В случае проведения конституционной реформы Демократическая партия «Әділет» имеет комплекс предложений по изменению модели высших органов государственной власти и управления, по иным вопросам избирательного законодательства и т.д., которые были высказаны в различных заявлениях и обращениях, выставлены в электронной форме на сайте нашей партии [13]. В частности, мы полагаем, что более демократично формировать Сенат Парламента РК в основном путем прямых выборов населением по соответствующим областным и приравненным к ним избирательным округам. Например, в Испании нижняя палата избирается прямыми выборами по пропорциональной системе, а верхняя палата - прямыми выборами по мажоритарной системе [14]. Целесообразно скорректировать и порядок формирования Мажилиса Парламента РК - на основе единого принципа выборов непосредственно населением по пропорциональной системе партийного представительства. При этом несколько увеличить его численность и перевести полезное для Парламента представительство Ассамблеи народа Казахстана в Сенат. В Кыргызстане существует более полутора сотен политических партий. 57 из них были зарегистрированы как участвующие в выборах в парламент 10 октября 2010 г. Возможно, там имеет место излишняя либерализация законодательства о партиях. В то же время наше избирательное законодательство, в этом плане скорее содержит слишком большие ограничения. Так, мы считаем, следует снизить чрезмерно высокий в наших условиях 7-ми процентный барьер для прохождения политических партий в Мажилис Парламента РК. Во многих странах установлен 5-ти процентный проходной барьер, например, в ФРГ. Кстати, в некоторых странах проходной барьер в парламент для политических партий даже ниже 5-ти процентов. Так, в Болгарии существует 4-х процентный барьер для избрания кандидатов от каких-либо избирательных объединений; в Швеции в общенациональном масштабе - 4-х процентный, а в 28 округах - выше; в Греции - 3-х процентный [15]. Мы считаем, что следует быть реалистами, учитывать наши особенности. Надо найти в этом вопросе «золотую середину», которая бы содействовала развитию партий, более точному представительству интересов различных слоев населения в государственных органах и устойчивому развитию. Некоторые из предлагаемых изменений потребуют дополнений и изменений отдельных конституционных норм.
Конституция 1995 года и укрепление многопартийной системы
Конституция 1995 г. позволяет развиваться многопартийной системе, а конституционная реформа 2007 г. подкрепила эти возможности и тенденции. Они нашли дальнейшее развитие в законодательстве о выборах, политических партиях, Парламенте и т.д. Если в начале 2000-х гг. в Казахстане еще действовали 17 официально зарегистрированных политических партий [16], то в последующем их численность значительно сократилась. В настоящее время в Казахстане девять зарегистрированных политических партий [17] и незарегистрированная, но проходящая регистрацию партия [18]. Одна из основных наметившихся тенденций в условиях перехода к пропорциональной избирательной системе формирования Мажилиса Парламента - укрупнение политических партий. Прежде всего, это проявилось в росте правящей партии - НДП «Hyp Отан», что естественно, так как в распоряжении этой партии объективно имеется авторитет ее лидера, успехи в развитии страны, а также административный ресурс. Все это привело к вхождению в нее нескольких других партий - Труда, Гражданской, Аграрной и наиболее креативной партии «Асар». В оппозиционной части политического спектра эти процессы имеют значительные сложности в силу тех же причин. К тому же добавляются личные амбиции лидеров партий, опасающихся, возможно, что в случае объединения партий они могут утратить свой статус и прежнее влияние. Кроме того, оппозиционные политические партии фактически состоят из двух подсистем - радикальной и конструктивной оппозиции. На наш взгляд наиболее полезной и продуктивной является позиция партий конструктивной оппозиции - «Әділет», «Акжол», «Партии патриотов», партии зеленых (бывшая «Руханият»), «Ауыл», «Коммунистической Народной партии Казахстана». Нам надо не ломать систему, а совершенствовать ее, реформировать, улучшая условия для развития демократических процессов и в то же время сохраняя, оберегая то ценное, благодаря чему Казахстан успешно развивался на основе Конституции 1995 г. Однако, учитывая общие тенденции политического развития, а также состояние нашей политической системы, желая ускорить формирование многопартийной системы с сильными политическими игроками, партия «Әділет» полагает, что в законодательстве в духе конституционных положений можно было бы. Во-первых, ввести нормы о финансировании политических партий государством пропорционально количеству голосов граждан, полученных политическими партиями на выборах в Мажилис Парламента РК. Президент РК обращал внимание на необходимость разработки «практических механизмов для частичного финансирования деятельности политических партий из республиканского бюджета», что должно «сыграть важную роль в становлении многопартийности в стране» [19]. Во-вторых, целесообразно в законодательстве о партиях и о выборах разрешить партиям участвовать в выборах в составе коалиций (союзов, блоков). Например, в Польше, где разрешены партийные коалиции, для них установлен более высокий проходной барьер [20]. В-третьих, было бы правильным, учитывая состояние нашей партийной системы, как уже отмечалось, снизить процент голосов, который политическая партия должна получить для прохождения ее представителей в Парламент. В-четвертых, необходимо упростить требования для регистрации политических партий.
Конституция и формирование антимонополистических механизмов в сфере политики
В пункте 3 ст. 3 Конституции РК провозглашается, что «никто не может присвоить власть в Республике Казахстан. Присвоение власти преследуется по закону. Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также Парламенту Республики в пределах его конституционных полномочий. Правительство Республики и иные государственные органы выступают от имени государства в пределах делегированных им полномочий». Никакая политическая партия не может установить свою собственную монополию. В этом отношении в последнее время внесены изменения в конституционные законы о Парламенте и выборах. Предусмотрено, что Парламент должен быть, как минимум, двухпартийным, что не менее двух мандатов должны принадлежать другим партиям. Мы считаем, что этого мало для реально хотя бы двухпартийного Парламента. Следует расширить квоту оппозиции в Мажилисе за счет корректировки закона о выборах. Присутствие критической позиции в его работе будет содействовать качеству принимаемых законов и более полному учету мнений, имеющихся в обществе, общественных интересов. В новой Конституции Кыргызстана (2010) предусмотрено, что одна партия может занять 65 из 120 мест в Жогорку Кенеше (парламенте) при 5-ти процентном барьере. В новой редакции Кодекса КР о выборах в Кыргызской Республике отмечается «По результатам выборов политической партии может быть предоставлено не более 65 депутатских мандатов. Если при распределении мандатов список кандидатов политической партии получает свыше 65 депутатских мандатов, то производится их перераспределение. Эти мандаты передаются по одному спискам кандидатов, допущенным к распределению депутатских мандатов по единому избирательному округу, начиная с того списка кандидатов, за который подано меньше голосов избирателей» [21]. Даже если признать, что эта норма ограничивает права большинства и наиболее сильных партий, то следует также констатировать, что в нашем законодательстве о выборах в Парламент РК все еще присутствует ограничение прав меньшинства, оппозиции. В настоящее время сделанные изменения в закон о выборах закрепили норму, что победившая на выборах партия кроме получения всех выигранных мандатов, получает также и значительную часть голосов избирателей, проголосовавших за другие партии (то есть фактически против данной партии-победителя!). В соответствии с пунктами 2-3 новой ст. 97-1, включенной в Конституционный закон о выборах в феврале 2009 г., установлено: «2. Если семь процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, получено только одной политической партией, то к распределению депутатских мандатов допускается список указанной политической партии, а также партийный список партии, набравшей следующее наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Сумма голосов избирателей, поданных за две политические партии, делится на число распределяемых депутатских мандатов. Полученный результат есть первое избирательное частное (квота). 3. Число голосов, полученных каждым партийным списком, участвующим в распределении депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное. Число голосов, полученных списком партии, не преодолевшей семипроцентный барьер и участвующей в распределении мандатов в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи, делится на первое избирательное частное и умножается на поправочный коэффициент 0,7. Целая часть, полученная в результате деления числа, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующая политическая партия, сформировавшая партийный список. Политическая партия, не преодолевшая семипроцентный барьер и участвующая в распределении мандатов в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи, получает не менее двух мандатов». По установленному правилу, фактически партия победитель может получить и «львиную долю» голосов, отданных за другие партии. Справедливо ли это? Не нарушает ли это главную идею пропорциональной системы - чтобы интересы всех групп избирателей и все общественные интересы были максимально точнее представлены в парламенте? Думается, было бы более справедливым, если голоса, отданные за другие партии, получали представители не правящей, а иных, оппозиционных партий (партий меньшинства) и между ними происходило бы распределение оставшихся мест депутатов пропорционально отданным за них голосам избирателей [22]. Действующий закон не устраняет условия для партийной монополии в Парламенте и в него следует внести изменения. Необходим более справедливый механизм распределения оставшихся голосов, который обеспечил бы более дифференцированный учет общественных интересов. Принцип «победитель получает все свои и большую часть чужих голосов избирателей», в наших условиях консервирует политический монополизм, в определенной мере препятствует развитию многопартийной системы. ДП «Әділет» считает также, что после внесения дополнительных изменений в закон о выборах, которые больше бы соответствовали демократическим аспектам потенциала Конституции, нецелесообразно затягивать вопрос о перевыборах в Парламент. Однопартийный Мажилис должен быть распущен и проведены новые выборы для формирования его на многопартийной основе. И еще один важный вопрос. Первый Президент РК - Лидер нации, видимо, не должен быть лидером одной, даже самой крупной партии. Он - наш общий Лидер, Лидер всей нации, которая представлена в политической жизни многими партиями [23]. Многопартийная система с доминирующей партией является оптимальной для современного Казахстана, но эта модель требует корректировки с точки зрения равноправия политических партий и создания механизмов исключения политического монополизма, неизбежно ведущего в перспективе к застою.
Формирование эффективного демократического государства и правосудие
Зарубежный опыт политического и правового развития свидетельствует о том, что одним из основных средств создания сильного и эффективного государства, развития, утверждения и защиты демократии является независимая, справедливая, эффективно действующая судебная система, честные и справедливые судьи. В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года отмечается, что «Общество заинтересовано в полном, объективном и беспристрастном освещении деятельности судебной власти. В этих целях необходимо повышать уровень открытости и прозрачности судебной системы, в частности, путем предоставления более широкого доступа населения к информации о деятельности судов» [24]. ДП «Әділет» стоит на позиции, что следует дальше продвигать судебную реформу по нескольким направлениям, и что это будет содействовать совершенствованию эффективности и демократизации государства: 1. Совершенствование отбора судей и конкурсной системы за счет изменения правил подбора и сменяемости лиц, осуществляющих этот отбор, а также реформирования Высшего Судебного Совета. В нижнем звене судебной системы было более эффективным проводить выборы судей населением, что в большей степени ставило бы суд под общественный контроль. Как известно, из районных судей затем вырастают судьи других уровней. Необходимо поднять возрастные, нравственные и профессиональные требования к судьям. Эта работа требует большого жизненного опыта, кристальной честности и высокого профессионализма. 2. Обеспечение надежного контроля за деятельностью судейского корпуса гражданского общества, СМИ, судейского сообщества и уполномоченных государственных органов. Контроль должен быть усилен и стать реальным средством для очищения судейских рядов от недостойных лиц. Это - не нарушение независимости судей, если не является вмешательством в разрешение конкретных дел, а необходимые противовесы в системе разделения властей. 3. Продвижение к институциональному (структурно-функциональному) и процессуально-правовому совершенствованию судебной системы, выводу судов из зоны влияния местной исполнительной власти - к формированию межобластных окружных судов, которым была бы передана часть полномочий Верховного Суда. Верховный Суд, после сокращения состава (например, до 9 судей) и изменения компетенции мог бы стать действительно высшим судебным органом, рассматривающим всем составом наиболее сложные и надзорные дела, а также вопросы о защите конституционных прав граждан, издающим нормативные постановления ориентирующие судебную практику. При этом рассмотрением дел о защите конституционных прав граждан должны заниматься также и другие суды и судебные инстанции. Назрело создание механизма судебной защиты конкретных конституционных прав граждан в судебной системе на стадии применения права. Процессуальное урегулирование этого механизма деятельности судов не подменит, а дополнит деятельность Конституционного Совета РК, который рассматривает соответствие нормативных правовых актов Конституции, правильность выборов и дает официальное толкование норм Конституции. В случае возникновения вопроса о конституционности нормативного правового акта в ходе рассмотрения судом вопроса о соблюдении конкретных конституционных прав граждан, суд будет передавать данный вопрос о нормативном акте на разрешение Конституционного Совета. Однако совершенствование механизма защиты конкретных конституционных прав граждан в судебной системе и соответствующее разграничение полномочий между смежными по функциям государственными органами назрело. Как известно, в п. 1. ст. 76 Конституции РК говорится, что судебная власть «имеет своим назначением защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, обеспечение исполнения Конституции, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров Республики», а в п. п. 2 ст. 76 Конституции РК записано, что судебная власть распространяется на все дела и споры, возникающие на основе Конституции и т.д. Тем не менее, механизм защиты конституционных прав граждан судами лишь в порядке ст. 78 Конституции оказывается недостаточным и далеко не всегда эффективным. Дело в том, что конституционные права конкретных граждан часто нарушаются в процессе правоприменения, но это не всегда связано с неконституционностью законодательства. Поэтому необходимо два вида защиты конституционных прав граждан - от неконституционной правоприменительной практики (в судах) и от неконституционных нормативных правовых актов (в Конституционном Совете). Но судебная процедура должна быть специально закреплена в законодательстве. 4. Необходимо повысить роль в судебном процессе адвокатов и обеспечить реальное равенство сторон (в том числе обвинения и защиты), закрепить права адвокатов по сбору доказательств [25]. Следует продолжить реформирование прокуратуры, в статусе которой, ее месте в судебном процессе, даже во внешнем подчеркнутом отличии от адвокатуры сохраняются некоторые элементы прежней, реально не состязательной системы правосудия. 5. Необходимо, наконец, подготовить необходимую нормативную базу и создать суд биев в статусе мирового суда как нижнее звено судебной системы. Это помогло бы развитию местного самоуправления, разгрузило бы местные суды от мелких дел, помогло сократить бюрократизм в судебной системе. Не следует забывать, что правосудие не сводится лишь к государственным судам и что в настоящее время активно и успешно во всем мире действуют мировые, третейские и международные арбитражные и иные международные суды. Мировой суд (суд биев) мог бы быть институтом общественного самоуправления, содействовать его развитию. Кстати, введение института мировых судей (биев), избираемых населением предусмотрено в «Национальном плане действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2009-2010 годы» [26] Комиссии по правам человека при Президенте РК. 6. Необходимо совершенствовать и расширять использование суда присяжных и адаптировать к нему статус участников судебного процесса.
Развитие местного самоуправления, политической и правовой культуры
Важным резервом развития демократии и многопартийной системы, является местное самоуправление. В пунктах 1 и 2 ст. 89 Конституции РК устанавливается, что «В Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения» и что «Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления в местных сообществах, охватывающих территории, на которых компактно проживают группы населения. Органам местного самоуправления в соответствии с законом может делегироваться осуществление государственных функций». Однако новый закон встал на путь отказа от разграничения местного самоуправления и местного государственного управления, что на практике мешает развитию местного самоуправления. ДП «Әділет» считает, что необходимо поэтапное разграничение местного государственного управления и местного самоуправления. Мы полагаем также, что в случае реализации концепции выборности акимов (может быть поэтапно введен разный порядок выборов акимов различного уровня), потребуется внесение соответствующих изменений в ст. 87 Конституции РК [27]. Как уже сказано выше, мы полагаем, что развитию общественного самоуправления может способствовать также введение суда биев (мирового суда). Отдельная задача для обеспечения устойчивого развития демократизации - формирование и укрепление среднего класса как социальной опоры этих процессов, а также связанные с этим поддержка мелкого и среднего бизнеса, развитие образования и культуры. Местное самоуправление может стать также и рычагом развития малого бизнеса. Для формирования сильного, эффективного демократического государства важное значение имеет и развитие политической и правовой культуры общества, соответствующий отбор и качественная подготовка профессиональных кадров управленцев и юристов для правового социального и демократического государства. Еще исследователь американской демократии в первые десятилетия ее развития Алексис де Токвиль, замечал: «Обучать людей демократии, возрождать, насколько это возможно, демократические идеалы, очищать нравы, регулировать демократические движения, постепенно приобщать граждан к делам управления государством, избавляя их от неопытности в этих вопросах и вытесняя их слепые инстинкты осознанием своих подлинных интересов; изменять систему правления сообразно времени и месту, приводя ее в соответствие с обстоятельствами и реальными людьми, - таковы важнейшие из обязанностей, налагаемые в наши дни на тех, кто управляет обществом» [28]. Эти слова остаются актуальными и сегодня. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 г. ориентирует на продолжение работы «по повышению правосознания граждан, в том числе юридической грамотности среди государственных служащих. Необходимо расширять объемы и повышать качество правовой пропаганды среди населения через средства массовой информации, включая Интернет-ресурсы, активизировать научные исследования по актуальным проблемам законодательства и правоприменения, особенно в тех отраслях права, которые наиболее востребованы в повседневной жизни граждан» [29]. Развитие правового сознания и правовой культуры, сферы образования - важные условия укрепления законности, без чего невозможно эффективное демократическое государство [30]. Кроме того, история уже не раз подтвердила истину, что внешний мир изменяется легче и быстрее, чем сознание человека. Но, в конечном счете, лишь изменение сознания гарантирует устойчивость преобразованиям в обществе. Таким образом, Конституция во многом создает условия для формирования и развития сильного и эффективного демократического государства, однако полноценная реализация конституционных норм требует последовательного проведения соответствующей правовой политики, укрепления конституционной законности, совершенствования законодательства и правоприменительной практики, развития гражданского общества, определенных институциональных изменений, а также совершенствования правового воспитания и правовой культуры населения. Укрепление демократических основ потребует в перспективе внесения изменений в конституционные положения о Парламенте, его составе и формировании, о судебной системе, местном государственном управлении и самоуправлении.
Список использованных источников
1. Утверждена Указом Президента РК от 24 августа 2009 года № 858. См.: Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года // Казахстанская правда, 27 августа 2009 г. См. также: Ударцев С.Ф. Правовая политика: новые приоритеты развития и преемственность // Юридическая газета, 9 сентября 2009 г., № 136. - С. 2-3. 2. Об этом см. также: Нарикбаев М.С. Конституция, формирование демократического государства и многопартийной системы. Выступление на межд. научно-практ. конф., посвященной 15-летию Конституции РК 27 августа 2010 года // http://dp-adilet.kz/ru/933.html - 22.09.2010 г. 3. Баймаханов М.Т. Экстраординарная роль государства в формировании гражданского общества в странах неорганичного («реформы сверху») развития // В кн.: Баймаханов М.Т., Аюпова З.К., Ибраева А.С. и др. Становление правового государства и конституционный процесс в Республике Казахстан. - Алматы: КазГЮУ, 2001. - С. 189. 4. Назарбаев Нурсултан. Стратегия становления постиндустриального общества и партнерство цивилизаций. - М.: Экономика, 2008. С. 39. 5. Например, американский исследователь демократии Ч. Тилли относит Казахстан к государствам с высоким потенциалом государства и умеренно развитой демократией и при этом выделяет немало стран, где высокий потенциал государства соседствует с развитой демократией (например, Франция). См., напр.: Тилли Чарльз. Демократия. М., 2007. С. 38, 52 и др. См. также: Нарикбаев М.С. Конституция, формирование демократического государства и многопартийной системы... // http://dp-adilet.kz/ru/933.html-22.09.2010 г. 6. См.: Затонский В.А. Эффективная государственность / Под ред. А.В. Малька - М.: Юрист, 2006. С. 84. 7. Там же. С. 86. 8. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года // Казахстанская правда, 27 августа 2009 г. 9. Ковлер А.И. Исторические формы демократии: проблемы политико-правовой теории. - М., 1990. - С. 58. 10. Аузан Александр. Переучреждение государства: общественный договор. - М., 2006. С. 45-46. 11. См.: там же. С. 46-47. 12. См. также: Нарикбаев М.С. Конституция, формирование демократического государства и многопартийной системы... // http://dp-adilet.kz/ru/933.html - 22.09.2010 г. 13. См., напр.: «Обращение Демократической партии «Әділет» к Парламенту РК по вопросам совершенствования политической системы в Республике Казахстан» от 11 сентября 2008 г.; Обращение Демократической партии «Әділет» к Президенту РК 24 февраля 2009 г. «Конституционная реформа - первоочередное условие преодоления системного кризиса и посткризисного развития Казахстана» и другие документа на сайте Демократической партии «Әділет». См. официальный сайт ДП «Әділет»: http://www.dp-adilet.kz. См. также: Нарикбаев М.С. Казахстан: годы реформ. Диалоги и размышления. - Астана, 2010; Ударцев С.Ф. Некоторые вопросы конституционного развития Казахстана в современный период // В кн.: Сборн. мат-в научно-практ. конф. «Конституционные инициативы Президента страны - фактор дальнейшего развития демократии». - Астана: Мемлекет та-рихы институты - Институт истории государства, 2009. - С. 39-45. 14. См.: Саидов А.Х. Национальные парламенты мира. Энциклопедии, справочник. - М., 2005. - С. 94. 15. См.: Там же. С. 45, 74, 232. 16. См.: Балгимбаев Албан. Многопартийная система в Казахстане: состояние и перспективы // Сайт ЦентрАзия - 09.09.2002. - http://www.centrasia.ru/newsA.php?st=1031516820 - 10.07.2010 г. 17. Это: Демократическая партия «Әділет», Демократическая партия Казахстана «Ак жол», Казахстанская социал-демократическая партия «Ауыл», Коммунистическая Народная партия Казахстана, Коммунистическая партия Казахстана, Народно-Демократическая партия «Hyp Отан», Общенациональная социал-демократическая партия «Азат», Партия патриотов Казахстана, Партия «Руханият» (партия зеленых). 18. Народная партия «Алга!». 19. См.: Новый этап демократизации Казахстана - ускоренное развитие свободного демократического общества. Выступление Президента РК Н.А. Назарбаева на совместном заседании Палат Парламента РК. 16мая 2007 г. // http://www.akorda.kz/ru/speeches/summit_conference_sittings_meetings/speech_by_president_n_a_nazarbayev_of_the_republic. - 17.07.2010 г. 20. См.: Саидов А.Х. Национальные парламенты мира. Энциклопедич. справочник. - М., 2005. С. 140. 21. См.: Кодекс КР о выборах в Кыргызской Республике // http://base.spinform.ru/ show_doc.fwx?regnom=222&oidn=_ 27V10Q53J#_ 27V10Q53J- 23.08.2010 г. 22. См. также: Нарикбаев М.С. Конституция, формирование демократического государства и многопартийной системы... // http://dp-adilet.kz/ru/933.html - 22.09.2010 г. 23. См.: Максут Нарикбаев: «Институт Лидера Нации открывает новые возможности для формирования устойчивой модели государства и правового механизма смены власти» // Опубликовано на сайте: http://www.zonakz.net/articles/29672. См. также: http://dp-adilet.kz/ru/898.html - 22.09.2010 г. 24. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года // Казахстанская правда, 27 августа 2009 г. 25. Это рекомендовано и документами Комиссии по правам человека при Президенте РК. См., напр.: Национальный план действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2009-2010 годы / Под общ. ред. Т.Д. Абишева, С.Т. Турсунова. - Астана, 2009. - С. 126; Доклад о ситуации с правами человека в Республике Казахстан в 2009 году / Под общей ред. Т.Д. Абишева, С.Т. Турсунова. - Астана, 2010. - С. 108-109. 26. См.: Национальный план действий в области прав человека в Республике Казахстан на 2009-2010 годы / Под общей ред. Т.Д. Абишева, С.Т. Турсунова. - Астана, 2009. - С. 125. 27. В этом отношении мы поддерживаем предложение о корректировке ст. 87 Конституции РК, высказанное в литературе. См.: Сапаргалиев Г.С. Концепция правовой политики о совершенствовании организации и деятельности органов государственной власти Республики Казахстан / / Сапаргалиев Г.С., Жанузакова Л.Т., Сулейменова Г.Ж., Караев А.А. Конституционно-правовые и организационные проблемы реализации политических реформ в условиях модернизации политической системы общества. - Алматы: КазНУ им. аль-Фараби, 2010. - С. 10. 28. Токвиль Алексис де. Демократия в Америке. Пер. с франц. / Предисл. Гарольда Дж. Ласки. - М.: Прогресс, 1992. - С. 30. 29. Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года // Казахстанская правда, 27 августа 2009 г. 30. См., напр.: Нарикбаев М.С., Ударцев С.Ф. Система образования Казахстана: проблемы, резервы развития, задачи на завтра // Зангер. Вестник права Республики Казахстан. № 8 (97), август 2009 г. С. 9-20.
Председатель казахстанского международного арбитража,
Основные положения Концепции правовой политики Республики Казахстан
В Концепции правовой политики[1] закреплено, что «гражданское право Казахстана прошло несколько этапов своего развития». Эти этапы были впервые сформулированы мной [2] и нашли отражение в Концепции совершенствования гражданского законодательства, разработанной в 2008 г. НИИ частного права. Гражданское законодательство РК в своем развитии прошло три этапа: начальный этап становления (1989-1993 гг.), этап резкого ускорения экономической и правовой реформы (1994-2000 гг.) и этап экономической и правовой стабилизации (2001-2007 гг.) В настоящее время можно говорить о наступлении нового, четвертого этапа, этапа экономического кризиса (с 2008 г.). Казахстан, как и весь остальной мир, вступил в полосу финансово-экономического кризиса. Рыночные механизмы, основанные на теории саморегулирования рынка и монетарных теориях, дали сбой. Выяснилось, что без поддержки государства ряд финансовых институтов, - в первую очередь, банков, и ряд производственных образований, - в первую очередь, строительных организаций - выжить в условиях кризиса не в состоянии. В силу этих обстоятельств резко возрастает проблема разграничения публичных и частных начал в правовом регулировании экономических отношений, и, самое главное, проблема определения пределов вмешательства государства в сферу частного предпринимательства. Тенденции развития гражданского законодательства заключаются в усилении публичных начал в регулировании экономических отношений, в усилении вмешательства государства в частно-предпринимательскую деятельность, внедрении корпоративного управления экономикой. Повышается или понижается роль гражданского законодательства в этих условиях? Как ни странно, повышается. Можно сколько угодно ругать рынок, но выйти за пределы рыночного общества мы не в состоянии, ибо любое нормально функционирующее общество может основываться только на личной материальной заинтересованности предпринимателя и праве его частной собственности. При всех недостатках рыночной экономики ничего лучшего человечество пока не придумало. Если отбросить частности, есть только два основных взгляда на экономику: консервативный и либеральный. Первый основан на том, что экономикой должно управлять государство. В максимальном выражении, так сказать, доведенный до абсурда экономический консерватизм - это планово-распределительная система, которая господствовала в Советском Союзе. Второй взгляд - либеральный, при котором государство играет роль «ночного сторожа», определяющего правила игры, но старающегося как можно меньше вмешиваться в дела частного капитала. Существуют также различные подходы к степени вмешательства государства, американский более либерален, европейский более консервативен [3]. Однако ясно одно: при любом понимании функционирования экономики вмешательство государства в частнопредпринимательскую деятельность неизбежно. Вопрос заключается только в пределах такого вмешательства: или государство зарегулирует все и вся, задушив тем самым на корню предпринимательскую деятельность, или государство установит правила игры для предпринимателей, контролируя их выполнение и наказывая за их неисполнение. Определение пределов такого вмешательства напрямую зависит, конечно, от политики государства в определенный период. Однако как будет реализовываться такая политика - или в законном порядке, или волюнтаристически произвольно - целиком зависит от той правовой базы, которая имеется в данном обществе. Если в государстве существует разветвленная, структурно организованная система гражданского законодательства, произвольное и волюнтаристическое изменение политики государства крайне затруднено. Поэтому именно от силы и действенности гражданского права зависит установление пределов вмешательства государства в предпринимательскую деятельность. Следовательно, сильный Гражданский кодекс является необходимым условием эффективности государственной политики в сфере экономики Отвечает ли действующий ГК этим требованиям и нуждается ли он в коренном преобразовании? Я считаю, что существенной переделки ГК не требуется, за 15 лет своего существования (10 лет - для Особенной части) он доказал свою эффективность как основной системообразующий акт. К сожалению, ряд положений Концепции совершенствования гражданского законодательства был выхолощен при отражении их в Концепции правовой политики. Продолжается активное внедрение в регулирование гражданско-правовых отношений публичных методов. В Концепции закреплено совершенно правильное положение, что «на современном этапе развития гражданского права на первое место выдвигаются проблемы соотношения публично-правовых и частно-правовых методов регулирования общественных отношений, и как производное от этого пределы государственного вмешательства в частнопредпринимательскую деятельность». Однако следом закладываются пункты, допускающие двусмысленное толкование: «Необходимо оптимизировать соотношение между гражданским правом и другими отраслями права с учетом публично-правовых и частноправовых интересов, определив при этом, что отношения, затрагивающие вопросы национальной безопасности, относятся к сфере публично-правовых отношений и не могут регулироваться договорно-правовыми методами. Следует продолжить работу по расширению применения принципа диспозитивности, означающего возможность для участвующих в деле лиц по своему усмотрению распоряжаться своими материальными (пропущено слово «и» - М.С.) процессуальными правами. При этом применение принципа диспозитивности не должно распространяться на гражданско-правовые отношения, затрагивающие публичные интересы». Здесь возникает ряд вопросов. Что означает фраза: «отношения, затрагивающие вопросы национальной безопасности, относятся к сфере публично-правовых отношений и не могут регулироваться договорно-правовыми методами»? Если это публичные отношения, так они и не могут регулироваться договорно-правовыми методами. Если это гражданско-правовые отношения, то (затрагивают они вопросы национальной безопасности или нет) они должны регулироваться гражданско-правовыми методами. Опасность этой формулы в том, что можно объявить определенную группу отношений, затрагивающими интересы национальной безопасности (например, отношения по недропользованию) и сделать вывод, что договорно-правовыми методами эти отношения не регулируются. Но как это может быть, если отношения по недропользованию основаны на договоре на недропользование? Во второй фразе утверждается: применение принципа диспозитивности не должно распространяться на гражданско-правовые отношения, затрагивающие публичные интересы. Я не знаю, что это за отношения, в принципе под них можно подвести все, что угодно, но в первую очередь это, видимо, отношения с участием государственных юридических лиц и юридических лиц (АО и ТОО) с участием государства. Это значит, что государство пытается исключить из действия такого основополагающего принципа гражданского права, как принцип диспозитивности, созданные или контролируемые им юридические лица.
Доступ к документам и консультации
от ведущих специалистов |