Правовые аспекты законодательной интерпретации понятия отходы производства и потребления по законодательству Республики Казахстан (Доклад Ж.С.Елюбаева на Центрально-Азиатской международной конференции «Продвижение индустрии по переработке отходов в Республике Казахстан и международный опыт», 16 сентября 2009 года, Алматы)

Доклад Ж.С.Елюбаева на Центрально-Азиатской

международной конференции «Продвижение

индустрии по переработке отходов в

Республике Казахстан и международный опыт»

(16 сентября 2009 года, Алматы)

Правовые аспекты законодательной интерпретации понятия отходы производства и потребления по законодательству Республики Казахстан^[1]

Журнал: «Вестник» Карагандинского университета, №4(56), 2009 год

Вопросы защиты окружающей среды, минимизация вредного воздействия на нее различных антропогенных факторов, имеет важное общественное и государственное значение. В этой связи приобретает актуальность правильной трактовки и уяснение терминов, содержащихся в законодательстве Республики Казахстан по вопросам размещения и хранения отходов, поскольку единообразная интерпретация этих понятий способствует формированию законной и справедливой правоприменительной практики, что должно исключать конфликты между уполномоченными государственными органами по вопросам охраны окружающей среды и природопользователями.

Обратимся к этимологии слова отходы. По самому упрощенному варианту трактовки этого термина, под отходами понимают остатки какого-либо производства и отбросы (видимо, последнее следует понимать как отбросы (отходы) потребления)^[2]. Приведем иные толкования:

«отходы - вещества (или смеси вещества), признанные непригодными для дальнейшего использования в рамках имеющихся технологий, или после бытового использования продукции»^[3];

«отходы - непригодные для производства определенной продукции виды сырья, его неупотребимые остатки или возникающие в ходе технологических процессов вещества и энергия, не подвергающиеся утилизации»^[4];

«отходы - представляют собой вещества или предметы, которые удаляются, предназначены для удалению или подлежат удалению, а соответствии с национальным законодательством»^[5];

«отходы - отходы производства и потребления, образующиеся в народном хозяйстве»^[6];

«отходы - остатки веществ и предметов, образующиеся в результате хозяйственно-бытовой или производственной деятельности человека и неиспользуемые на месте, накопление и хранение которых нарушает санитарное состояние окружающей среды (медицинский подход)»^[7].

Как видим, с этимологической точки зрения термин отходы толкуется по-разному, однако в приведенных выше интерпретациях есть одно общее - это то, что остатки веществ и предметов не представляют ценности и не могут использованы в полезных целях без их утилизации^[8].

В связи с этим имеет важное значение знать, как трактует это понятие законодательство Республики Казахстан. Но прежде чем говорить о ныне действующем применимом праве касательного этого предмета, рассмотрим историю законодательного толкования термина отходы производства и потребления, поскольку государство, преследуя цель увеличения поступлений в бюджет от природопользователей за последние годы несколько раз изменял законодательное толкование термина отходы производства и потребления. Частое изменение законодательства в Республике Казахстан касательно этого вопроса явилось основанием к возникновению и громких судебных дел.

Так, в соответствии с Законом Казахской ССР^[9] «Об охране окружающей среды в Казахской ССР»^[10] от 18 июня 1991 года в качестве отходов рассматривались образующиеся в процессе хозяйственной и иной деятельности отходы производства и потребления (статья 46). При этом, этот закон не давал толкования термину отходы производства и потребления.

Позже^[11], согласно редакции статьи 1 Закона РК «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 года № 160,^[12] к отходам производства и потребления стали относить «вещества и материалы в любом агрегатном состоянии, образованные в результате антропогенной деятельности, не подлежащие дальнейшему использованию». Следует отметить, что это было наиболее удачным законодательным толкованием данного понятия. Впоследствии, по инициативе Министерства охраны окружающей среды РК и других государственных органов этот термин неоднократно менялся, менялась и его интерпретация, на мой взгляд, этим преследовалась лишь единственная цель - это увеличение сумм платы за размещение отходов.

В 2004 году^[13], этому термину была дана новая интерпретация, в соответствии с которой под отходами производства уже понимались «остатки сырья, материалов, химических соединений, образовавшиеся при производстве продукции, выполнения иных технологических работ и утратившие полностью или частично исходные потребительские свойства, необходимые для применения в соответствующем производстве, включая техногенные минеральные образования^[14] и отходы сельскохозяйственного производства». А к отходам потребления относились - «изделия, материалы и вещества, утратившие полностью или частично свои потребительские свойства в результате физического или морального износа».

Согласно первоначальной редакции Экологического кодекса РК (подпункт 39 пункта 1 статьи 1) отходами производства и потребления считались - «остатки сырья, материалов, иных изделий и продуктов, которые образовались в процессе производства и потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства». Впоследствии, это положение было исключено из кодекса, что трудно признать правильным шагом законодателя, поскольку отсутствие этого основного понятия будет способствовать возникновению спорных отношений между государственными органами, осуществляющими надзорные функции и природопользователями^[15].

Между тем в Экологическом кодексе РК (статья 1) содержатся ряд понятий, касающиеся отходов, в частности, следующие термины, которым дано законодательное толкование:

инертные отходы - отходы, которые не подвергаются существенным физическим, химическим или биологическим преобразованиям и не оказывают неблагоприятного воздействия на окружающую среду и здоровье человека;

коммунальные отходы - отходы потребления, образующиеся в населенных пунктах, в том числе в результате жизнедеятельности человека, а также отходы производства, близкие к ним по составу и характеру образования;

опасные отходы - отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, радиоактивностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) и могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами;

неопасные отходы - отходы, которые не относятся к опасным и инертным отходам;

радиоактивные отходы - отходы, содержащие радиоактивные вещества в количестве и концентрации, превышающих регламентированные для радиоактивных веществ значения, установленные законодательством об использовании атомной энергетики;

жидкие отходы - любые отходы, за исключением сточных вод.

Таким образом, Экологический кодекс РК, предусмотрев различные виды отходов и дав им законодательную интерпретацию, отказался от общего понятия отходы производства и потребления. Данное обстоятельство следует признать, как уже отмечалось, ошибочным шагом, поскольку все виды отходов должны иметь общие признаки в соответствии с их происхождением, свойствами и технологией обращения. Наличие в кодексе научно обоснованного общего термина отходы производства и потребления позволила бы исключить деление отходов в законодательном акте на многие его виды и упорядочить отношения, возникающие в связи с их размещением, хранением, транспортировкой и утилизацией. По всей видимости, исходя из практики управления отходами, в законе должно быть дано официальное толкование общему термину отходы производства и потребления либо термину отходы. Такой подход объясняется ещё и тем, что в ряде норм Экологического кодекса РК используются эти понятия (отходы производства и потребления), например, в пунктах 7, 16, 26, 34 статьи 1; подпункте 3 пункта 1 статьи 25; статье 152; подпункте 7 пункта 3 статьи 194; статьях 283 и 286; Главе 41.

В связи с этим следует отметить, что в отсутствии законодательного толкования общего термина - отходы производства и потребления, наличие различных понятий одного и того же вещества (предмета), отличающегося между собой лишь по виду, степени и классу опасности, усложняет правоприменительную практику, особенно в части определения и взимания обязательной платы за размещение отходов^[16]. На мой взгляд, отходы производства и потребления должны быть классифицированы подзаконным актом, например, постановлением Правительства Республики Казахстан по нескольким параметрам, характеризующим степень их воздействие на окружающую природную среду, что будет основанием для установления различных ставок платы за их размещение и обеспечение надлежащего мониторинга со стороны уполномоченных государственных органов за природоохранительными действиями природопользователей. Наиболее приемлимым и упрощенным вариантом классификации отходов, на мой взгляд, может быть следующая схема, когда отходы будут различаться между собой: по происхождению - отходы производства (промышеленные отходы), отходы потребления (коммунально-бытовые); по агрегатному состоянию - твердые, жидкие, газообразные; по классу опасности - чрезвычайно опасные (1 класс), высоко опасные (2 класс), умеренно опасные (3 класс), малоопасные (4 класс) и неопасные (5 класс).

В этой связи следует отметить, что при классификации отходов производства и потребления по указанным параметрам нельзя изменять их признаки, интерпретированные законодательством либо расширять перечень видов отходов, если те вещества и предметы, которые признаются отходами не имеют признаков, установленных законом. Центральные же ведомства (например, министерства) должны быть лишены права издавать нормативные правовые акты, которыми расширяются перечень видов отходов производства и потребления либо им дается интерпретация, отличающаяся от законодательного толкования этих понятий. К большому сожалению, практика издания нормативных правовых актов в Казахстане по вопросам отходов свидетельствует о наличии серьезных проблем. Чтобы не быть голословным приведу конкретные примеры.

4 июня 2001 года, в Закон РК «Об охране окружающей среды» № 160 от 15 июля 1997 года было внесено важное дополнение - законодательное толкование понятия отходы производства и потребления, под которым понимались «вещества и материалы в любом агрегатном состоянии, образованные в результате антропогенной деятельности, не подлежащие дальнейшему использованию». Вполне ясная и юридически выверенная трактовка.

После этого, 6 сентября 2001 года, Правительством РК было принято Постановление № 1154 «Об утверждении Правил выдачи, отказа в выдаче, приостановки и аннулирования действия разрешения на природопользование». Данный правительственный акт ввел новое понятие продукты и материалы временного хранения и отнес к ним: вскрышные и вмещающиеся породы, нефтепродукты, уголь, серу, ядохимикаты, асфальтобитумную смесь и металлоломы и закрепил положение о том, что если эти продукты и материалы размещены в природной среде в открытом виде более трех месяцев в году, то они рассматриваются аналогично отходам, как источники воздействия на окружающую среду. В принципе, такое нормативное положение имела бы право на жизнь, если бы в законодательство, в частности, в Налоговый кодекс РК того времени, было бы внесено дополнение о включении продуктов и материалов временного хранения в перечень объектов обложения обязательной платой за их размещение^[17]. При таком развитии событий все природопользователи, разместившие открытым способом вышеуказанные продукты и материалы для хранения сроком свыше трех месяцев, обязаны были бы производить плату согласно налогового законодательства. Но соответствующее дополнение в Налоговый кодекс РК не было внесено.

Таким образом, производители продукции, например серы и угля, стали производить обязательную плату за размещение своей продукции на местах их хранения только лишь на основании правительственного акта в отсутствии законодательных требований, что является ошибочной правоприменительной практикой.

Здесь уместно сделать ссылку на пункт 21 Постановления Пленума Верховного Суда РК № 16 от 22 декабря 2000 года «О практике применения судами законодательства об охране окружающей среды», где содержится разъяснение о том, что «взимание дополнительных платежей за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей среды, размещение отходов производства и другие виды вредного воздействия, не предусмотренные Законом «Об охране окружающей среды» и действующими законодательными актами, не допускается».

Другой пример, 31 мая 2007 года Приказом Министра охраны окружающей среды РК № 169-п был утвержден Классификатор отходов. В преамбуле этого ведомственного акта указано, что он разработан и принят в соответствии со статьей 17 Экологического кодекса РК в целях определения: перечня отходов, их кодов, характеристик, а также операций по обращению с отходами. Надо отметить, что этот акт необходимый для решения задач по управлению отходами и осуществления государственного мониторинга за деятельностью природопользователей. В этом акте несоответствующим требованиям действующего законодательства является то, что он включил в номенклатуру отходов некоторые виды готовой продукции и веществ, например, гравий, песок, элементарную сера и др.

И наконец, совсем недавно, Законом РК № 133-IV от 12 февраля 2009 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам организации и деятельности исламских банков и организаций исламского финансирования» в Таблицу 6 статьи 495 Налогового кодекса было внесено дополнение, в силу которой техническая и элементарная сера были включены в перечень отходов. Остается только удивляться, какое отношение имеют к сере вопросы исламских банков и исламского финансирования? А объяснить это можно только одним, что один из природопользователей в Казахстане имеет на хранении большие запасы серы (около 8 млн. тонн), почему бы не возложить на него бремя производства платы за размещение серы - это ведь серьезное пополнение трещащего по швам государственного бюджета.

Известно, что в Казахстане сера, в основном, производится совместным предприятием «Тенгизшевройл», ежегодно чуть более 1.5 млн. тонн. Сера является одним из основных видов продукции этой компании с чистотой качества равной - 999,9, которая востребована как внутренним, так и внешним рынками. В настоящее время, весь объем этой серы продается, хотя доходы от ее продажи не велики. А реализуется она ускоренным темпом только связи с включением ее в перечень отходов по аналогии со всеми вытекающими отсюда обязательствами: получением экологического разрешения; производством платы за ее размещение; выполнением обязательных природоохранных мероприятий. Только в последние месяцы в правительственных кругах сформировалось мнение о том, что сера не должна подпадать под категорию отходов вне зависимости от сроков ее хранения. Между тем приведенные выше правовые акты свидетельствуют об обратном.

Приведенные примеры говорят о том, что имеются существенные проблемы в правовом регулировании отношений, связанных с управлением отходами. Эти проблемы разрешимы только при строгом соблюдении всеми участниками этих отношений требований применимого права. Что необходимо сделать для повышения эффективности государственного мониторинга за деятельностью природопользователей, размещающих отходы производства и потребления и для урегулирования существующих спорных отношений:

1. Возвратить в Экологический кодекс РК понятие отходы производства и потребления или общее понятие отходы, дав им официальное законодательное толкование. К примеру, толкование понятия отходы производства и потребления можно изложить как в ранее действовавшей редакции в Законе РК «Об охране окружающей среды»: «отходы производства и потребления - вещества и материалы в любом агрегатном состоянии, образованные в результате антропогенной деятельности, не подлежащие дальнейшему использованию без утилизации».

2. Из статьи 1 Экологического кодекса РК необходимо исключить виды отходов, в частности, такие как: инертные отходы; коммунальные отходы; опасные отходы; неопасные отходы; радиоактивные отходы; жидкие отходы; поскольку эти виды отходов должны найти свою интерпретацию в подзаконном акте, например, в Классификаторе отходов. При этом, их толкование в подзаконном акте не должно противоречить законодательному толкованию общего понятия отходы производства и потребления, его признакам. Классификация же на вышеуказанные виды необходима лишь для определения: степени и класса их опасности для природной среды; технологии размещения; порядка и процесса утилизации и для решения других задач, связанных с управлением отходами.

3. Исключить из Налогового кодекса РК все виды продукции, товаров и веществ, которые по своим характеристикам и признакам никак не могут быть отнесены к категории отходов производства и потребления.

4. Исключить из действующего Классификатора отходов все виды продукции, веществ и материалов, которые также по своей характеристике и признакам не могут быть отходами, например, гравий, песок, элементарная сера и др., являющиеся полезным ископаемым, продукцией, товаром, востребованным рынками сбыта. Они могут быть признаны отходами только в случае невозможности их использования без утилизации.

5. Рассмотреть вопрос о расширении перечня объектов обложения обязательной платой путем включения в него продукций, материалов и веществ, размещенных открытым способом на длительное хранение (более одного года), если такое размещение действительно отрицательно воздействует на окружающую природную среду. Этот вопрос должен быть решен только дополнением соответствующей нормы Налогового кодекса РК.

6. Привести в соответствие с законодательством действующие стандарты Республики Казахстан (ГОСТы, СТы и др.) в целях исключения имеющихся противоречий.

7. Инициировать создание Национального Экологического Фонда РК, где бы накапливались средства, поступающие от экологических платежей. При этом расходная часть бюджета должна проходить утверждение в Парламенте РК в целях обеспечения надлежащего контроля над расходованием этих средств.

В заключение хотел бы сказать, что современное экологическое состояние территории Республики Казахстан можно определить как критическое. Продолжается интенсивное загрязнение природной среды, при этом спад производства не повлек за собой аналогичного снижения загрязнений, поскольку в экономически кризисных условиях предприятия, как правило, экономят на природоохранных затратах.

Всем нам необходимо осознать, что ухудшение состояния окружающей среды является большой угрозой для нашего будущего, чем любая военная агрессия; что за ближайшие несколько десятилетий человечество способно ликвидировать нищету и голод, избавиться от социальных пороков, возродить культуру - лишь бы были деньги, а возродить разрушенную природу практически невозможно.

[1] © Все исключительные авторские права на данную работу принадлежат Ж.С.Елюбаеву.

[2] См. Большой Толковый словарь русского языка, Санкт-Петербург, Норинт, 1998 год.

[3] Интернет-сайт: http//dic.academic.ru.

[4] Интернет-сайт: www.glossary.ru.

[5] См. «Базельскую Конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением» от 22 марта 1989 года.

[6] См. Сборник нормативно-методических документов «Безопасное обращение с отходами», Сакнт-Петербург, 2000 год.

[7] Интернет-сайт: http//dic.academic.ru.

[8] Утилизация (от лат. utilis - полезный) - использование чего-либо ненужного (отходов производства, быта и т.п.) или не приносящего непосредственной пользы человеку в целях получения (после переработки) какой-либо продукции, энергии и т.п.. См. Большой Толковый словарь русского языка, Санкт-Петербург, Норинт, 1998 год.  

[9] Казахская ССР - Казахская Советская Социалистическая Республика, входившая в состав Союза Советских Социалистических Республик (СССР).

[10] Названный закон утратил силу в связи с принятием Закона Республики Казахстан №160 от 15 июля 1997 года.

[11] См. Закон РК №205-II от 4 июня 2001 года.

[12] Названный закон утратил силу в связи с принятием Экологического кодекса Республики Казахстан от 9 января 2007 года.

[13] См. Закон РК № 8-III от 9 декабря 2004 года.

[14] Согласно пункту 47 статьи 1 Закона РК «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года №2828 под техногенными минеральными образованиями понимаются «скопление минеральных образований, горных масс, жидкостей и смесей, содержащих полезные компоненты, являющиеся отходами горнодобывающих и обогатительных, металлургических и других видов производств недропользователей».

[15] См. Закон РК № 188-IV от 17 июля 2009 года.

[16] Размещение отходов - хранение или захоронение отходов производства и потребления. Хранение отходов - складирование отходов в специально отведенных местах в целях их последующего безопасного удаления. Захоронение отходов - складирование отходов в местах, специально установленных для их безопасного хранения в течении неограниченного срока. См. статью 1 Экологического кодекса РК.

[17] См. статью 461 Налогового кодекса РК №209 от 12 июня 2001 года (утратил силу).