Конкурс: «Что бы я поменял в законодательстве Казахстана, почему, и что это даст стране?»

Название конкурсной работы: Совершенствование законодательства Республики Казахстан по предоставлению специальных социальных услуг на дому лицам пожилого возраста

Ажигулова Х.К., магистр права Оксфордского Университета Великобритании

I. Введение

На 1 января 2014 года в Казахстане проживает 1,723,357 жителей пенсионного возраста /1/, т.е. 10% населения. В 2007 году Уполномоченный по правам человека в РК подготовил доклад «О соблюдении прав пожилых людей в Республике Казахстан», как особой социально уязвимой группе, где подробно описал все те проблемы, с которыми сталкивается наше пожилое население./2/ К сожалению, по прошествии семи лет качество жизни нашего пожилого поколения существенно не улучшилось, а многие из описанных в Докладе проблемы не разрешились, несмотря на нововведения в законодательство, и остаются актуальными и сегодня.

Автор данной работы в рамках своей деятельности в качестве волонтера ОФ «Совет ветеранов ВОВ, тружеников тыла и детей войны» лично знает о проблемах, с которыми сталкиваются пожилые люди в Казахстане и которые они не в силах решить самостоятельно без соответствующих законодательных изменений. На основании анализа потребностей нуждающихся ветеранов и тружеников тыла города Алматы, предоставленных ОФ «Совет ветеранов», наиболее остро выделяются следующие проблемы:

1) Отсутствие качественного социального обслуживания на дому для одиноких лиц и инвалидов пожилого возраста.

2) Отсутствие доступа к социальному обслуживанию на дому для наиболее нуждающихся пожилых лиц в силу законодательных и бюрократических барьеров.

3) Отсутствие эффективной защиты лиц и инвалидов пожилого возраста от бытового насилия и других противоправных деяний.

На основании анализа указанных проблем и действующего законодательства РК автор предлагает решения с учетом мировой практики и собственного опыта оказания помощи социально уязвимым лицам в рамках работы в системе ООН.

II. Обоснование необходимости изменения законодательства и предлагаемые изменения

Существующее положение:

Согласно данным Агентства по статистике РК, в Алматы проживает 182 315 жителей старше пенсионного возраста/3/. Из них, согласно данным, запрошенным от Отделений социальной помощи одиноким инвалидам и престарелым гражданам при аппаратах акимов районов города Алматы, в 2013 году специальные социальные услуги на дому получали 2 440 человек в семи районах города или 1.3% от общего количества пенсионеров. Данное количество человек обслуживали 327 социальных работников, на которых из бюджетных средств было выделено почти 176 миллионов тенге. В среднем, каждый социальный работник обслуживает 7-8 получателей услуг. При этом для организации социального обслуживания одного получателя услуг на дому из бюджета было выделено в среднем 72 131 тенге в год. Среднемесячный оклад труда социального работника - около 30 000 тенге в месяц.

В выше упомянутом Докладе Уполномоченного по правам человека в РК (Раздел 3.3. Социальные услуги пожилым людям) среди основных проблем в данной сфере отмечены слабое развитие социального обслуживания, низкий профессиональный уровень социальных работников, недостаточность количества отделений социальных помощи на дому и социальных работников.

С момента принятия Доклада был принят Закон 2008 года «О специальных социальных услугах (ССУ)»/4/, на основании которого в 2011 году был разработан Стандарт оказания специальных социальных услуг в области социальной защиты населения в условиях оказания услуг на дому./5/ Однако на основании анализа указанного Стандарта и правоприменительной практики вопросы слабого развития социального обслуживания на дому все еще имеют место быть. Среди них можно выделить следующие:

1) Практическая невозможность надлежащего исполнения положений Стандарта в рамках действующей системы использования труда соцработников

Стандарт (Раздел 5) перечисляет виды услуг, которые должен осуществлять социальный работник для лиц преклонного возраста, включая социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-культурные, социально-экономические и социально-правовые. Стандартом также оговариваются требования к качеству предоставления услуг. Если взять только отдельный блок социально-правовых услуг, то в нем перечисляются следующие услуги и требования к качеству:

Пункт 46:

…. 2) консультирование получателей услуг по социально-правовым вопросам (гражданское, жилищное, семейное, трудовое, пенсионное, уголовное законодательство и по другим вопросам) дает им полное представление об интересующих их законодательных актах и правах в затрагиваемых вопросах…

3) оказание помощи в подготовке жалоб на действие или бездействие должностных лиц государственных органов и организаций… заключается в том, чтобы помочь им юридически грамотно изложить в жалобах суть обжалуемых действий, требования устранить допущенные нарушения и отправить жалобу адресату…

Всего в Стандарте перечислены 45 видов услуг, оказываемых лицам преклонного возраста, и только в блоке «социально-правовые услуги» содержится 11 видов услуг. Но даже по двум приведенным примерам видно, что правовую помощь по ряду отраслей права качественно сможет оказать только квалифицированный юрист, а не соцработник, который ко всему прочему еще должен быть квалифицированным врачом, психологом, экономистом и т.п. Однако это не представляется возможным, так как в реальности у нас ни один вуз не готовит подобных универсальных специалистов, которые могут оказать весь спектр услуг согласно Стандарту.

Важно отметить, что сам вопрос квалификации соцработника очень слабо проработан в Законе: в статье 1 пункт 6 социальный работник определяется как работник, оказывающий ССУ и (или) осуществляющий оценку и определение потребности в специальных социальных услугах, имеющий необходимую квалификацию, соответствующую установленным требованиям. В свою очередь, понятие установленные требования ссылаются на Приказ Министра здравоохранения РК от 16 марта 2009 года № 134 «Об утверждении квалификационных требований к социальным работникам в сфере здравоохранения и правил их аттестации», гдеговорится, что соцработник должен иметь высшее профессиональное образование по социальной работе, по медицинскому, психологическому или педагогическому профилям. Т.е. квалификационные требования существуют только для соцработников, оказывающих социальные медицинские услуги, к остальным же специальным социальным услугам, по сути, не предъявляются никакие требования по качеству выполнения. Хотя для того чтобы оказывать специальные правовые и экономические услуги также необходимо обладать высшим профессиональным образованием.

Также Стандартом установлены Минимальные штатные нормативы персонала в организациях надомного обслуживания, согласно которым один соцработник должен предоставлять специальные социальные услуги 8 престарелым и инвалидам минимум 2 раза в неделю. С учетом выше приведенной статистики, один соцработник может тратить максимум 2.5 часа на визит к одному получателю услуг в рамках 40-часовой рабочей недели. Напрашивается логичный вопрос, какие именно услуги может оказать соцработник в эти 2.5 часа? На практике, согласно данным подомового обхода ветеранов и тружеников тыла сотрудниками ОФ «Совет ветеранов» было выявлено, что из перечисленных в Стандарте видов услуг соцработники оказывают лишь мизерную часть - уборка квартир, покупка продуктов и медикаментов за счет средств пенсионеров. Речь не идет даже о выполнении всего перечня услуг социально-бытового характера (пункт 31 Стандарта), куда также входят услуги по оказанию помощи в приготовлении пищи, содействие в топке печей, доставке дров, угля и воды; сдача вещей в стирку, химчистку, ремонт и обратная их доставка; помощь в стирке вещей; содействие в организации ремонта и уборки жилых помещений и др. Фактически, кроме определенных видов социально-бытовой помощи, пожилые люди лишены других видов социальной помощи.

 Таким образом, положения Стандарта не могут быть реализованы в полном объеме по объективным причинам: положенные услуги либо не предоставляются в полном объеме либо их качество существенно страдает в силу нерационального и недифференцированного использования труда соцработников.

Предлагаемые изменения:

Необходимо кардинально менять систему надомного обслуживания инвалидов и престарелых лиц пенсионного возраста. Вместо одного соцработника, который по Стандарту должен оказывать весь спектр социальных услуг, будет эффективнее организовать работу специализированных бригад социальной помощи. В одну бригаду будут входить несколько категорий соцработников - специалистов узкого профиля, которые будут отвечать за оказание соответствующих видов социальных услуг - врач-геронтолог, психолог, экономист, юрист, повар и технический персонал.

Для координации и оперативного взаимодействия бригад социальной помощи рекомендуется создать единую диспетчерскую службу - горячую линию, куда получатели услуг могут звонить в экстренных случаях, в том числе для получения квалифицированной юридической помощи в случае совершения в отношении них противоправных деяний.

Работа специализированных бригад позволит достичь следующих качественных изменений:

1) Улучшение качества обслуживания пожилых людей с учетом их индивидуальных потребностей, в том числе в экстренных ситуациях.

2) Уменьшение личной зависимости получателя услуг от конкретного соцработника, а также профилактика и предупреждение противоправных деяний, совершаемых соцработниками.

3) Рациональное использование знаний, профессиональных навыков и личностных качеств соцработников, дифференцированный подход к нагрузке соцработника.

4) Возможность проведения регулярного мониторинга и оценки качества предоставляемых услуг.

Система организации социальных услуг специализированными бригадами может также предусмотреть оказание платных социальных услуг пожилым людям и инвалидам, проживающим совместно с совершеннолетними детьми за их счет, так как уход за пожилыми людьми требует соответствующих навыков и знаний, которые не всегда удается обеспечить в домашней обстановке. За счет оказания платных услуг сверх гарантированных Законом, Уполномоченный орган может повысить долю своего самофинансирования, что с одной стороны убавит нагрузку на государственный бюджет, а с другой стороны позволит за счет привлекаемых средств увеличивать количество бригад социальной помощи и зарплату соцработников, делая эту сферу более привлекательной для специалистов.

2) Действующий Стандарт не охватывают всех реально нуждающихся в социальной помощи пожилых людей

Согласно Закону«О специальных социальных услугах», ССУ оказываются лицам, находящимся в трудной жизненной ситуации (ст.1), включая в силу «неспособности к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, вследствие перенесенной болезни и (или) инвалидности» (Ст.6, пункт 7)

В свою очередь, Стандарт ограничивает категорию лиц преклонного возраста, которым могут быть оказаны ССУ (пункт 5(4)): «ССУ оказываются…4) инвалидам и престарелым лицам, достигшим пенсионного возраста,…не способным самостоятельно себя обслуживать и нуждающихся по состоянию здоровья в оказании специальных социальных услуг в условиях ухода на дому, не имеющих трудоспособных совершеннолетних детей, обязанныхпо [Закону] содержать своих родителей и заботиться о них, или имеющих близких родственников, которые по объективным причинам не могут обеспечить им постоянную помощь и уход (в силу преклонного возраста, имеют инвалидность первой, второй групп, онкологические, психические заболевания, находятся в местах лишения свободы, или выехали на постоянное местожительство за пределы страны или проживают в другом населенном пункте).

 Считаем, что в действующем Стандарте не охвачены пожилые люди, которые вынужденно проживают со своими совершеннолетними детьми, но страдают от жестокого обращения с их стороны, включая физическое, психологическое и экономическое насилие. На практике пожилые люди крайне редко обращаются в правоохранительные органы для защиты своих прав, мотивируя тем, что не хотят усугубить отношения с совместно проживающими детьми. Таким пожилым людям Стандартом отказано в предоставлении социальных услуг на дому в виду наличия трудоспособных детей, однако Стандартом не учитывается психологический и эмоциональный климат в семье. Также даже если пожилые люди будут проживать отдельно от своих совершеннолетних детей по причине конфликта, им все равно не будет полагаться социальное обслуживание на дому.

Предлагаемые изменения:

Внести дополнения в Стандарт в части объективных причин, по которым совершеннолетние дети не могут обеспечить постоянную помощь и уход своим нетрудоспособным родителям: «В исключительных случаях по решению уполномоченного органа и рекомендациям специальных общественных организаций по делам пожилых людей (например, Советов ветеранов) специальные социальные услуги могут предоставляться престарелым и инвалидам первой, второй группы, имеющие близких совершеннолетних трудоспособных родственников, совместное проживание с которыми по причине конфликтов невозможно». Подобная норма позволит оградить пожилых людей от жестокого обращения со стороны детей и близких родственников, а также позволит им проживать отдельно от них, при этом получая качественный уход со стороны профессиональных соцработников.

III. Заключение:

Предлагаемые изменения в законодательство приведут к следующим положительным социальным последствиям:

1) Улучшение качества ухода за престарелыми людьми и предотвращение их социальной изоляции.

2) Повышение уровня жизни пожилого поколения и продолжительности жизни населения страны, и соответственно, численности населения.

3) Повышение правовой культуры пожилого населения: знание пожилым населением своих прав позволит им эффективнее защищать свои права и уменьшить риск стать жертвой противоправных деяний, в том числе бытового насилия.

Старость, рано или поздно, коснется нас и наших близких, и именно сейчас от нас самих зависит, в каких условиях мы будем жить в преклонном возрасте. Если не принимать действенные меры по совершенствованию законодательства в области защиты прав пожилых людей сегодня, то завтра мы будем в такой же практически полной зависимости от своих детей и внуков, как и современное поколение пожилых людей. И нам ничего не останется, кроме как надеяться на доброе отношение и порядочность со стороны своих родственников и общества.

Список литературы:

1. Демографический ежегодник Казахстана 2013, стр. 39

2. Доклад Уполномоченного по правам человека в Республике Казахстан 2007 года «О соблюдении прав пожилых людей в Республике Казахстан», Раздел 3

3. Таблица «Численность населения Республики Казахстан по полу и отдельным возрастным группам на начало 2013 года»

4. Закон Республики Казахстан от 29 декабря 2008 года № 114-IV «О специальных социальных услугах» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 18.02.2014 г.)

5. Стандарт оказания ССУ в области социальной защиты населения в условиях оказания услуг на дому (утвержден постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2011 года № 1222) (с изменениями и дополнениями по состоянию на 04.04.2014 г.)