
Понятие «аутсорсинг» возникло применительно к бизнесу. Аутсорсинг заключается в рассредоточении основных выполняемых функций внутри фирмы. Фирма берет на себя ответственность за функции, которые выполняет лучше других и с наименьшими затратами, а остальные распределяет между другими субъектами /16/. Основное требование аутсорсинга - доверительные отношения между заказчиком и исполнителем. Аутсорсинг стал применяться в государственном управлении, причем в разных странах выработались собственные правила и приоритеты. В общем понимании аутсорсингом считается передача государственным органом (чаще всего по договору) выполнения функции частной организации. В Концепции административной реформы запланировано внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти. Он рассматривается как способ оптимизации функций органов исполнительной власти. Аутсорсинг - механизм выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. Мировой опыт свидетельствует, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала, что приводит к существенной экономии бюджетных средств. По различным оценкам, внедрение механизма аутсорсинга позволяет экономить 10-50% бюджетных средств. Например, в Швеции в 90-е годы получает распространение аутсорсинг, т.е. местные и региональные органы власти, вместо того чтобы организовывать предоставление каких-то услуг населению, все чаще стали покупать их у частных компаний. Таким образом, стала развиваться конкуренция между частными и коммунальными предприятиями в предоставлении услуг населению. Прежде всего это касается транспортных услуг, уборки мусора, содержания детей в детских учреждениях и т.д. /17/. Концепция административной реформы обязала органы исполнительной власти провести полный учет всех расходов на выполнение ими ряда функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга этих функций и определить целесообразность продолжения их выполнения. В рамках данного направления будут решены задачи по разработке критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, созданию перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу, разработке и внедрению комплексной прозрачной системы учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями, разработке типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга, разработке процедур и механизмов контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов, разработке и реализации механизмов, стимулирующих государственные органы проводить аутсорсинг. Правительственная комиссия по проведению административной реформы уже оценила функции федеральных органов исполнительной власти на предмет их избыточности. Однако, как отмечено в литературе, критерии были не очевидными. В решениях об упразднении функций критерии избыточности выражались такими терминами, как «функция не реализуется», «может быть передана на аутсорсинг» /18/. При этом нет ответа на главный вопрос - почему функция может передаваться на аутсорсинг, и какая именно функция (полностью или частично). Нельзя трактовать аутсорсинг расширительно. Передача функции на аутсорсинг состоит в покупке готового товара (услуги) на рынке либо размещении заказа на исполнение функции среди участников рынка. Важно уяснить, что не могут передаваться на аутсорсинг непосредственно властные функции. Передаче на аутсорсинг подлежат функции мониторинга состояния дел в определенной сфере общественных отношений, проведение научно-исследовательских работ, ведение кадастров, реестров, не связанных с надзорными функциями, IT /19/, то есть обслуживающие функции или отдельные процессы, не связанные с осуществлением властных полномочий. Необходимым условием является и наличие конкуренции на рынке соответствующих услуг /20/.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |