Мемлекеттік басқару жүйесінде заң шығарушы органның рөлі мен құзіретін кеңейту

Мемлекеттік басқару жүйесінде заң шығарушы органның рөлі мен құзіретін кеңейту

Ілебаев Л.К.

Заң шығарушы биліктің өзге билік тармақтарымен өзара әрекеттестік тетіктері қоғам мен мемлекет дамуының барлық кезеңдерінде маңызды болып келеді. Себебі мемлекеттік басқаруды билік тармақтарының белсенді әрекетінсіз жүзеге асыру мүмкін емес.

Үкімет - мемлекеттік басқаруға құқықты Республика Президенті мен Парламентінен алады. Атқарушы билік халықтың алдында тікелей жауаптылықтан гөрі жанама жауаптылыққа ие. Десек те, атқарушы биліктің жіберген өрескел қателіктері бүкіл мемлекеттік билік тармақтары мен органдарына зиянын тигізері хақ.

Атқарушы биліктің заң шығару жұмысын жобалау мен қабылдауда, заңның өміршеңдігі есепке алынбастан өрескел қателіктер жіберілуде. Оны үш топқа бөліп қарастыруға болады:

1. Сараптама жүргізудің тиімсіздігі.

2. Жойылып кеткен заңды қайта жоюы;

3. Заң жобалау қызметінің әлсіздігі, стратегиялық жобалаудың жоқтығы.

Бірінші мәселе бойынша.Қазіргі таңда Үкіметпен енгізілетін заң жобаларының сапасына заң шығарушы орган депутаттарының көңілі толмауда. Оны 2012 жылдың ақпанында Қазақстан Республикасы Парламенті Мәжілісінің депутаты Қ.Сұлтановтың Премьер-Министрдің атына заң жобаларының сапасына мен құнына байланысты жасаған депутаттық сауалынан көруімізге болады [1]. Сондай-ақ, Мәжілістің экс-депутаты Е. Дошаевтың пайымдауынша «өткен сессия ішінде Үкіметтен Парламент Мәжілісіне барлығы 568 заң жобасы келіп түскен еді. Олардың қазақ және орыс тіліндегі мәтіндерінің теңдей түпнұсқалығы болмауы салдарынан ғана 140 заң жобасы Үкіметке кері қайтарылды. Сонда мемлекеттік тілде дұрыс дайындалмауының салдарынан әрбір төртінші заң жобасы қайтарылған болып шығады. Ал жаңа ашылып отырған осы сессияға келіп түскен небары 2 заң жобасының 1 тағы да кері қайтарылды» [2]. Мәселені шешудің тетігі ретінде Е.Дошаев Премьер-Министр Кеңсесінің құрамынан арнайы құрылым ашуды көздейді.

Екінші мәселеге келсек. Конституциялық Кеңестің қолданыстағы заңдар мен өзге де нормативтік құқықтық актілерді конституциялық емес деп тануы құқықтық салдары туғызады. Конституциялық бақылау органының шешімін басқа бірде-бір мемлекеттік орган қайталамауы тиіс. Конституциялық Кеңестің қаулысы императивті болып табылады және қандай да болмасын басқа мемлекеттік органдар мен лауазымды тұлғалардың қосымша құптауын қажет етпейді. Дегенімен, бұл мәселе тәжірибеде өзінің ақауын көрсетуде. Мәселен, Қазақстан Республикасы Парламентінің Сенатына 2009 жылғы 3 ақпанда № 3-106 Қазақстан Республикасы Парламенті Мәжілісінің қаулысымен бекітілген «Жылжымайтын мүлікке құқықтарды және онымен жасалатын мәмілелерді мемлекеттік тіркеу туралы» Қазақстан Республикасының заңына өзгерістер енгізу туралы» Қазақстан Республикасы заңының жобасы келіп түсті. Заң жобасы бойынша «Жылжымайтын мүлікке құқықтарды және онымен жасалатын мәмілелерді мемлекеттік тіркеу туралы» 2007 жылғы 26 шілдедегі Қазақстан Республикасының заңына мынадай өзгерістер енгізу көзделген болатын:

- 9 баптың 3 тармағын алып тастау;

- 22 баптың 9 тармағын алып тастау;

- 25 баптың 1 тармағының 6 тармақшасын алып тастау.

Заң жобасы Конституциялық Кеңестің шешімі негізінде және оны орындау үшін әзірленген. Дегенмен, Үкімет ұсынып отырған ереже (25 баптың 1 тармағының 6 тармақшасы) Конституциялық Кеңестің шешімімен әрекет етуін тоқтатқан: «Қостанай облысы Қостанай қаласының №2 сотының өтініші бойынша «Жылжымайтын мүлікке құқықтарды және онымен жасалатын мәмілелерді мемлекеттік тіркеу туралы» № 310-III 2007 жылғы 26 шілдедегі Қазақстан Республикасының заңының 9 бабы 3 тармағының және 25 бабының 1 тармағы 6 тармақшасының конституциялығын тексеру туралы» Конституциялық Кеңестің 2008 жылғы 23 сәуірдегі № 4 нормативтік қаулысына сәйкес, заңның 25 бабының 1 тармағы 6 тармақшасы Қазақстан Республикасы Конституциясына сәйкес келмейді деп танылды» [3]. Сонда заң жобасы не үшін енгізіліп отыр? - деген сауал туындайды. Қазақстан Республикасы заңының Конституцияға сәйкес келмейді деп танылған, яғни мемлекеттің нормативтік құқықтық актілер кеңістігінен жойылып кеткен 25 бабының 1 тармағының 6 тармақшасын қайта заңнамалық тұрғыдан жоюдың қажеттілігі жоқ. Оны жою туралы Конституциялық Кеңес талап етіп отырған жоқ. Мұның барлығы конституциялық нормалар шеңберінде өзінің шешімін тауып қойған. Қазақстан Республикасы Конституциясының 74 бабына сәйкес, «Конституциялық емес деп танылған, оның ішінде адамның және азаматтың Конституцияда баянды етілген құқықтары мен бостандықтарына нұқсан келтіреді деп танылған заңдар мен өзге де нормативтік құқықтық актілердің күші жойылады және қолданылуға жатпайды. Конституциялық Кеңестiң шешiмдерi қабылданған күннен бастап күшiне енедi, республиканың бүкiл аумағында жалпыға бiрдей мiндеттi, түпкiлiктi болып табылады және шағымдануға жатпайды». Жоғарыда аталған мысал Үкіметтің заң жобалау жұмысында шикіліктің бар екенін баяндайды және заң жобалау жұмысының, сараптамалардың тиімсіз жүргізілгенін көрсетеді.

Үшінші мәселе.Үкіметтің бастамасымен Парламентке енгізілген заңдардың біраз уақыттан соң өзінің қызметін тоқтатқан (күші жойылмаған, бірақ реттейтін қоғамдық қатынастары жоқ) жағдайлар да кездесіп тұрады. Мәселен, «BIOXIM Компаниясы» АҚ 2006 жылдың қыркүйек айында «30 үздік жоба» бағдарламасы негізінде ресми түрде іске қосылған болатын. Үкімет Солтүстік Қазақстан облысы Тайынша ауданында орналасқан зауытқа инвесторлар іздейтінін мәлімдеп [4], бұл қатынастарды ретеу үшін заң жобасын әзірлей бастады. Осы кезде Параламент депутаттары бір зауытқа бола заң жобасын әзірлеп, кейбір шаруа қожалықтарының мүддесін лоббилеп жатыр деп Ауылшаруашылығы министрлігін айыптаған еді [5]. Онымен қоймастан, Үкімет әзірлеген және бастамашы болған заң жобасы Парламентке енгізілді, онда қызу талқыланды. Нәтижесінде 2010 жылғы 15 қарашада «Биоотын өндірісін және айналымын мемлекеттік реттеу туралы» Қазақстан Республикасының № 351-IV Заңы қабылданып, күшіне енді. Байқап тұрғанымыздай, бір зауыт үшін бір заң қабылданды. Дегенмен, бұл заңды қазір «өлі» заңдар қатарында десе де болады, себебі 2011 жылдың 17 қарашасында Солтүстік Қазақстан облысы Тайынша ауданында орналасқан «Биохим» зауыты өз жұмысын тоқтатты [6]. Енді осы зауыт пен заңның экономикалық тиімділігін есептейтін болсақ, онда зауыттың салынуы, жұмысшыларға төленген қаржы, құрылыс материалдары, заң жобасын әзірлеу, қазақша нұсқаға аудару, мемлекеттік органдармен келісу, тиісті сараптамалар жүргізу, Үкіметтің қарауына енгізу, заң жобасы бойынша жұмыс тобының көшпелі отырыстарын өткізуі, заң жобасының Парламентте қабылдануы біршама қаржылық ресурсты талап еткені рас. Бір ғана сараптаманың өзі орташа есеппен алғанда 500-700 мың теңгені құрайды. Оған құқықтық, ғылыми, сыбайлас жемқорлыққа қарсы, экономикалық тиімділік бойынша сараптамалар міндетті түрде жүргізіледі. Бұл, әрине атқарушы биліктің заң жобалау жұмысының дұрыс жолға қойылмағанын, әлсіздігін білдіреді.

Заңнамаға қандай өзгерістер енгізу қажет?

1. 2007 жылғы жүргізілген конституциялық реформаларды (Парламенттің өкілеттігін күшейту бойынша) нақты іске асыру мақсатында заңдардың әзірленуіне және орындалуына қатысты парламенттік бақылауды күшейту керек. Үкіметтің шығарған актілерін бақылау мен қадағалау үшін, сонымен қатар Парламент депутаттарының заң жобасын әзірлеуге бастамасын жүзеге асыру үшін, сондай-ақ Парламенттің кез келген сатыда заң жобасына қатысты өзіндік сараптама жүргізу үшін, біздің пікірімізше Парламент жанынан Сараптама және салыстырмалы талдау институтын құру қажет. Мұндай институт бізге қандай нәтиже береді?

- Бұл институт Парламент қабырғасында заң жобасын талқылаудың кез келген сатысында депутаттардың ұсыныстары бойынша заң жобасына сараптама жүргізер еді;

- Парламент депутаттарының заң жобасын әзірлеу бастамасы негізінде депутаттар корпусына заң жобасын дұрыс әрі шапшаң әзірлеуге көмектесер еді;

- Кеден Одағы және ТМД мемлекеттерінің заңнамалық актілеріне салыстырмалы талдау жүргізіп, үлгі ретіндегі (модельді) заңдарды және өзге де нормативтік құқықтық актілерде шығаруға ат салысып, ұқсас нормативтік құқықтық актілерді бір жүйеге келтірер еді;

- Батыстың және басқа да дамыған мемлекеттердің заңнама жүйелерінен біздің мемлекетімізге тиімді, халықтың сана-сезіміне сай келетін заңдарға сараптама жүргізіп, қоғамның игілігі үшін заң жобасын шығаруға себепкер болар еді;

- Парламенттің тиісті комитеттерімен бірге және палата аппараттарының тиісті комитеттерімен өзара байланыс жасау жөніндегі бөлімдерімен бірге басқа билік тармақтарының және билік тармақтарының құрамына кірмейтін өзге де мемлекеттік органдардың түрлі сала бойынша заңға тәуелді нормативтік құқықтық актілеріне қадағалауды жүргізер еді. Сондай-ақ, Үкіметтің қабылдаған құқықтық актілерінің заң шығарушы органның нормативтік құқықтық актілеріне сәйкестікке байланысты сараптама жүргізер еді.

2. Электрондық Парламентті дамыту қажет. Парламент палаталарындағы жұмыс топтарының, комитеттер мен комиссиялардың отырыстарын, комитеттердің кеңейтілген отырыстарын Парламенттің ресми сайтынан онлайн режимде көрсету қажет. Бұған көп қаражат кетпейді және қазіргі таңда Парламенттің әлеуеті оған жетеді. Бұл өз кезегінде Парламенттің шын мәнінде ашық, демократиялық орган екенін көрсетер еді. Онымен қоса, халық өздері сайлаған депутаттарының немен шұғылданып жүргенін күнделікті көріп отырар еді.

3. Парламент жариялы орган болғандықтан, біздіңше, оның кітап, журнал, газет қорына мол кітапханасы да жариялы болуы тиіс. Оның игілігін тек депутаттар мен аппарат қызметкерлері ғана емес, шығармашылық пен ғылымға сусындап жүрген халық көруі керек. Аталған кітапхананы пайдалану жас ғалымдар мен студенттер үшін қолайлы болуы шарт.

4. Конституцияның 61 бабының 1 тармағына сәйкес заң шығару бастамасы құқығы тек қана Мәжілісте жүзеге асырылады. Алдыңғы бөлімде айтып өткеніміздей, бұл императивтік ереже. Аталған Конституцияның 55 бабы 5 тармақшасына сәйкес Мәжіліс тараған кезде, Сенат бүкіл Парламенттің қызметін атқарды. Демек заң шығару бастамасы тек Мәжілісте ғана емес, Сенатта да жүзеге асырылады. Сондықтан біздің пікірімізше, Конституцияның 61 бабының 1 тармағына мынадай өзгеріс енгізу қажет: «1. Заң шығару бастамасы құқығы республика Президентіне, Парламент депутаттарына, Үкіметке тиесілі және 55-бапың 5) тармақшасында көзделген ережені қоспағанда, тек қана Мәжілісте жүзеге асырылады». Қазақстан Республикасы Конституциясының 55 бабы, 5 тармақшасына сәйкес, Мәжілістің өкілеттіктері мерзімінен бұрын тоқтатылуына байланысты, ол уақытша болмаған кезеңде Республика Парламентінің конституциялық заңдар мен заңдар қабылдау жөніндегі функцияларын орындау Сенаттың ерекше қарауына жатады (Заң жобасы және оған салыстырмалы кесте А, Б қосымшаларында қарастырылған).

5. Билік тармақтарының жұмысын материалдық-техникалық қамтамасыз ету - тиісінше сол билік тармағының құрамына кіретін және оған тікелей бағынышты мемлекеттік мекемемен жүзеге асырылуы керек. Парламент ең жоғарғы заң шығарушы және өкілді орган бола тұра, қаржылық, ақпараттық, қызмет көрсету персоналдарымен (адами капиталмен) тікелей қамтамасыз етілмеген. Оны қамтамасыз етуді Парламенттің Шаруашылық басқармасы жүзеге асырады. Шаруашылық басқарма сонымен бірге Парламентті қаржыландыруда бюджеттік бағдарламаның әкімшісі болып табылады. Демек Парламентті қаржыландыру тікелей емес, оның шаруашылық басқармасы арқылы іске асырылады, ал бұл мекеме өз кезегінде Қазақстан Республикасы Президентінің Іс басқармасына қарасты және оның құрылымдық бөлімшесі болып табылады.

Біздің пікірімізше, мемлекеттік басқару жүйесінде маңызды рөл атқаратын заң шығарушы билік өзінің қарамағында Шаруашылық басқармасын иеленуі керек. Парламент қабылдаған заңдарының (басқарушылық шешімдердің) сапалы болып шығуы үшін, заң жобасын талқылау мен қабылдау барысында қаржылық (қосымша сараптама жүргізу үшін), ақпараттық, адами және т.с.с. ресурстар қажет етіледі. Сондықтан, заң шығарушы билік өзінің өкілеттігін жүзеге асыруға көзделген қаражатты өзі игеруі керек және қаражатты мақсатты игеру бойынша жауапкершілікті сезініп, басқа билік тармақтары мен мемлекеттік органдарға үлгі бола білуі тиіс.

ПАЙДАЛАНЫЛҒАН ӘДЕБИЕТТЕР ТІЗІМІ

1. Мажилисмен Султанов возмущен качеством экспертизы законопроектов. - 2012 // http://www.nomad.su/?a=3-201202020028.

2. Үкімет өзі ұсынған заң жобаларына өзі жауапты болып, олармен жұмысты өзі жүргізуі керек. - 2012 // http://www.parlam.kz/kk/mazhilis/news-details/id6807/1/1.

3. «Жылжымайтын мүлікке құқықтарды және онымен жасалатын мәмілелерді мемлекеттік тіркеу туралы» Қазақстан Республикасының Заңына өзгерістер енгізу туралы» Қазақстан Республикасы Заңының жобасы туралы, 3 қараша 2008, № 998, 4-5б.

4. Правительство Казахстана будет искать инвестора для завода «Биохим» в СКО - Исекешев // http://www.zakon.kz

5. Депутаты обвиняют Кабинет министров в лоббировании интересов завода по производству биоэтанола // http://www.nomad.su

6. Единственный в Казахстане завод по производству биоэтанола обанкротился // http://www.kazakh-zerno.kz

ҚОСЫМША А

Жоба

Қазақстан Республикасының Конституциясына
өзгеріс енгізу туралы Қазақстан Республикасының Заңы

1-бап. 1995 жылғы 30 тамызда республикалық референдумда қабылданған Қазақстан Республикасының Конституциясына (Қазақстан Республикасы Парламенті Жаршысы, 1996 ж., № 4, 217-құжат; 1998 ж., № 20, 245-құжат; 2007 ж., № 10, 68-құжат; Қазақстан Республикасы Парламентінің Жаршысы, 2011 ж., № 3 (2580), 29-құжат) мынадай өзгеріс енгізілсін:

61-баптың 1 тармағы мынадай редакцияда жазылсын:

«1. Заң шығару бастамасы құқығы Республика Президентіне, Парламент депутаттарына, Үкіметке тиесілі және 55-бапың 5)-тармақшасында көзделген ережені қоспағанда, тек қана Мәжілісте жүзеге асырылады.».

2-бап. Осы Заң алғашқы ресми жарияланған күнінен бастап қолданысқа енгізіледі.

Қазақстан Республикасының

Президенті

Н. Назарбаев

ҚОСЫМША Б

Жоба

Қазақстан Республикасының Конституциясына өзгеріс енгізу туралы
Қазақстан Республикасының Заңы бойынша
салыстырмалы кесте