В свое время у нас была допущена недооценка значимости кодифицированных актов по сравнению с обычными некодифицированными: в Казахстане КЗоТ был заменен Законом о труде, Земельный кодекс - Законом о земле. Впоследствии положение было выправлено, а Земельный и Трудовой кодексы восстановлены. Но некоторые ответственные государственные работники, депутаты, ученые продолжают предостерегать об опасности увеличения числа кодексов: по их мнению, лимит их исчерпан и новые кодексы не нужны. Нам не ясно, в чем вред от увеличения кодексов как актов более совершенных, отработанных, доведенных до высокой кондиции? Теперь предлагается предпринять меры по «реконструкции» Гражданского кодекса РК и выделению из него норм, регулирующих общественные отношения с участием юридических лиц - они должны составить основу Коммерческого кодекса РК. Тем самым ГК РК утратит роль «Экономической конституции» страны, превратившись в основной источник суженной отрасли (или подотрасли) частного имущественного права. В представлении авторов данной концепции выстраивается следующая иерархия актов правотворчества: после Конституции и конституционных законов, кодексов значительную нишу должны занять консолидированные законы (типа упомянутого Коммерческого кодекса). Им отводится весомая роль. Но желательного очертить консолидированные законы какими-то отличительными чертами и свойствами, чтобы не путать их ни с кодексами, ни с обыкновенными законами. Кодексы и другие акты кодифицированного законодательства обладают рядом преимуществ перед обыкновенными законами и иными нормативными правовыми актами. Во-первых, в ряде стран (в т.ч. в Казахстане) они наделены статусом кодифицированного акта и имеют повышенную юридическую силу. Во-вторых, кодексы характеризируется значительной согласованностью и почти непротиворечивостью входящих в них норм. В-третьих, кодексы - та часть всего права, которая в наибольшей мере характеризуется высоким качеством, благодаря чему их влияние на развитие всего права особенно велико. Присущий кодифицированным актам более обобщенный, комплексный и целостный подход к их разработке, а также охарактеризованные выше иные их свойства позволяют достичь согласованности всех (или по крайней мере, большинства охватываемых ими норм), преодолеть многие противоречия и несогласованности их положений. Некоторые исследователи (А.В. Мицкевич, A.M. Ережепова и др.) относят конституции к числу кодифицированных актов. На наш взгляд, конституция занимает промежуточное место между кодифицированными и не кодифицированными актами. Она обладает некоторыми признаками кодификации, но в полном объеме не входит в их число.
Возрастание роли научно-организационных технологий
Как показывает практика, сам по себе естественный ход правотворчества не обеспечивает автоматически высокого качества подготавливаемых законов и иных нормативных правовых актов. Наоборот, он сопряжен с рядом недостатков и упущений, которые снижают уровень актов правотворчества и негативно сказываются на процессе их реализации. И получается, что конечный результат правотворчества не всегда оправдывает возлагаемые на него надежды. Чтобы выправить создавшуюся ситуацию, правовая практика (в том числе правотворческая, правореализующая, правоприменительная и т.д.) пошла по пути выработки некоторых вспомогательных научно-организационных технологий, которые призваны устранить (или, по крайней мере, преуменьшить) негативное воздействие указанных выше факторов. Только в последние годы стали применяться такие технологии, как юридический мониторинг, концептуальный подход к праву, научная экспертиза законопроектов, привлечение ученых к законопроектным работам, контрольно-обеспечительные формы правотворчества. Иными словами, в современных условиях правотворчеству никак не обойтись без всесторонне отработанных эффективных и действенных научно-организационных технологий. Беря «под прицел» те или иные стороны правотворчества, указанные технологии нацелены на то, чтобы критически проанализировать весь цикл их работы или хотя бы некоторые отдельные ее операции, выявить имеющиеся в них недостатки, наметить меры по устранению последних, довести их рабочее состояние до требуемых кондиций. Когда же речь идет об использовании не одной технологии, а о нескольких, то в своей совокупности они могут значительно сдвинуть в лучшую сторону все дело правотворчества, придать ему новый импульс и ускорение. Неслучайно последние годы характеризуются активным поиском новых технологий, их разработкой и ускоренным внедрением в практику правотворчества. Наоборот, принижение данной стороны дела, игнорирование новых технологий способны нанести серьезный ущерб правовому строительству в стране, обеднить его результаты. Сказанное относится к нормам как публичного, так и частного права. Дифференцируя право на основе использования базового критерия механизма правового обеспечения разных интересов, Ю.А. Тихомиров приходит к выводу, что публичное право есть его функционально-структурная подсистема, выражающая публичные интересы и регулирующая преимущественно базовые, властные, управленческие, экономические, социальные и межгосударственные отношения. Последние составляют общую часть публичного права, тогда как в его особенную часть входят отрасли и комплексы этого права. Между ними, как и между публичным и частным правом, наблюдаются взаимные перемещения предметов регулирования и «рокировки» регуляторов [8, с. 12-14]. Чтобы проиллюстрировать важность использования указанных технологий, остановимся хотя бы вкратце на некоторых сферах отношений, где правотворчество периодически не справляется собственными силами при решении стоящих перед ним задач и целей и от случая к случаю попадает в трудные ситуации. Научно-организационные технологии оказываются теми искомыми средствами, которые облегчают положение правотворчества. Желательно раскрыть механизм воздействия на законотворчество некоторых из ныне применяемых средств юридической инфраструктуры. Последние иногда могут повернуть вектор правового воздействия, исходящий от нынешней системы законотворчества, в нужную для государства и общества сторону, вызвать те последствия, которые отвечают сложившимся интересам и потребностям. Для Казахстана чрезвычайно актуальным является максимальное сокращение коррупции, которая ныне готова похоронить все позитивные достижения деятельности общества и которая шаг за шагом умножается гигантскими темпами. В этих условиях особенно большое внимание уделяется использованию антикоррупционной экспертизы в процессе правотворчества. Ее эффективность - в том, что наметилось несколько направлении, которые на начальной стадии призваны стать на пути разрастания коррупции. Антикоррупционные экспертизы вошли в экспертную практику не так давно, но быстро показали свою необходимость и вскоре обогнали численность других экспертиз (общеправовых, криминологических, гражданско-правовых, экологических, концепций законопроектов). Коллектив КазГЮУ провел за 2007-2010 гг. 2551 антикоррупционных экспертиз [9]. Причем, видимо, их численность не будет уменьшаться. Приступая к антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов, экспертные учреждения и отдельные эксперты дают анализ названных проектов по 6-7 показателям, которые, как выявила теория и практика правового строительства, наиболее часто свидетельствуют о предрасположенности аналогичных проектов к коррупционным деяниям. В числе таких показателей следует назвать предусматриваемую проектом нормативного правового акта возможность наделения компетентных органов (должностных лиц) в их взаимоотношениях с населением и нижестоящими органами (должностными лицами) дискреционными полномочиями, то есть полномочиями действовать по своему усмотрению, а не по прямому предписанию законодателя. Встречаясь с нормами о дискреционных полномочиях в текстах проектов нормативных правовых актов, эксперты должны однозначно высказываться за их устранение, имея в виду, что они создают компетентным органам и должностным лицам возможность требовать себе незаконных благ и ценностей. Одним из пунктов, которому следует уделить повышенное внимание при проведении антикоррупционной экспертизы, является соблюдение административных процедур. Если проектом нормативного правового акта они (административные процедуры) зафиксированы четко и однозначно, то возможность коррупциогенных деяний либо уменьшается, либо вообще отсутствует. Наоборот, коррупциогенность повышается тогда, когда использование или исполнение административных процедур допускает свободное толкование правовых норм с получением от этого личных выгод и льгот. Когда, скажем, проектом предусматриваются положения, которые не определяют конкретных сроков, конкретной последовательности действий по осуществлению намеченных функций, то это не допустимо и сопряжено с коррупционными ситуациями. Например, государственный служащий, занимающийся подготовкой дипломатического (служебного) паспорта, может одному лицу удовлетворить его просьбу, а другому - отказать в зависимости от личного подношения или его отсутствия. Следует добавить замечание наших московских коллег: «Процедуры должны содержаться именно в законодательном акте, а не регулироваться на подзаконном уровне. Порядок и сроки (административные процедуры) составляют часть регулирования (процессуальное право), которая не менее принципиальна, чем нормы материального права. Поэтому неоправданно и их частое изменение» [10, с. 13]. К числу нежелательных факторов относится так называемая юридико-лингвистическая коррупциогенность, которая может подвести участников общественных отношений к коррупционным правонарушениям или, по крайней мере, преувеличить возможность их совершения. Например, для получения юридически значимого свидетельства, удостоверения, заключения или разрешения на совершение того или иного действия необходимо обратиться к компетентному органу (должностному лицу) с заявлением, которое надо подкрепить исчерпывающим перечнем предоставляемых документов. Правила определяют реквизиты заявления в одних случаях в произвольной форме, в других - с наличием обязательных сведений, а в третьих случаях - без какой-либо регламентации. Эксперты, анализирующие факты юридико-лингвистической коррупциогенности, должны, в частности, установить, как в проекте нормативного правового акта сформулированы установленные законодательством требования, соблюдены ли правила литературного языка и юридической терминологии, использованы ли нормы об их однозначном толковании, имеются ли отступления и нарушения, есть ли искажения, двусмысленности, неопределенности, позволяющие государственному служащему варьировать свое усмотрение в зависимости от личной выгоды. Одним из проявлений коррупциогенности правовой нормы является наличие пробелов в регулировании того или иного вопроса. Если, например, предусматривается создание специальной комиссии по данному вопросу, то необходимо наделить ее нормами статутного характера по реализации закрепленной за комиссией функции (полномочия по выдаче и отзыву оборудования и материалов, по их использованию и т.д.). Отсутствие таких норм, их абстрактность и неконкретность создают условия для произвольных действий должностных лиц и их злоупотреблений. Специалисты по экспертологии считают, что предусматриваемое нормативными правовыми актами определение компетенции государственного органа (должностного лица) при помощи понятий «вправе», «может» чревато опасностью совершения определенных ошибок. Оно касается характеристики всяких полномочий - регистрационных, разрешительных, контрольных, юрисдикционных, нормотворческих. Хотя в рамках компетенции право и обязанность существуют нераздельно и неразрывно, но при освещении в нормативных правовых актах они излагаются раздельно. Это создает иллюзию, будто иногда можно использовать полномочие как право (то есть не осуществлять его). Потому содержащейся в проекте нормативного правового акта формулировке «... могут быть пересмотрены» следует придать более императивный вид «...пересматриваются». В противном случае данный пункт будет обладать коррупциогенным потенциалом, что недопустимо. Коллизии нормативных правовых актов также являются коррупциогенным фактором, ибо позволяют государственному служащему произвольно, по собственному усмотрению применять тот или иной акт. Антикоррупционные экспертизы по приведенным и некоторым иным показателям дают возможность сократить (иногда - основательно) те факторы, которые, в конечном счете, приводят к нарушениям и злоупотреблениям корыстного характера. Весьма заметен полезный результат от всех других научных экспертиз правового профиля (коллективом ученых-юристов КазГЮУ за период с 2005 по 2010 гг. проведено 3944 научные правовые, криминологические, криминалистические, гражданско-правовые, правоохранительные и иные экспертизы). Можно согласиться с М.А. Сарсембаевым, предлагающим вовлечь в процесс очистки текстов законов от коррупционных норм практических специалистов разных сфер экономики и жизни, глубоко и широко изучить судебную практику исполнения законов в процессе рассмотрения уголовных и гражданских дел с целью выявления и изучения коррупционных схем, которые использовались в процессе применения соответствующих законов, на основе чего сформулировать нормы, направленные на блокирование этих схем [11, с. 28-29]. В то же время следует активизировать проведение ряда разновидностей вспомогательных научно-организационных технологий. Например, пока не задействовано в полной мере такое средство преодоления недостатков в правотворчестве, как юридический мониторинг. О необходимости его использования упоминается в ряде законодательных и правительственных актов, но пока еще не урегулирован порядок его подготовки, использования и усовершенствования, не ведется контроль за его применением, не установлена ответственность за невыполнение предусмотренных в этой части норм. Подводя итоги сказанного, подчеркнем, что забота об эффективности и действенности правотворчества предполагает как доведение до нужной кондиции всех его механизмов и процессов, так и введение в повседневный оборот новых и новейших научно-организационных технологий, отвечающих современным требованиям. Только при комплексном использовании этих средств возможен успех правотворчества.
Список использованных источников
1. Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. - М.: Изд-во «Прометей», 1999. - С. 33. 2. Правовая система социализма. В 2-х книгах. Книга 1. Понятие, структура, социальные связи. - М.: Изд-во «Юридическая литература», 1986. - С. 180. 3. Поляков А.В. Общая теория права: проблемы интерпретации в контексте коммуникативного подхода. - Издательский дом Санкт-Петербургского государственного университета, 2004. - С. 695. 4. Там же. С. 696. 5. Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права. - М.: Изд-во Зерцало - М., 2002. - С. 32-35. 6. Там же. С. 34. 7. Сошлемся на опыт обстоятельного, глубокого критического обобщения практики разработки, обсуждения, принятия и ввода в действие конституции нового и новейшего времени, который изложен в книге Т.Я. Хабриевой и В.Е. Чиркина «Теория современной конституции». Авторы останавливаются на особенностях принятия «постоянных» и «временных» конституций, освещают случаи как упрощенного, так и вызванного жизненными обстоятельствами нормального порядка введения в действие конституций, анализируют процедуры обсуждения подготовленных проектов с показом легитимных и легальных способов и т.д. (См.: Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М.: Изд-во «НОРМА», 2005. - С. 76-104). 8. См.: Тихомиров Ю.А. Развитие концепций публичного права. - М.: Юриспруденция, 2010. - С. 12-14. 9. См.: Текущий архив Казахстанского гуманитарно-юридического университета за 2007-2010 гг. 10. Анализ коррупциогенности законодательства. Памятка экспертиз по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. - М.: Центр стратегических разработок, 2004. - С. 13. 11. Сарсембаев М.А. Как нам дальше развивать законодательство // Национальное законодательство Республики Казахстан: пути дальнейшего развития. Сборник материалов международной научно-практической конференции 13 ноября 2008 года. - Астана, 2008. - С. 28-29.
Президент АО «КазГЮУ», д.ю.н., профессор
Ударцев Сергей Федорович Советник президента АО «КазГЮУ», профессор кафедры
Формирование сильного, эффективного, демократического государства и Конституция
15 лет Конституции - достаточный срок для того, чтобы осмыслить ее значение, потенциал, неиспользованные резервы и возможности. Конституция РК является действующим комплексом основополагающих для текущего законодательства ориентиров, приоритетов, идей, ценностей, принципов, норм, правовой основой преобразований в общественной жизни. В ходе эволюции общества идет параллельное развитие, изменение Конституции и реализация заложенного в ней потенциала. В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года отмечается, что «необходима дальнейшая реализация правовых идей и принципов Конституции Республики Казахстан, которые должны воплощаться в законодательных, организационных и других мерах государства» [1].
Сила и эффективность современного государства и демократизация
Продвижение общества вверх по ступеням совершенства требует больше ресурсов, дополнительного привлечения социальных сил, развития условий для инициативы и творчества, чтобы обеспечить дальнейшее развитие экономики и всех сфер жизни страны. Демократизация для этого - естественный, нормальный путь общественного развития. Исторической альтернативой демократическому пути эволюции может быть лишь принудительно-мобилизационный вариант привлечения дополнительных социальных сил. А это - избыточное наращивание «мускулов государства», введение жесткого политического режима, что неизбежно ведет к разбуханию государственного аппарата, большему отрыву его от общества. Только так можно временно альтернативно компенсировать естественные демократические преимущества. История свидетельствует, что такой режим, когда государство чрезмерно берет на себя решение всех общественных дел, вмешивается во все сферы общественной жизни и не дает развиваться общественной инициативе, может быть эффективным лишь короткий исторический период, но затем радикально меняется в новых исторических условиях и не гарантирует устойчивости и преемственности [2]. Так было в СССР, где формальная «бумажная демократия» сочеталась с жестко-централизованным государственным управлением и всевластием партийно-государственной номенклатуры, функционированием государства в «экстраординарном режиме». «Суть его в следующем. СССР, получив неограниченную власть в своих действиях по управлению развитием гигантских производительных сил, глубоко закоснел в своем развитии. В стране лишь систематически укреплялось централизованное управление государственным бюджетом, патерналистское распределение общественного фонда потребления и т.д. В конце концов, сфера гражданского общества сделалась абсолютно пассивной, ожидающей подачек от государства, так как любая самая благонамеренная, инициатива пресекалась на корню, ибо мешала «нормальной» работе раз и навсегда налаженных каналов управления» [3]. Известно, чем это закончилось. «Главная цель политических преобразований для нас, - отмечает Глава государства, - это движение к такой современной демократической форме власти, которая сможет обеспечить наиболее эффективную систему управления обществом и государством, одновременно сохраняя политическую стабильность в стране и обеспечивая все конституционные права и свободы наших граждан. Сильная государственность и демократия - не антиподы. Демократия развивается только там, где строго соблюдается законность» [4]. Демократия и сильное государство не только не исключают друг друга, но в условиях Казахстана могут взаимодополнять и развивать друг друга [5]. При реформах, инициированных и поддерживаемых государственной властью, сильное государство при соответствующей стратегии и политике может регулировать, гарантировать процесс демократизации. Демократия в контексте режима законности и развития правового государства способна значительно укрепить социальную поддержку государства, расширить его ресурсы, обеспечив функционирование механизмов более широкого подключения и концентрации общественных сил для решения стоящих перед обществом и государством задач. Особенности эволюции Казахстана как раз и заключаются в том, что развитие демократических институтов и процессов в государстве с огромной территорией, значительными природными богатствами, при сравнительно небольшой численности населения и при этом в государстве многонациональном и развивающимся, с определенными историческими традициями и опытом, может и должно проходить в сильном государстве. Это диктует необходимость поддержания достаточной силы государства не как самоцели, а как средства, обеспечивающего эффективность деятельности государства, принятия им оптимальных решений, своевременной и полноценной их реализации при параллельном поэтапном развитии демократизации. Исследователи выделяют статический и динамический аспекты силы государства [6]. Статическая сила присутствует в государстве по самой природе этого института, имеющего средства принуждения, разнообразный административный ресурс, но не всегда не проявляется в реальной деятельности многих, на деле «слабых» и неэффективных государств. Динамический аспект силы государства связан с наличием реальных механизмов перевода потенциальной силы, силы «от природы» в эффективную деятельность государства по правотворчеству и правореализации, по осуществлению его внутренних и внешних функций. Сильное современное государство - широкое понятие. Как и понятие правового государства - оно не имеет окончательной конечной количественной характеристики, а должно обеспечивать оптимальную и эффективную для каждого конкретного исторического периода деятельность конкретного государства. «Сильное государство, - пишет В.А. Затонский, - это властно-политическая организация, которая всегда и во всем «в силах», «в состоянии», может эффективно исполнять свои функции, свою работу, активно действовать... Сильное государство - основательное, безупречно юридически оформленное, устойчивое, стабильно прочное; его доводы сильны, его механизм эффективен, вооруженные силы абсолютно надежны, воля тверда и стойка своей справедливостью. Его представители (должностные лица) - сведущие, талантливые, сильные в управлении» [7]. Современное эффективное государство это не просто сильное государство, а сильное демократическое, правовое, социальное государство, уважающее и защищающее права и свободы человека, служащее интересам всех граждан и общества в целом. Сила государства должна быть соизмерима с эффективным решением всех этих задач, но не должна быть избыточной, государство не должно быть громоздким и слишком обременительным для общества. В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года к числу основополагающих принципов деятельности Республики, закрепленных в Конституции, обеспечивающих «устойчивое социально-экономическое и политико-правовое развитие страны» отнесено, в частности, «решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами» [8]. Создание институциональных опор для дальнейшей демократизации в нашей стране нашло официальное отражение в формировании в середине 2000-х гг. механизмов широкого общественного обсуждения пути дальнейшего развития страны. Это было связано с созданием и активной работой серии достаточно представительных государственных комиссий, аккумулировавших результаты общественного обсуждения к 2007 г. в проекте программы реформирования государства. Важные шаги в этом направлении сделала конституционная реформа 2007 г. Она укрепила роль Президента и Парламента в системе государственных органов, открыла возможности для широкого взаимодействия государственных органов с политическими партиями и НПО, ввела новые механизмы выборов депутатов высшего представительного органа посредством пропорционального партийного представительства и участия политических партий в формировании высших государственных органов, деятельности парламентских фракций и т.д. Все это - важные шаги на пути нашего стратегического развития. В то же время не следует упускать из внимания и повседневную тактику, чтобы это развитие, по возможности, шло не рывками (с откатами назад, остановками, или наоборот догоняющим форсированным ускорением), а более плавно. А здесь мы видим, не все развивается хорошо и эффективно с учетом имеющихся возможностей и перспективных потребностей. В истории, как правило, классовые, расовые, национальные, народные волнения и восстания резко подталкивают процессы демократизации, но иногда это сопровождается значительными социальными потрясениями и разрушениями, растратой значительных общественных ресурсов, социальными столкновениями и гражданскими войнами. Необходимо учиться у истории - дальней и близкой. События последних 5-6 лет в Кыргызстане, Украине, Грузии, в других странах свидетельствуют о том, что нужна сильная, эффективная и демократичная государственная власть, которая служит народу, всесторонне обеспечивает устойчивое развитие общества, в том числе за счет регулируемого вовлечения в процесс развития общества всех общественных сил и инициатив. А это - путь постепенного и последовательного развития демократии, оптимальных реформ «сверху».
Демократия, ее закономерная необходимость, несмотря на ограниченные возможности
Формирование демократического государства предполагает наличие развитого гражданского общества, гарантию прав и высокую активность, так называемой, четвертой власти, демократические механизмы формирования государственных органов и общественного контроля. Это невозможно обеспечить без защиты системы прав и свобод граждан (которые в пункте 1 ст. 1 Конституции РК относятся к высшим ценностям). Необходима реальная и надежно охраняемая государством и гражданским обществом система прав и свобод граждан: и личных (в том числе защиты от посягательств на них государственных органов), и политических (прежде всего избирательных прав), и социально-экономических (имеющих большое значение для устойчивого положения населения, отказа граждан от радикализма в политике). Для функционирования механизмов демократии важно иметь справедливый и независимый суд, создать антимонополистические механизмы не только в экономике, но и в политике. Наконец, важное значение имеет реализация принципа подчинения меньшинства большинству - в процессе выборов, в работе представительных органов и т.д., а также развитие политической и правовой культуры. Первые исторические формы демократии обычно связывают с афинской демократией в Древней Греции. Тогда демократией признавалась форма правления, где власть принадлежала большинству рожденных свободными граждан Афин. Интересно, что по подсчетам историков «правоспособное население афинского полиса времен расцвета демократии составляло от 40 до 50 тыс. из 340-350 тыс. жителей», [9] так что ни о каком «правлении большинства» в современном понимании не могло быть и речи. Современное общество в этом отношении продвинулось неизмеримо дальше, тем не менее, всеобщее избирательное право - одна из основ современной демократии, имеет не столь длительную историю. Во многих европейских странах всеобщее избирательное право было установлено лишь в начале XX в., а в некоторых странах Европы (Португалия, Испания и некоторые другие) - лишь во второй половине XX в. Современные конституции, как правило, признают народ единственным источником государственной власти. Это положение закреплено и в пункте 1 ст. 3 действующей Конституции РК. Фундаментальные положения Конституции ориентируют на демократическую «полярную звезду» политического развития, - на демократическое государство. А. Линкольн говорил, что демократия это «власть народа, избранная народом и для народа». Демократическое государство при всех его разновидностях в различных странах и определенных недостатках, проявляющихся в некоторых исторических ситуациях, в целом закономерно является государственной формой, наиболее адекватной современной стадии развития человеческой цивилизации. Разумеется, демократия не всесильна, а власть большинства - не панацея от всех болезней государства. Более того, основываясь лишь на мнении большинства, нельзя оптимально решить целый ряд вопросов там, где требуется мнение специалистов, а не просто пропорции голосов, поддержка большинства или срез общественного мнения. «Анализ с позиций издержек и выгод в сфере общественного выбора провели экономисты. Нобелевский лауреат Кеннет Эрроу сформулировал и разработал теорему невозможности, согласно которой демократия что-то может, а чего-то не может по определению, а не потому, что она недостаточно совершенна. Теорема невозможности Эрроу доказана математическими методами» [10]. Современная демократия для ее эффективности должна все в большей степени сочетаться с профессионализмом и высоким уровнем учета данных экспертного анализа и оценок. Необходимо также максимально использовать экономичные и эффективные информационные технологии в работе исполнительных и представительных органов (в том числе электронные услуги государственных органов для населения, Интернет-сайты госорганов для доступности информации, телеконференции, электронные опросы специалистов, электронное зондирование общественного мнения и мнения профессионалов разного профиля и разного уровня). По мере развития общества меняется и структура большинства, механизм его взаимодействия с меньшинством. Чем более развито общество, тем более дифференцированы социальные интересы, представленные разнообразными социальными группами и сообществами. При более сложном устройстве большинства, традиционное «простое большинство» играет все меньшую роль. Для развития общества необходимо учитывать и эти многообразные и, как правило, полезные для общества, интересы, их динамику, переливы их соотношений [11]. Тем самым современная демократия - более сложная конструкция по сравнению с предшествующими ее моделями. Нет универсальных форм демократии, как нет абсолютно тождественного состава воздуха и воды во всех странах и регионах планеты. Везде имеются свои энергетические, биохимические и иные особенности, характеристики воды и воздуха, свои примеси, улучшающие, или ухудшающие среднестатистический состав, но объективно отражающие место, время, среду, где они находятся, где производится замер. Но это не означает, что без воды и воздуха, в силу их разнообразия и особенностей, можно обойтись. Они объективно необходимы, при всем их разнообразии они сохраняют главные свои свойства и обеспечивают жизнедеятельность живых организмов. Так и демократия, - несмотря на ее многообразие в мире, она объективно необходима современному обществу, в том числе и казахстанскому. Действующая Конституция в этом плане имеет значительный потенциал, который не до конца реализован в законах и тем более в реальных общественных отношениях. В то же время в некоторых сферах, для развития демократических начал и запуска новых демократических механизмов, требуется дополнительный конституционный импульс.
Конституционные нормы о выборах и многопартийная система
Известно, что функционирование многих демократических институтов и процедур в первую очередь зависит от системы выборов и избирательного права, способных обеспечить выявление реальной воли населения и реального представительства. В пунктах 2 и 3 ст. 33 Конституции РК предусмотрено, что «Граждане Республики имеют право избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления, а также участвовать в республиканском референдуме». Согласно п. 3 той же статьи Конституции РК не имеют право избирать и быть избранными, участвовать в республиканском референдуме граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Конституционная норма о праве участия граждан в выборах конкретизируется в конституционном законе. В нем, в частности, устанавливается возможность формирования многопартийных избирательных комиссий. Так, в пункте 3 ст. 10 (Избирательные органы, их система и срок полномочий) Конституционного закона РК от 28 сентября 1995 г. № 2464 «О выборах в Республике Казахстан» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 14.06.2010 г.) установлено: «Территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии избираются соответствующими маслихатами на основании предложений политических партий. Каждая политическая партия вправе представлять одну кандидатуру в состав соответствующей избирательной комиссии. Политическая партия вправе представлять в состав избирательной комиссии кандидатуры, не являющиеся членами данной политической партии. В случае отсутствия предложений политических партий в установленный маслихатом срок, который должен быть не менее одного месяца до срока образования избирательных комиссий, маслихаты избирают избирательную комиссию по предложению иных общественных объединений и вышестоящих избирательных комиссий...». И далее определяется срок формирования избирательной комиссии, порядок избрания председателя, заместителя председателя, секретаря избирательной комиссии и т.д. Как видно, формально, по закону избирательные комиссии могут (пока еще не должны) быть многопартийными, но на практике таковыми не являются. Возможность не превращается в реальность. Этот механизм пока не работает. Требуется его внимательное изучение, корректировка закона и соответствующее обеспечение его действия с учетом реальности с тем, чтобы достигалась цель развития постепенной демократизации, которая имелась в виду в связи с появлением в законодательстве норм о формировании многопартийного состава избирательных комиссий. В данном случае потенциал Конституции не реализуется в полной мере в законе и на практике. Думается, требуется введение дополнительных положений в законодательство, регулирующих права политических партий и положений, реально ограничивающих политический монополизм отдельных партий. Возможно, следует увеличить количественный состав избирательных комиссий, например, в областях и городах с 7 членов до числа официально зарегистрированных политических партий (их в стране не так много) с правом каждой из них направить представителя в каждую избирательную комиссию. В случае отсутствия предложений партий, количество членов избирательной комиссии может быть уменьшено до семи, но не может быть заполнено представителями одной партии независимо от того, члены они партии, или нет. В таком случае должен работать межпартийный механизм согласования состава избиркомов [12]. Необходима внимательная и последовательная реализация закона о выборах с механизмами общественного контроля его соблюдения, свободного освещения этого процесса в СМИ. Наделение партий реальными, а не формальными правами участия в избирательных комиссиях повысит ответственность политических партий, ускорит формирования более сильных и крупных партий, что также важно для развития реальной многопартийности. Для обеспечения прозрачности процедуры подсчета голосов необходимо обязать избирательные комиссии знакомить наблюдателей политических партий, иных неправительственных организаций с протоколами об итогах голосования и выдавать им заверенные их копии.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |